警察权威的本质探析

马顺成

（中国刑事警察学院 公安基础教研部，辽宁 沈阳 110035）

权威是社会科学领域最扑朔迷离的一个范畴，每个学科都在研究它却一直没有给出一个明确而令人普遍接受的结论。政治学关注的是政治权威，管理学关注的是领导的管理权威，法学关注的是法律权威，而公安学作为一门新兴的多学科的交叉学科,在警务领域关注的当是警察权威。警察权威的本质是警察权威理论中最核心、最根本的问题，是研究一切警察权威理论问题的逻辑起点和基础，必须予以明确。所谓“警察权威的本质”也就是它区别其他范畴的内在规定性，它总是与回答警察权威是什么、警察权威怎么样等问题相联系。基于警察权威理论研究的滞后性，对警察权威本质的探究可以从其同源的政治权威、法律权威和管理权威方面得到启发。

一、警察权威是警察命令与公众服从之间的关系

权威一词来源于拉丁文“autoritas”，在英语中是“authority”，有尊严、权力和力量的意思，[1]指人类社会实践过程中形成的具有威望和支配作用的力量。[2]但作为一种理论，权威的词义却无法给出更多的价值。

马克思·韦伯之前的权威理论基本上是一种暴力权威论。这种权威理论只强调命令的暴力性，根本不会考虑权威对象①本文所称的权威对象是指权威主体的命令或意志指向的要求服从的相对人。的接受。它将权威看成命令主体的一种单向性的权力，甚至都不要对象的参与。在我们看来，这种否定权威对象在权威过程中的地位的观点与现代意义上的权威是格格不入的。马克思·韦伯极大地发展了权威理论并创立了制度权威理论，该理论强调权威要建立在合法性基础之上，并进一步提出了著名的权威合法性的三个理论模型，即传统型权威、卡里斯玛型权威（或称为魅力型权威、感召型权威）和法理型权威。[3]韦伯将合法性作为权威存在的根基。也就是说，权威的理据不再是权威对象对发布命令的人的人格依附，而是制度化和非人格化的合法性。巴纳德强调权威对象在权威生成中的决定作用，其理论被称为“权威接受论”。在他看来，“一个命令是否有权威取决于接受命令的人，而不取决于权力当局或发布命令的人”。[4]巴纳德的权威接受理论不同于以往的权威理论，其开创了一种在命令与服从关系中的自下而上的权威生成路径。在西蒙看来，“权威是一种属于一个人并通过一种命令而得到实施的作用力，该作用力通过被另一个拥有自由意志的人看作是行动规则的实践判断而得到实施”。[5]据此，西蒙认为权威的拥有者是个人而不是组织。权威不同于强制和自愿，它们均是权威的手段。恩格斯在其《论权威》一文中也给出了权威的概念，这是恩格斯对于权威理论的贡献之一。他认为，“这里所说的权威，是指把别人的意志强加于我们；另一方面权威又以服从为前提的”。[6]从哲学意义上说，恩格斯所说的权威是一种客观存在的意志服从关系。[7]此外，邵莉、季金华在分析了恩格斯、帕森斯和科尔曼的权威理论之后，也得出权威的内核是“合法的权力和令人信服的威信”的结论。[8]

通过上述分析可以发现，不管如何界定权威，其实质在于命令与服从，这一点是一种共识，[9]同样适用于警察权威领域。据此，我们可以说，警察权威是国家政治权威在社会治安调控上的集中反映。警察权威是政治权威的表达、法律权威的反映，最终体现为公众对警察命令的一种认同关系。[10]

