国家赔偿制度与人权保障

何 静

(湖南师范大学 湖南 长沙 410081 )

国家赔偿制度的产生相对其他法律制度较晚，是在资本主义国家发展到一定阶段才出现的一种国家侵权责任。在资本主义早期，由于深受主权豁免原则的影响，不存在国家赔偿制度。直到十九世纪末期，以法国的布朗哥案为标志，产生了近代意义上的国家赔偿责任。二战后，国家赔偿制度才得以在世界各国全面发展。国家赔偿制度的发展阶段受人权观念的启迪，与社会经济的发展紧密相关，特别是受三代人权观念的影响至深。

一、国家赔偿制度的发展历史与三代人权发展阶段密切相关

20世纪70年代末，联合国和平与人权司前司长卡雷尔·瓦萨克提出连带权的理论，并且把连带权视为第三代人权。[1]简而言之，第一代人权主要是消极权利，要求国家不得侵犯公民的人身自由、精神自由和经济自由；第二代人权主要指各种社会经济权利；第三代人权则是指民族自决权、平等权等集体权利。

(一)国家赔偿的早期阶段与第一代人权发展阶段相关

资本主义国家产生以后很长一段时间都没有国家赔偿制度。这一方面受主权豁免原则的影响，另一方面，也与第一代人权相关。第一代人权强调国家不得侵犯公民的自由，国家充当黑夜的守夜人。所以这一段时间，管的少的政府就是好的政府，相对侵犯公民权利的事件比较少。另外，政府对这些相对比较少的侵权事件采用公务员个人赔偿或者受害人通过向议会请愿由议会通过法案等方式得以解决，也平息了社会怨气。

(二)国家赔偿的相对发展阶段是第二代人权保障的需求

第二代人权强调国家不仅不得侵犯人权，还要履行国家保护人权之目的，增进社会福利。同时，随着政府对社会公务承担更大的责任，政府权力的扩张，侵权事件当然也在增多。

早在18世纪末期，就有学者提出冤狱赔偿的思想。有的国家还在立法中做了规定。如，1786年意大利《赖奥普法典》的规定：“因司法机关审判错误而受损害的人，依法均得申请国家赔偿。”1790年的法国《刑事诉讼法(草案)》也曾规定有国家对冤狱赔偿的条款。但这时的冤狱赔偿，尚未形成确定的法律制度。[2]法国1873年的布朗哥案件标志着国家赔偿作为一种制度正式产生。布朗哥案件中，法国权限争议法庭宣布国家适用不同于民事赔偿的规则对公务员的过错负责。自此，各国纷纷在一定程度上承认国家赔偿制度，开始在国家赔偿方面有小的实践和突破，如，美国在1922年通过了《小额赔偿法》，规定在1000美元范围内进行小额赔偿；同一时期，有些国家开始对国家行为进行分类，分为权力行为和非权力行为(如，20世纪初期的日本)，对非权力行为承担民事责任。可以说，这一时期，随着人权观念的深入人心，最终突破了“主权豁免”原则，人们认识到，主权代表国民的意志，但多数人也可能会产生“暴政”，从而会侵犯到具体到可辨析的个人的人权，而近代的宪政是以保护可辨析的个人的人权为核心的，以保护人的权利和自由为核心，故即使是国家侵权也要承担侵权责任，这是保护人权的应有之义。国家赔偿也就进入了相对发展阶段。随着大多数资本主义国家力量的壮大，财政上不再窘迫，开始逐渐在一定范围内出现了国家责任的承担。

(三)国家赔偿进入了爆发式的发展阶段与人权进入国际领域出现集体人权第三代人权相关

二战后，美国于1946年通过了《联邦侵权责任法》，英国于1947年通过了《王权诉讼法》，日本于1947年通过了《国家赔偿法》，韩国(1967年)、奥地利(1948年)、我国台湾地区(1980年)、德国(1981年)通过了本国的国家赔偿法。[3]那么，为什么国家赔偿法直到二战后才获得突飞猛进的发展呢？主要是与第三代人权的发展密切相关。在整个二战期间，全世界共死亡约7000万人，人权被肆意践踏，生命权被蹂躏；种族歧视，种族屠杀，种族清洗，非常地残酷。为了吸取教训，二战后，成立了联合国作为解决国际争端的机构，1948年12月10日，通过了《世界人权宣言》，重申人权，人权进入了国际法领域。继之，联合国在1977年通过了一个《关于人权新概念决议案》，其中指出人权不仅包括个人权利，还包括民族和国家的权利与基本自由。这就等于承认了民族和国家可以作为国际法上人权的主体。[4]既然在国际法上，国家平等地享有人权，这是集体人权，同时承担国际义务。反馈到国内法上，国家也要承担普通成年人的责任，美国《联邦侵权责任法》规定：“美国联邦政府，依据本法关于侵权行为求偿之规定，应于同等方式与限度内与私人一样，承担民事责任。”英国《王权诉讼法》第2条规定，国家在侵权行为方面的责任，与“有责任能力的成年人相同”[5]从而全面突破了主权豁免原则，全面建立了国家赔偿制度。

