非营利性民办高校教师养老保险问题与对策研究

娄自强

摘要：高等教育发展从量的积累到质的变化和跨越是一个循序渐进的过程，就规模而言，我国尚处于高等教育普及化初级阶段。普及化阶段的高质量发展是民办高校面临的时代主题。特别是民办教育分类管理改革背景下，民办高等教育发展面临全新的历史机遇和现实挑战。非营利性民办高校如何尽快科学定位，找准突破口实现高质量发展是在激烈竞争的高等教育市场站稳脚跟的关键所在。强化师资是民办高校创新发展的关键一招，研究着眼民办高等教育质量发展，着重探讨非营利性民办高校教师养老保险问题及其解决对策。

关键词：非营利性民办高校；教师养老保险；高质量发展

基金项目：山东省教育科学“十三五”规划一般课题“分类管理视角下民办高校高质量发展对策研究”（2020ZC321）；2020年度山东省社科规划研究项目“山东省高校治理现代化指标体系构建与监测研究”（20CPYJ39）；2015年度“山东省本科高校教学改革研究项目”“民办高校商科专业能力导向型教学模式研究与实践”（2015M079）。

从民办高校的办学实践来看，生源、师资和经费是民办高校运营的三大关键资源。“出口畅”才能“入口旺”，生源稳定经费才能有保障。有效连接“生源”和“经费”的关键环节是师资。因为师资作为高等教育服务的提供主体，对教育服务质量有至关重要的影响。特别是在高等教育普及化阶段，师资是学校内涵建设、特色培育、高质量发展的关键支撑，对民办高校的创新发展具有特殊重要的意义。民办高校的发展强调建好“两支队伍”，即教师队伍和管理队伍，现实中不少民办高校骨干管理者同时也是教师，民办高校教师队伍建设在某种意义上部分涵盖了管理队伍，具有双重价值。在民办教育分类管理改革背景下，民办高校根据学校学科专业发展统筹规划，加强师资引进、留用、培养、考核、評价及保障于一体的制度建设。着力营造有利于高层次领军人才和学科带头人产生的内外部环境，加强中青年教师的培养和培训，不断提升教师薪酬水平，破解社保及退休养老保障不足等关键性难题，灵活运用多种有效举措吸引和聘用行业企业兼职教师，从而，为学校发展构筑一支数量充足、结构合理、素质优良的师资队伍[1]，形成高质量的教育品牌是在高等教育市场立于不败之地的关键。

一、民办高校教师养老保险的现状分析

目前，绝大多数民办高校教师职业年金和补充养老保险几乎空白。养老保险是民办高校教师远期积存的主要渠道。从生命周期理论的角度来看，养老保险是关系个人晚年退出劳动力市场后的生活质量。一般而言，由养老保险积存的退休金是个人晚年生活的重要生活来源。微薄的养老保险积存会给人老来“凄凉”之感。按照《民法典》实施以前的法人类型划分标准，民办高校属于民办非企业法人。根据国家相关规定，民办高校教师只能参加当地企业职工基本养老保险，执行企业职工基本养老保险制度[2]。在学历、职称、工龄等相当的条件下，民办高校教师的退休待遇差距在1到5倍之间，悬殊的退休待遇成为影响民办高校师资队伍稳定性的潜在因素，形成制约学校高质量发展的“瓶颈”。围绕民办学校教师养老问题各地进行了卓有成效的实践探索，以浙江省温州市事业单位养老保险最为典型[3]。此外，福建、湖南、江西、陕西以及山东等省，以分类管理为前提也在民办学校养老保险问题解决方面进行了积极的探索。同一地区在民办高校教师养老保险缴费方面也呈现多元化特征。