在警察命令与公众认同的关系中，谁是决定警察权威的核心要素呢？我们认同恩格斯的权威观，即公众的服从是警察权威产生的前提和核心。申言之，有服从有警察权威，无服从无警察权威。正如罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯III 所言，“美国警察就依赖公众对其工作的认可树立权威”[11]。在警务领域，我们可以这样认为，犯罪分子的犯罪行为没有侵犯警察权威，因为此时的警察并没有发出命令，也就不存在服从的问题，所以也就没有警察权威存在的可能性。此时，犯罪分子侵犯的恰恰是法益，而警察的执法活动就是恢复被侵犯的法益。即便是在警察执法过程中警察意志出现了，因暴力抗法的犯罪分子没有服从警察命令，此时警察对于犯罪分子没有权威，当然亦谈不上侵犯警察权威的问题。进一步说，即便犯罪分子是被制服了，也不能说警察权威就存在了，事后的对犯罪分子的惩罚也不能说是对警察权威的维护，这只是警察权力实施的延续或国家权力的接力而已。当然，如果此时犯罪分子面对警察的执法行为选择伏法，放弃抵抗，则其服从了警察命令，警察权威得以彰显。

总之，警察权威表现为一种警察命令与公众服从之间的关系，而在两者之间，公众的服从是重点，其决定了警察权威的存在。公众服从警察命令，警察才会获得权威，而警察拥有权威，也就意味着警察意志命令得到了服从。在治安管理领域，服从警察意志是常态，是绝大多数人的一种选择。正如恩格斯所言，社会是不能没有权威的，“想消灭工业中的权威，就等于想消灭工业本身”[12]。这是警察权威之于警察的意义，也是我们研究警察权威的价值之一。

二、警察权威是一种合法性的和合规律性的警察命令

上文可知，警察权威的关键在于公众的服从。从这一问题出发，我们不禁要问，公众为什么必须服从警察命令？这恐怕是警察权威本质的更深层次的追问。

马克思·韦伯认为公众服从的理由是命令的“合法性”（英文为legitimacy）。当然，此处的合法性更应解释为一种正当性、证明合法、得到认证的意思，是一种更加抽象的意义，而不同于我们一般意义上的符合法律规定性。[13]应当看到的是，不管是卡里斯玛型权威还是传统型权威亦或是法理型权威，其类型化价值远大于实践价值，且“合法性”也难以得到证明，但作为一种权威理论的分析工具，仍具有极大的进步意义，甚至后来对于权威的研究都难以避免合法性的探讨。恩格斯认为，权威中的命令或意志是在一定物质条件下形成的规律性认识，因此，“服从，就是服从规律”。权威不是什么抽象的东西，不能简单理解为强制、服从，它的本质是“客观规律性要求人们服从它”。[14]可见，马克思主义权威观认为，权威的本质是对社会实践必然性（客观规律）的认同和服从。从本体论层面上看，权威是客观存在的社会现象，绝不是纯粹的精神层面的东西。[15]

公众服从的是统治阶级意志体现的法律。但是，公众服从警察意志是基于对警察意志合法性（正当性）的判断，只有被公众评价为合法性的意志才有可能被服从，非正当的意志没有可能被服从。有人会说，非正当的警察意志也可以服从，奴隶社会、封建社会、资本主义社会中独裁的、反人性的、专治的警察意志在暴力加持下，也可以迫使公众服从。我们认为，此时的服从是一种意志完全不自由的基础上的“服从”，是一种阶级压迫，不可能获得警察权威，充其量是一种淫威。另外，是不是公众认定为正当的警察命令就一定能被服从呢？答案也是否定的。即便是公众认为正当的警察命令，当与自身的利益冲突时，仍然有可能表现为不服从，这时强制服从就在所难免。

警察命令如果是符合客观规律的，不服从警察命令就是对客观规律的不尊重。当然，统治者要确保这种规律是真正客观的、科学的规律而不是统治阶级臆造的东西，这是警察权威中更加深层次的价值问题。现实中，警察之所以拥有“卡里斯玛权威”在于警察命令符合了公众的认知规律，所以得到了公众的爱戴和服从；传统之所以成为传统，也是经过历史的检验是符合规律的，这也是公众服从的理据；对于法理型权威就更容易理解了，法律不过是对客观规律的一种肯定和表达。这诚如马克思所言，“立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中”。[16]

总之，警察权威的来源必须是合法性的或曰符合客观规律的，虽然所谓的合法性和规律性的认知有一个过程，是一个渐进的过程，但这不能成为警察权威也可以来源于非法的或违反客观规律的理由。