二、我国国家赔偿制度对人权的保障

我国《国家赔偿法》也是在人权观念的启迪下获得发展，保护人权是我国国家赔偿法的一个重要宗旨。我国国家赔偿法第1条规定：“为保障公民、法人和其他组织有依法取得国家赔偿的权利……制定本法。”应该说，整部法律都体现了这一宗旨。具体说来，我国国家赔偿法中以下条款更能充分体现人权保护：

(一)对生命权的保护

所谓生命权就是指人活着的权利。 生命权作为宪法权利最早规定在1776年美国的《独立宣言》，“我们认为下面这些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”德国《基本法》第2条第2款规定：“任何人享有生命权与身体不受侵犯的权利，人身自由不可侵犯。”日本宪法第13条规定：“一切国民作为个人受到尊重。生命、自由与追求幸福的权利在不违反公共福利的范围之内，在立法及其他国政中受到最大限度的保障。”生命权是我国公民基本人权。不能因为宪法未作规定而否认它的存在。我国宪法第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”，人权首当其冲是生命权，没有生命，不能称其为人，没有生命权保护，不能称其为人权保障。具体到国家赔偿法，我国国家赔偿法第3条、第17条、第34条、第35条都体现了对生命的尊重，这里不再赘述。在这里着重讨论一下《国家赔偿法》第17条第(3)项。第17条第(3)项规定“依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的”，国家予以赔偿，一般认为，这条款确认的规则就是无罪羁押赔偿原则。也就是说轻罪重判羁押国家不予赔偿。但假设有一种情形，罪犯确实存在犯罪行为，但罪不该死，却被错判并被执行了死刑，国家赔偿与否呢？对此问题，有两种态度，第一种态度是没有明确在此条中提出此问题，笼统解释国赔法第17条第3项就是无罪错判国家赔偿，轻罪重判不予赔偿。大多数教材采用此种论述；另一种观点认为，这里涉及到生命权，不是人身自由权，所以即使是有犯罪行为，但罪不该死，如判死刑并已执行，则应该给予赔偿。[6]如果从保障公民生命权角度来讲，应该以第二种观点为妥。

(二)人身自由权、生命健康权、身体权的保护

赔偿方式主要是支付金钱赔偿。体现在国家赔偿法的第3条、第17条、第33条、第34条中，分别视不同情形对受害人给予赔偿误工费、护理费、医疗费、后续治疗费、残疾辅助具费、残疾赔偿金、死亡赔偿金额、对受害人扶养的人支付扶养费等。

(三)对人格权的赔偿

人格权是指人之为人的资格。侵犯公民的人格权要承担相应的法律责任。对受害人进行精神损害赔偿。广义的精神损害赔偿，指因违法侵害人侵害人格权造成非财产性损害而产生的财产给付义务；狭义的精神损害赔偿限于因精神状态不正常而产生的财产给付义务。[7]

2001年3月10日，最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》使我国在民事赔偿中确立了精神损害赔偿制度。民事精神损害赔偿包括侵害人格权造成非财产损害这种情况；从国家赔偿的第3条、第17条、第35条的具体规定来看，侵权行为主要限于人身自由权，生命健康权，身体权，没有直接对其他人格权侵权的行为进行列举。但这不妨碍国家对损害其他人格权的情形进行国家赔偿。国家侵权行为造成人格权损害有个特点，就是可以通过对人身权、财产权的损害间接地损害了公民的其他人格权，如违法拘留、错误逮捕、错误判决等直接针对公民人身自由，但间接对公民的名誉权产生损害。对此，应该按国家赔偿法第35条规定进行赔偿。

(四)财产权的损害赔偿

国家赔偿法对财产权的损害行为的列举主要限于第4条和第18条，赔偿请求人可以按照国家赔偿法第6条和第20条的规定，按照第36条的标准请求国家赔偿。赔偿请求人一般都是财产所有人，那么，财产的使用权人是否可以请求赔偿？对此，国家赔偿法没有明确做规定。但最高人民法院《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十七条规定，“用益物权人、担保物权人、承租人或者其他合法占有使用财产的人，依据国家赔偿法第三十八条规定申请赔偿的，人民法院应当依据《最高人民法院关于国家赔偿案立案工作的规定》予以审查立案。”从而明确规定财产使用人也可以以自己的名义提出赔偿请求并可以被受理，意味着经国家赔偿处理、审理后可以获得国家赔偿。

(五)除人身财产赔偿之外，其他权利损害一般不能提出赔偿

作为人权，除了人身财产权，还有平等权、选举权等政治权利、劳动权、受教育权利等社会经济权利。这些权利受到来自于国家的侵犯时，能否获得赔偿呢？比方说著名的齐玉苓案，齐玉苓以受教育权受到侵害请求法院判令被告济宁商校、山东省教育委员会等被告停止侵害并赔偿损失。本案，是民事诉讼还是行政诉讼，是民事赔偿还是应进行国家赔偿？如果我们对比田勇诉北京科技大学案，会发现，高校在招生、颁发毕业证等过程中是以法律、法规授权组织之行政主体的身份出现的，行为是一种行政行为，由此进行的诉讼当然是行政诉讼，产生的责任当然也是国家赔偿责任。但由于国家赔偿法中没有规定对受教育权利的赔偿，故最后还是按民事诉讼、民事赔偿进行赔付的。我国的国家赔偿主要限于对公民、法人及其他组织的人身权、财产权进行赔偿。当然，随着我国社会主义建设事业的推进，国家赔偿范围会随经济的发展，随着人权保障更加全面而获得进一步发展。