以山东省为例，济南市Q民办高校“依法缴纳五险一金，参照事业单位标准缴纳社会保险。”潍坊市S民办高校符合条件“报上级备案办理入职手续，列事业编制。”青岛市T民办高校符合社保缴费条件的所有教职工缴费基数一律按（当地）上年度在岗职工平均工资的60%确定。目前，假定当地社会平均工资为A，学校副高职称起点基本工资标准为B，讲师最高点基本工资标准为C，T高校面临的现实情况是：B>A>C。亦即副高及以上职称教师社保缴费基数比相应基本工资还要低；讲师及以下职称教师社保缴费基数比相应基本工资还要略高。从内部公平的角度来看，这显然是不合理的。因此，副高职称往往成了“跳板”。总体而言，在缴费比例既定的情况下，缴费基数与个人账户累计额直接相关，显然这样的缴费基数确定规则对民办高校教师退休待遇的保障非常不利。这样的缴费规则虽然不是民办高校养老保险缴费的全部，但具有一定代表性。企业养老保险制度设计已经让民办高校教师为“明天”担忧，学校自身的养老保险缴费更让这种担忧“雪上加霜”，民办高校教师跳槽流动率明显异常偏高与此有重要关联。可以说，民办高校“教职工合法权益保障程度，直接影响着民办高校的持续健康发展。受国家扶持政策‘缺位’和民办高校办学经费不足等多重因素的影响，民办高校对教职工权益保障程度还不能较好地满足教职工的期望与需要”[4]。

二、民办高校教师养老保险存在的问题

（一）民办高校教师养老保险法制建设滞后

在现有的法律制度框架下，民办高校教师作为民办非企业单位职工，只能参加企业职工基本养老保险，其缴费由单位和教师双方共同承担。从政策理论的角度，国家层面积极推动机关事业单位养老保险制度与企业单位养老保险制度“并轨”；但从实践操作的角度，事业单位与企业单位养老保险的“双轨制”并未根本改变，企业养老与事业养老的差距客观存在。按照国家有关规定，个别地方以往允许民办学校教师参加事业单位养老保险的做法，不符合国家关于参保范围的统一规定，也将进行清理。当前，在财政部门尚无给民办学校拨付人员工资经费的制度性安排的前提下，若将民办学校教师纳入机关事业单位养老保险制度管理，也因缺乏资金保障条件、工资制度不相同等，不具备可操作性。此外，以山东省为例，已全面启动公办高校人员控制总量备案管理，不再安排高等院校用编进人计划。因此，寄希望于通过事业编制解决民办高校教师养老保险问题从某种程度上说是行不通的。这也“不符合事业单位社会化改革方向，不符合高校人事制度改革方向，不符合我国民法的最新精神，也不符合民办教育自身的发展逻辑。”[5]由此可见，民办高校教师参加机关事业单位养老保险，实现与公办高校教师同等退休待遇，实际上并不是简单选择某一种社会养老保险制度的问题，它已经涉及我国公共财政政策改革与调整的范畴，与国家法制密切相关。

（二）地方政府缺乏执行政策的主动性和积极性

由于解决民办高校教师养老保险问题的顶层法制建设滞后，地方政府实践探索的范围和力度非常有限。执行主体是史密斯政策执行过程模型中的重要一环，任何公共政策的执行最终都要依靠各级执行机关和执行人员来进行。目前，从分类管理政策执行情况看，地方政府在分类管理改革中存在“观望式政策执行”现象，一观“上面”态度，二观同级政府（部门）；分类管理政策执法部门衔接尚未理顺，执法部门间协调性不足，不同程度存在“错位”“越位”“缺位”的现象；執法人员对分类管理政策的理解存在偏差[6]。以山东省为例，全国范围内山东率先在省级层面开展非营利性民办学校教师养老保险与公办学校教师同等待遇试点工作，取得了阶段性成效。但从具体实践情况来看，距离政策预期成效还有较大差距。“推进非营利性民办学校教师养老保险与公办学校教师同等待遇试点工作难度大”，虽然有县市提出：“主动做好政策解释和引导、优化简化经办流程；坚持敞开口子办业务，不得以任何理由拒绝受理，全面贯彻落实好上级政策”；“对符合条件的非营利性民办学校教师和公办学校编制外教师，应当遵循自愿原则，以学校为单位，按照属地原则自主选择参加当地机关事业单位养老保险（同步缴纳职业年金）和企业职工养老保险。”在省级政府的积极推动下，地方不同程度进行了落实，但从实际成效来看与民办高校发展的实际需求相比，还存在较大差距。省级教育行政部门认为“非营利性民办学校教师养老保险与公办学校同等待遇试点推进落实难”，这一方面反映出地方政府在政策执行过程中缺乏积极性，主动性与创造性；另一方面也反映出非营利性民办学校教师参加养老保险问题解决的曲折性和复杂性，分类管理政策执行主体的作用有待进一步激发。