三、警察权威是一种公众被强制或自愿下的服从

警察权威本质的另一个问题是，公众服从的效果如何，是强制服从还是自愿服从，亦或是两者均可呢？对此问题的回答，学界形成了两种截然不同的观点，分别是自愿服从说和强制服从说。自愿服从说认为只有公众的自愿的、自觉的、心悦诚服的服从才能产生权威。俞可平认为权威的服从是权威对象理性判断的结果，是对权威主体的一种自愿的信从，“自愿服从是权威的本质属性”。汉娜·阿仑特也是这一观点的坚决倡导者，她的名言是“强力所在，权威便失效”。[17]强制服从说认为，强制服从和自愿服从只是服从的不同形式和效果，两者没有本质的区别，只要是服从就会产生权威。西蒙认为“权威不等于强制，强制只不过是权威可能予以使用的诸多手段之一”。[18]罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯III 也指出，“美国的‘酷捕警察’依靠个人权威。通常，个人权威是通过暴力建立起来的，因为警官是以殴打向自己挑战的人的能力（或意愿）为基础建立自己的权威的”。[19]恩格斯也强调，权威是把别人的意志“强加于我们”[20]，当然也是一种肯定强制服从的观点。此外，刘铭、丁翠英从警察权威的内在面向和外在面向角度出发，认为警察权威包括基于公众认同和信赖的服从，也包括以强制力为后盾的强制服从。[21]

警察权威以警察命令的合法性和合规律性为前提，但是，并不是所有被认为是合法性的和合规律性的命令都会得到认可和遵守，否则就没有违法行为的存在（此处的违法包括犯罪以及暴乱等反抗统治阶级的行为）。所以，要想形成警察权威，强制往往必不可少。马克思主义认为，社会要想发展，权威必不可少。缺少了权威的社会要么走向无序，难以成事，要么进行进化，人类进入共产主义社会。所以，那种认为只要警察命令是合法的或合规律性的公众就会自觉地服从的理性人的假设只是一种理想的愿望。警察权威的弱化，原因之一就是对权威强制性的放弃，而空想服从。警察权威的获得和维护在命令合法性和符合规律性的基础上，如果无法通过教化和感召令人服从，那就只能是强制。事实上，一贯强调警察中立和福利警察的美国，其权威也离不开强制。美国政治时期开始的警察权威也是建立在暴力之上的，以至于今天的美国警察仍然保留了极端的暴力色彩。

警察权威应当包括自愿服从和强制服从。如果仅为自愿服从则容易坠入权威就是心理活动的逻辑旋涡，脱离物质基础的权威必然是不符合马克思主义唯物主义理论的，而基于这种唯心主义的权威论也必然导致要么从权威主体的主观意识构建警察权威，要么从权威对象的心理反应构建警察权威，从而必可避免将警察权威说成是一种超自然的心理现象。这是极其危险的，也容易导致个人卡里斯玛权威的极端化，就是个人崇拜。而强制服从的引入和承认将部分警察权威的根据构建在唯物主义基础之上，强调客观环境和条件在服从警察命令中的决定作用，将其带入了主客观相统一的理性范畴。其背后的逻辑是，警察命令的强制实现可能给权威对象带来的恐吓是基于一定的物质基础的，对象的恐惧不是单纯的心理懦弱的表现。违法行为人不会因为单纯的心理恐惧，没有任何现实的利益考量，而决定服从警察命令。相反，正是由于警察的强制具有显而易见的现实的利益损害可能性，权威对象通过这种现实的利益考量后才产生了心理恐惧，进而服从了警察命令。

从另一个角度看，强制权威和自愿权威仅是警察权威感召力的差异而已。警察权威蕴含着工具理性和价值理性两方面的内容，程序上服从警察命令即为警察权威感召成功，警察也就获得了权威，而实质上服从警察命令的内容则是警察权威的深层次感召，是警察权威的最终理想和目的。但是，公众只要符合工具理性的诉求，就是赋予了警察权威，并不要求公众对警察命令的实质服从。比如，只要公众服从警察命令不进行抵抗即可，至于事后的复议或诉讼并不影响警察权威的存在。但是，频繁的复议和诉讼也必然会消解警察权威。