三、结合人权发展，我国国家赔偿制度的发展趋势

改革开放以来，我国人权保障得到长足发展。我国宪法从第33条到第50条共有十八条内容保障公民的基本权利，如果按类别进行划分可以分为六大项人权，分别是平等权、政治权利、人身权利、精神自由、社会经济权利和获得公正裁判的权利。2004年修宪在第33条第3款增加了“国家尊重并保障人权”。人权首次入宪，意义重大，涵盖了许多宪法当中没有列举但必须要保障的人权。我国宪法第13条增加规定“公民合法的私有财产不受侵犯”,保障公民的私有财产权，第14条第4款增加规定“国家建立同经济发展水平相适应的社会保障制度”，保障公民社会经济权利。随着我国人权保障的发展，我国国家赔偿赔偿范围当然也要扩大。应当扩大国家侵权赔偿的权利的范围，即不应只局限于人身财产权赔偿，应对更多权利承担损害赔偿责任。有些国家的国家赔偿法中没有排除对人身财产权之外的其他权利损害予以国家赔偿。比方说日本的国家赔偿法第1条规定，“行使国家或公共团体权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任”。这里并没有指明国家或公共团体之公务员侵害了公民什么权利，那也就是说，只要国家侵权，就要承担赔偿责任。日本国家赔偿法第2条第1款规定：“因道路、河川或其他公共设施设置、管理有瑕疵，致使他人受损害时，国家或公共团体对此负赔偿责任”。如，大阪国际机场，飞机起飞、着陆的噪音而影响周围的居民，被当做机场的缺陷，追究国家的赔偿责任。[8]本事件中侵犯的当然不是公民的人身财产权，而是一种环境权，国家也承担了国家赔偿责任。具体怎么赔，日本国家赔偿法其第4条规定：“国家或公共团体之损害赔偿责任，除前三条规定外，依民法之规定。”

从我国实践来看，尽管《国家赔偿法》第3条、第4条、第17条、第18条规定只限于人身财产权国家赔偿，但其实有些法律对人身财产权外的其他权益损害也不是没有救济规定的，如《行政复议法》第6条第(9)项规定，“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”，可以提起行政复议。如果因为受教育权没有获得保护而提起复议后经受理、审理后认为，行政机关没有依法履行保护受教育权造成侵权损害的，当然也应该进行国家赔偿。但具体怎样进行国家赔偿，因为《国家赔偿法》中没有受教育权的赔偿规定，就有一个衔接的问题。再如《行政诉讼法》第12条第(8)项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”，是可以行政诉讼的，这里侵犯的是公民平等竞争权，如果侵权行为成立并有损害后果，申请国家赔偿，也有一个和《国家赔偿法》相衔接的问题。

国家赔偿的侵权范围的扩大，不仅是由人权保障事业的发展所要求的，也与国家赔偿法的性质有关。关于国家赔偿法的性质，有三种观点：一是公法说，如法国和瑞士等国家支持此观点。持公法学说的学者认为，国家赔偿主体是不同于民事主体的国家机关或公务人员，从行为的目的来讲，国家机关及其工作人员是为社会公共管理行为，与普通的民事行为性质不同，故只能由公法进行调整；二是私法说，有的国家将国家赔偿法置于私法体系之中，如英国美国等。在英美法系中，由于传统上不存在公私法之间的正式划分，所以，假定一般的侵权法既适用于个人，同样也适用于公共机关；三是折中说，日本学者田中二郞认为，国家赔偿法并非纯市民法原理的表现，国家赔偿法实具有社会性的倾向，不必拘泥于公法与私法的区别。[9]我国承袭了大陆法系的传统，目前仍然有公法私法的划分，也制定了专门的国家赔偿法，故以坚持公法责任说为宜。[10]国家赔偿发端于民事侵权赔偿，虽然带有侵权赔偿的共性，但始终不能摆脱公法的性质。国家公权力机关基于社会管理，其行为与民事行为有很大不同，对公民权利的侵犯不可能只局限于人身财产权。公民所有的权利都可能被国家侵犯并造成损害。包括平等权、精神自由、政治权利、其他的社会经济权利，如果说精神自由、政治权利的损害一般不会引起财产权益的损害的话，但其中特别是受教育权、劳动权，环境权、平等权等，与经济利益联系特别密切，如果构成侵权，则应当进行赔偿。这是国家赔偿法作为公法与民事侵权责任法不同之处。

综上所述，国家赔偿制度与人权保障的发展密切相关，随着人权保障的进一步发展，国家赔偿的范围也会扩展。特别是不应只局限在公民的人身财产权赔偿，而是对其他权益造成损害也要进行国家赔偿。