（三）民办高校对教师养老保险的认识不足

养老保险，从某种程度上说关系民办高校教师群体“未来”的生活保障，关系到民办高校教师队伍的稳定。民办高校对教师养老保险问题的认识不足：一方面是政府政策环境的制约；另一方面是学校对教师养老保险认识的偏颇。用经济学成本“上升”去审视教师不稳定性“下降”，在“上升”与“下降”的取舍方面选择经济理性：成本“下降”替代不稳定性“上升”。以山东省青岛市为例：根据青岛市教育局等三部门联合下发的《青岛市民办教育奖补资金使用管理细则》文件精神，对民办普通高等学校，折算后按照学校为教师缴纳事业单位养老保险和职业年金的30%予以奖补。按照学校自愿申请的原则，截至2020年，试点范围由最初的1所学校，200余名教师，扩大到14所学校，1006余名教师，对学校缴纳的养老保险和职业年金进行了奖补，有效实现了民办教师公办学校教师同等待遇。但民办高校几乎没有参与进来，原因在哪里？办学者一方面认为“要办高质量的民办大学，没有高水平的师资是不可能的。目前民办高校教师与同职称的国办高校教师退休金相差一倍还多，民办高校高层次教师流失严重，更无吸引优秀人才的任何优势。目前已严重危及学校的生存和可持续发展。”另一方面，认为“费用压力太大”[7]。民办高校按企业缴纳养老保险政策为教职工缴纳养老保险，一位教师若按较低标准3000元作为缴费基数，按照2018年的缴费比例，学校一年需为其缴纳6480元（3000·18%·12=6480元），个人缴纳2880元（3000·8%·12=2880元）。如果按现行事业单位缴纳养老保险的政策，一年需要缴纳的费用为2万元。如果财政给予30%的补贴，即6000元，那么剩余的14000元均由学校承担，这意味着学校给这一位教师一年要多交7000多元，若基数再高，多交的数额还要增大，这对学校本来就非常紧张的办学经费造成很大压力。如果财政给予50%的补贴，即10000元，剩余的10000元由学校承担，大部分学校还是可以承受的。这从某种程度上反映了办学者取舍的态度。

（四）高校与教师“命运共同体”理念缺失

民办高校不同于一般的企业，民办高校教师也不同于一般的企业职工。知识生产，知识创造，知识传播是民办高校的基本活动，民办高校教师作为知识工作者，在某种程度上具有“不可替代性”。“铁打的学校，流水的教师”不仅不利于民办高校核心竞争力的培育，而且不利于高素质学生的培养，最终牺牲的是学校的高质量发展。民办高校“铺摊子”发展的时期，随着高等教育普及化的来临将步入终结时代。特别是民办教育分类管理改革背景下，民办高校发展面临属性选择的“岔道口”，但高质量发展是不同属性民办高校的共同出路。真正支撑民办高校内涵建设，高质量发展的将是高质量的师资。在民办高校发展投入的天平上，不及时向师资倾斜，将决定民办高校未来发展的前景和远景。企业养老待遇与事业养老待遇之间巨大的差异，在较大程度上成为民办高校师资队伍建设的桎梏，导致了高层次教师引进困难，自有师资队伍不稳定，以学校为“跳板”的异常流动频繁等问题。个别民办高校甚至出现教师与学校之间“两张皮”现象，二者在短期“利益共同体”方面的体现有余，学校对教师而言短期“可安身”；而长期“命运共同体”方面的体现不足，学校对教师而言长期“不可立命”，最低标准的企业养老“晚来凄凉”。从而造成教师给学校“打工”，学校“打发”教师的局面，高尚的情怀输给了失衡的现实。民办高校缺乏激发教师致力于远期发展制度设计，导致教师对学校投入降低，“主人翁”态度缺失，教师用心、用情、用智、用力，主动、积极、创造性地完成工作的动力不足。民办高校与民办高校教师在一起，却没有形成真正的“命运共同体”。