强制与自愿的表现形式是发展的，不是一成不变的。奴隶社会的强制体现为“棍棒权威”，封建社会的强制体现为“土地权威”，资本主义社会的强制体现为“资本权威”。当然，这些强制往往也是专治的。社会主义社会也强调强制，但显然已经抛弃了专治的色彩，取而代之的是人对共产主义的一种信仰和对客观规律的尊重。[22]权威的旨趣就在于自觉地服从或恐吓下的被动“自觉服从”，也就体现为心悦诚服地服从警察命令或害怕警察强制的实现而被动地服从警察命令，不管是哪一种服从都是克服了抵抗以后的服从。

既然警察权威包括强制权威和自愿权威，两者是不是处于同样的地位，具有同样的价值呢？答案是否定的。从人类社会的发展历史看，权威经历了一个强制权威由强到弱，而自愿权威由弱到强的发展过程。正如西蒙所言，“自由的进步意味着用说服取代强制，只要这种取代能够以理性的方式予以实现”。[23]警察权威亦遵循了这一规律：奴隶社会的警察权威几乎完全表现为“棍棒权威”，而没有任何自愿权威的存在；封建社会的“土地权威”虽然仍然是主流，但自愿权威开始生长；资本主义社会的“资本权威”仍然困扰着警察，但随着法治、自由理念的发展和完善，自愿权威开始走向台前，而以资本权威为特点的强制权威开始隐藏在自愿权威之后，成为影子权威。不过需要清醒看到的是，此时的资本权威是无处不在的，是以一种潜在的、间接的方式强制公众服从其意志。社会主义的警察权威当然存在强制权威，但其针对的对象仅是违法犯罪行为人，是社会中的少数人，而对绝大部分人来说，警察拥有的是自愿权威。这是社会主义制度优越性所决定的，也是警察权威发展的必然结果。

恩格斯说：“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的‘权威’；但是，文明时代最有势力的王公和最伟大的国家要人或统帅，也可能要羡慕最平凡的氏族首长所享有的、不是用强迫手段获得的、无可争辩的尊敬。后者是站在社会之中，而前者却不得不企图成为一种处于社会之外和社会之上的东西。”[24]可见，虽然强制和自愿均为警察权威的来源，但是自愿权威更具有持久力和生命力。如果将警察权威用中国传统政治哲学中的两个重要范畴来表示，也就是说将强制服从看成“霸道”，而自愿服从看成“王道”[25]，警察权威就是一种“王道”与“霸道”的并用和交替使用。新时代，我们应当以“王道”为主，同时辅助以“霸道”，坚持两点论和重点论。从历史发展的角度看，警察权威必然经历一个从强制权威走向非强制权威的过程。这个过程中，我们必然是追求自愿服从的警察权威的生长和积累。这才是和谐社会的要求，才是警察社会治理能力和水平提升的体现。

四、警察权威是警察权力实施的效果

权力与权威是最容易被混淆甚至是互相替代的一对范畴。两者均包含强制和服从的因素，也同样是一种关系范畴。因此，国内有关权威的研究往往与权力紧密地混合在一起。厘清两者的关系有利于进一步明确权威的本质。权力是政治学的核心范畴，对其理解见仁见智，本文不去纠结其不同定义，但从其本质上看，将权力界定为一种维护统治阶级利益的强制力量是多数人的共识。以此为出发点，结合对权力和权威中“强制”和“服从”的不同理解，形成了权力与权威关系的多种观点。

（一）权威与权力等同说

持此种观点的学者一般认为权威与权力的物质基础、作用方式、产生效果是基本一致的，所以，权威不过是权力的代名词而已。[26]我们认为，如果权威就是权力，就没有权威概念存在的必要。更为重要的是，有权力不一定有权威，反动派的警察不可谓没有权力，但确实缺乏权威。这种观点也极其容易导致权威决定于权威主体的自上而下的权威观，从而忽略权威对象在权威生成中的作用，陷入暴力权威论，体现在警务模式中就是片面的打击警务和被动反应式警务。也正是看到了这一点，有学者认为广义的权力才等于权威。在他们看来，广义的权力包括职务权力和个人权力，因而权威就包括职务权威和个人权威，是两者的统一。[27]此种观点相较于权威即权力具有一定的进步意义，它看到了权威对象在权威生成中的作用，但过度强调个人权威的作用，必然导致权威是一种精神性存在的论调，最终堕入权威就是领导者权威的泥潭。

（二）权威与权力不同说

持此种观点的学者一般强调权威的合法性，以此作为权力与权威区分的核心。[28]在这种观点看来，权力一般包括两类，被权力对象评价为合法的、服从了的权力和评价为不具有合法性而不愿服从的权力，而前者即为权威，也就是说“权威是权力实施的一种方式”[29]，是“合法的权力，或者说是对权力的认可和服从”。[30]持此种观点的学者一般还认为，权力中的服从是自愿的或强制的，而权威中的服从必须是自愿的和自觉的。[31]坚持这种观点容易将权威视为精神力量，而将权力视为物质力量，将警察意志的合法性等同于警察权威的合法性，体现在警务工作中就容易走入片面的服务警务，甚至滑入福利警察的漩涡。还有一种类似的观点，认为权威与权力的区别在于服从的效果不同，[32]警察权威是克服了抵抗的一种服从，而警察权力是一种带有抵抗的服从。也就是说，有没有大的抵抗成为了警察权威与警察权力区别的依据。我们认为，且不说抵抗的大小如何评价和衡量，带有抵抗的服从如何界定就是一件十分困难的事情。因此，此种观点过于理想和抽象，不具有实际意义和价值，也没有触及警察权威和警察权力的本质区别。

我们认为，虽然警察权力与警察权威均体现为一种意志服从关系，但是警察拥有权力并不意味着一定会拥有权威[33]，两者的区别不在于对象的服从效果，而在于警察命令不服从时的救济方式。警察命令一旦得不到服从，则警察权威将不会存在，没有需要救济的警察权威；而警察权力恰恰相反，某种意义上说，权力不会因为不服从而失效，相反，对不服从而进行惩罚更能体现权力的存在，也就是体现出权力的强制性。[34]警察意志具有极高的目的性，其追求的是意志的完全实现，至于对象的主观感受和价值判断则不会对警察意志产生影响，而只会影响警察意志的实现效果。警察的暴力性在其意志实现过程中会对对象形成强大的压制性，这种压制性甚至会传导到潜在对象中去，从而亦形成压制效果。当然，这种压制的效果可能是间接的犯罪成本考虑，也可以是直接的心理冲击，这都会形成对象对警察命令的价值判断，分别是服从和继续反抗，而前者会形成警察权威，后者将引起警察权力的强制实现，也就是警察命令的救济。

从另一个角度看，警察虽然是警察权力拥有者，但警察权力的合法性价值判断决定者却是警察权力对象，这种价值判断直接决定了对象对警察命令的服从。所以，警察权力才有获得服从的执着，也就是从警察权力走向警察权威的内部驱动性，这正是价值判断的良性结果。而无法获得良性价值判断和服从的警察权力将义无反顾地采用暴力手段确保权力内容（意志）的实现。在这个过程中，警察的强制性得以体现，警察意志得以间接实现。

总之，从警察权威与警察权力的关系看。警察权力着眼于强制力的实施或强制的可能性，而不在乎对方服从与否。如果对象服从，则警察权力的效果上升为警察权威。言外之意，警察权威是警察权力的实施效果之一，但绝不是警察权力本身，警察权威与警察权力分属于不同层次的范畴。如果对象不服从，必然招致警察强力的制服，此时的警察权力效果是最为人们所熟知的形态，也是警察权力最本来的面貌，此时的警察权力实施效果表现为警察威权。