三、优化民办高校教师养老保险的对策

（一）国家完善民办教育分类管理顶层设计

公共政策执行的成功与否，很大程度上取决于政策本身质量的优劣。可以说，质量好的政策是政策有效执行的重要基础和前途。民办教育分类管理改革是教育领域全面深化改革的一项重要举措，需要建立推动各项政策贯彻落实的政策体系。以分类改革为契机，进一步完善民办教育分类管理顶层设计，才能为民办高校养老保险问题解决提供法制支撑。国家层面从“1+3”（一个修法“决定”，三个重要“意见”）的发布，到地方配套政策体系逐步建立。民办教育分类管理，差别扶持，特色发展的顶层设计、宏观原则逐步确立，但操作性不足，政策空白点以及不确定性政策风险依然客观存在。2021年1月1日，《民法典》生效，《民法典》把法人分为三种类型：营利法人、非营利法人、特别法人，从法律层面为民办教育实施营利性与非营利性分类管理提供了依据。目前，为建立完善民办教育制度体系，在国家层面《民办教育促进法实施条例》有待发布，规范和支持民办教育发展，推进分类管理改革的法律依据有待从操作层面进一步具体化。从《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》有关内容来看，民办教师权益保障作为专章在拟修订的《民办教育促进法实施条例》中呈现，着力维护教师福利待遇、聘任管理、职业发展等方面的权益。总体上讲，以分类管理为基础，规范和支持民办教育健康发展的法律、政策和制度体系已初步建立，为民办高校教师养老保险问题解决提供了保障和依据。从实践的角度来看，民办学校分类扶持的政策举措和法律制度体系与实际需求相比还有一定差距，有待进一步完善。

（二）地方履行民办教育分类发展扶持职责

支持和规范民办教育发展是一项系统工程，构建上下衔接、横向贯通的法律制度体系，离不开地方立法的配合。结合地方实际，充分考虑各地民办教育发展的历史情况和现实困难，强化统筹、科学规划，形成各有关部门分工负责、齐抓共管的工作机制，切实履行地方政府在民办教育分类发展中的职责，对解决民办高校养老保险问题至关重要。2016年11月，通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，对民办学校的分类登记给出了原则性指导意见。但考虑到各地民办教育发展历史和现实情况存在较大差异，教育部不便設定全国统一的“过渡期”，财政、税务部门也无法制定“一刀切”的分类选择税费政策，具体办法下放给省、自治区、直辖市立足地区实际制定。这一方面为地方政府留下了结合实际创新的空间，另一方面也增加了政策执行的不确定性。因此，在加快明确顶层设计的前提下，地方政府建立必要的容错机制、奖惩机制和督导机制非常必要。通过容错机制，允许基层在顶层设计框架指导性主动探索，切实推动分类管理改革实践；通过奖惩机制对主动探索，取得显著成效以及被动等待、消极应付执行不力的基层部门进行奖惩；通过督导机制对基层执行情况进行评价、反馈和指导。加强督导评价，推进各级民办学校分类登记管理工作。指导教育行政管理部门厘清监管权责归属，完善日常监管机制，提高风险研判能力；健全年检、专项治理制度，综合运用财务审计、信息公开、税收检查等手段，依法加强全过程监管。督促地方政府财政支持、税费优惠、供地方式等方面对民办学校的扶持政策的落实，为民办高校教师养老保险问题解决提供实现保障。