五、警察权威的价值诉求是社会秩序下的个人自由

人可以有秩序无自由，但是不能有自由无秩序，先有权威然后才能谈得上限制权威。[35]就像亨廷顿所言，对于一个后发国家而言，重要的不是自由而是秩序。我们可以有秩序无自由，但不能有自由而无秩序。[36]警察权威是公众对其命令的服从，而这种服从本身就证明了统治阶级构建的社会秩序的良性运行。所以，警察追求权威的过程就是追求秩序遵守的过程。这种秩序价值既包括程序正义的工具理性，又包括结果正义的价值理性，而不关乎个人的自由价值。但是，警察权威追求和维护秩序价值绝不代表警察权威对自由，特别是个人自由的排斥和限损，这也正是新自由主义理念（追求绝对自由）排斥警察权威的理由和根据。[37]与新自由主义的观念相反，西方主流的权威观念还是坚持权威对自由的中性价值的。也就是说，权威可以保护自由，也可以损害自由。权威虽然不关注自由，但权威是真正自由的助推器和催化剂。权威对象对警察的服从主要是建立在个人自由基础之上的，虽然这种自由会受到一定的“强制”，形成手铐和脚镣下的自由。应当看到，新自由主义眼中的绝对自由是不存在，至少在目前的社会状态下是不存在的。绝对的自由等于绝对的不自由，只有秩序下的自由才是真自由。在2019 年末开始的席卷全球的“新冠肺炎”疫情中，我国的封城措施一度遭到西方国家的批评，被冠以侵犯人权和自由的大帽子。但是，我国的防控措施很快取得了成效，公众个人自由的短暂限制战胜了疫情，正常的社会秩序恢复，公众自由也得以迅速恢复。事实证明，我国的疫情防控措施是科学的、有效的和恰当的，是对人民生命健康权的高度重视，是对人权的高度保护，是对自由的最大尊重。反观西方某些国家，名为保障公众自由，实为对公众的不负责任，是政府无能的表现，是体制失败的表现。其枉顾公众真自由甚至生命健康权益的做法充分体现了政治服务资本而不是公众的本质。讽刺的是，随着疫情的蔓延，在强大的国际、国内压力下，为了恢复混乱的社会秩序，赢得选举，西方某些国家又不得不学习中国经验，选择禁足、封城等限制自由的措施，此时的西方媒体却选择集体失声。可见，秩序下的自由才是真自由，这也是警察权威功能价值选择的根本理据。

权威既然是对警察命令的服从，并且公众对于警察权威的生成具有决定性作用，那么公众的服从本质上就是对个人自由的一种自我限制和约束，而其限制和约束的理据就是社会秩序，也就是个人自由与公共秩序的一种博弈和妥协。也正因为如此，公权力的介入，即警察强制服从才有存在的合法性和合理性。当然，公权力的介入是谦抑性的，其前提是公众对个人自由的滥用而忽略了公共秩序的合理诉求，而个人仍处于不觉醒的状态，也就是不自愿服从的状态。

总之，警察权威与个人自由之间的关系是辩证的，不能片面认为“权威必然涉及排斥理性，实际上就是排斥自由”，也不能认为“权威的实现似乎必然会限制个人的自由”。[38]从本质上讲，公众服从警察权威是源于人们对于秩序的需要而让渡的个人自由。[39]也就是说，警察权威追求的是戴着脚镣的舞蹈，是个人自由受限基础上的社会公共秩序。

结语

通过对警察权威本质的讨论，我们可以得出如下结论：警察权威与警察权力存在显著的差异，两者属于不同领域的范畴，警察权威着重强调警察命令与公众服从之间的关系，追求的价值是公共秩序下的个人自由。公众服从警察命令，警察权威就存在，反之，公众抵制命令，警察权威就减损或消失，而公众的这种服从与抵制主要取决于警察命令的合法性和合规律性，至于公众的服从是自愿的抑或是被强制的，则不影响警察权威的存在。明确了警察权威本质的这些基本判断，对于准确的认知警察权威这一范畴，特别是对于新时代我国警察权威的重塑与强化具有重要的指导意义。