（三）民办高校着眼长远发展制度设计安排

特色和质量是民办高校持续健康发展的生命线。特色发展，就是要注重发挥民办学校体制机制优势，适应高等教育市场需求，塑造学校在人才培养，高质量发展方面的独特个性；内涵发展，就是要以经济社会发展的需求，作为学校人才培养的要求，通过办学理念更新，教学方式改革，办学模式创新等方式，切实提高办学质量。以质量求生存，打造民办高校品牌是持续健康发展的必然方向。在公办高校“双一流”建设不断深化的背景下，民办高校倡导质量导向，内涵建设，相信会有高水平的非营利性民办高校逐步向“双一流”建设高校迈进。民办高校着眼长远的制度设计安排应充分考虑师资队伍在学校发展前途命运方面至关重要的作用。应着眼“知识管理”的视角，审视教师对学校的作用和价值[8]。特别是“成熟”教师隐性知识保障教学质量，服务学校高质量发展方面的作用和价值，正视“成熟”教师因“后顾之忧”而异常流失的问题。养老保险问题的解决是打破民办教学教师“顾虑”，实现民办高校教师在民办高校既可安身，又可立命的关键一环。以青岛市为例，因为种种原因，非营利性民办高校教师工资水平普遍较低，难以达到公办高校同等条件下工资基数要求。民办高校遵循自愿原则，特别是以学校为单位整体参与的要求相对苛刻。导致实际享受非营利民办学校与公办教师同等待遇养老保险政策的人数几乎为零，这远远低于民办高校在职教师的数量和民办高校的有效需求。民办高校教师养老保险不仅涉及政府在政策上的支持、经费上的倾斜，同时，也要求民办高校对教师工资结构设计进行调整和优化。改变注重短期用工需求的低基本工资，相对高课时补贴的工资支付模式，此外，兼顾内部社保缴费的公平性与合理性。民办高校作为用人主体，在民办高校养老保险问题解决方面始终是关键一方，并且发挥主导作用。在完善非营利性民办高校治理体系的前提下，加快现代大学制度建设[9]。民办学校举办者应着眼长远发展把所聘教师的养老保险待遇与工资等其他待遇一并考虑，合理确定薪酬制度。构建更富有激励性、彰显民办高校自身特点的工资结构，从而，为教师养老问题解决创造实现条件。

（四）构建高校与教师休戚“命运共同体”

民办高校的高质量发展离不开高质量的师资做支撑，高质量的民办高校也离不开高层次的民办高校作为依托。在2017年学位授权审核工作中，民办高校与公办高校均由所在省级学位委员会统筹，在符合条件和程序的前提下，申请新增博士硕士学位授予单位和学位授权点。目前，民办高等教育办学层次已经达到专业硕士水平，下一步有望在扩大专业硕士招生规模的基础上，进一步提高办学层次，有望在博士学位授权方面实现突破。2018年，批准吉林外国语大学（民办高校）新增为硕士学位授予单位。以西湖大学为例，西湖大学以非营利性民办高校的身份，博士起点办学的实践，成为民办教育界的“典范”。2020年5月，教育部印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，独立学院转设独立设置民办普通本科高校按下“快进键”，民办高校同台竞争的环境将进一步优化。此外，本科层次职业教育试点稳步扩容，在高等教育高质量发展背景下，以内涵、质量、特色为特征的同层次竞争将日趋激烈。可以说，在高等教育普及化，教育迈入高质量发展阶段，政府对民办高等教育实施分类管理，以及民办高校办学层次突破，办学环境改善，办学竞争加剧的背景下，以养老保险为抓手稳定队伍，加强师资队伍建设已“箭在弦上”。以山东省为例，师资队伍是采用因素法分配民办高校基础能力建设资金的一个重要方面。2021年，山东省利用民办高校基础能力建设资金对落实与公办学校教师养老保险同等待遇的学校给予支持，有5所民办高校获得该项经费，济南Q、潍坊S两所民办高校在列。同时，这Q、S这两所高校入围山东省应用型本科高校建设首批支持高校，对民办高校注重师资队伍，加强内涵建设、推动高质量发展起到很好的示范带动作用。民办高等教育事业大发展，民办高校教师的事业平台和基点逐步提升，解决养老保险问题破解民办高校教师的“后顾之忧”，因为学校属性导致的教师身份差异将逐步缩小。在此背景下，强化“主人翁”意识，构建高校与教师休戚“命运共同体”的时机逐步成熟。“命运共同体”理念为民办高校和民办高校教师科学认识，正确处理二者的长远发展利益关系提供了思想基础。

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