社区治安协同治理：理论框架与优化路径

沈燕梅

（福建警察学院 公安管理系，福建 福州 350007）

社会治安是社会建设的重要内容。治安问题与人民生产生活、幸福指数息息相关，是国家安定的重要因素，也是社会治理体系的安全基石。在快速城镇化的进程中，社会结构的变迁导致社会利益的再分配和社会秩序的重构。在此转型过程中，社会治安亦面临严峻复杂的新形势与新挑战。实践证明，传统的单靠政府部门单一供给主体的治安管理模式已经无法适应日益复杂的治安形势。随着党的十八大以来“国家治理体系和治理能力现代化”的推进和党的十九大“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的提出，“治安治理”成为理论和实践领域共同关注的焦点。社区是社会治安治理的基础单元，国家治理现代化离不开社区治安治理的现代化。因此，如何打造共建共治共享的社区警务治理新格局，探索政府组织、市场组织、社会组织等主体有效的协同治理模式，促进社区治安治理的协同增效是本文研究的主要议题。

一、协同治理相关研究概况

伴随着全球化和后工业化的时代变革，日渐复杂和不确定的社会状态凸显，国家与社会的关系发生嬗变。特别是“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，社会治安治理的相关研究与日俱增，可以说社会治安从“管理”走向“治理”在学界已经达成共识。需要说明的是，这里的社会治安治理与我国20 世纪80 年代提出的“社会治安综合治理”有很大的不同，当时的社会治安综合治理本质上属于“组织化调控”。[1]而现阶段的社会治安治理是将治理理论运用于社会治安实践领域中，诠释了多元主体合作共治治安事务的运作逻辑。但是，将治理理论运用于具体实践领域的同时，学界亦反思治理理论的局限性。孙萍、闫亭豫认为治理存在利益相关者参与治理过程的秩序问题。[2]张贤明、田玉麒指出治理理论因为尚未构建良善的主体间关系可能出现治理危机。[3]周定财论及权力分散与责任模糊可能成为治理理论的弊端。[4]

基于此，在此背景下，协同治理的协同性特征使其在治理理论谱系中逐渐受到研究者的青睐。然而，目前学界关于“协同治理”的概念理解莫衷一是。纵观已有研究成果，国内学者对协同治理的概念存在三种不同认识：第一种是将自然科学中的“协同学”嵌入到治理理论中，如郑巧、肖文涛（2008）、李汉卿（2014）、蔡延东（2011）；第二种是直接借用国际组织的定义，如李辉、任晓春（2010）、刘伟忠（2012）等；第三种则是基于“collaborative governance”这一国外术语的翻译分歧，在中文文献中常以“合作治理”的形式出现，如敬乂嘉（2009）、蔡岚（2013）等。关于前两种认识，学者周定财认为这些概念阐释未能突破“治理”的概念框架，有的甚至以全球治理委员会对治理的定义阐释“协同治理”，忽略了“协同”的重要性。对于第三种认识，不少学者从“协作”“合作”“协同”等词义辨析切入以分析两者的差异，如汪锦军（2012）、姬兆亮、戴永祥、胡伟（2013）、田培杰（2014）、张贤明、田玉麒（2016）、周定财（2017）等。本文认为两者接近趋同，只是合作治理侧重通过多元主体的道德价值理性达成合作共识，而协同治理则强调通过政府引导、协商对话、制度规范等工具理性达到公益与私利的协调统一。

在治理理论群簇中，协同治理被视为崭新而高级的治理形态，能够帮助治理理论走出价值与工具的迷失困境。[5]张仲涛指出协同治理的核心在于协同关系的建构。[6]田培杰指出协同治理的关键是如何建立架构和程序来促进不同参与主体的协同，以提高决策和实施质量。[7]李辉认为协同治理是在治理理论上强调合作治理的协同性，是实现治理向善治转变的必经途径。[8]燕继荣指出“协同治理”是善治理论的3.0 版本。[9]因此，协同治理聚焦多元主体协同关系的建构，致力于揭开治理过程的“暗箱”，期待勾绘出多元主体良性互动、有序参与、协同共治社会公共事务的应然图景。

随着协同治理的深入研究，为了最大限度激发协同效应，国内外不少学者尝试构建协同治理理论的分析模型，以期用理论框架指导协同治理实践。相较国外学者异彩纷呈的分析模型，我国田培杰、田玉麒等少数学者也相继提出协同治理的理论框架。总体看来，安塞尔和戈什提出的“SFIC”分析模型具有重要的借鉴意义。田培杰在其《协同治理理论研究框架与分析模型》博士论文中就是以SFIC 模型作为构建新模型的基础模型，而从田玉麒建立的协同治理运作逻辑结构链条里亦可发现其深受SFIC 模型的启发。协同治理强调资源和要素在主体间的良好匹配、[10]主体间的相互合作与风险共担，发挥协同优势，最终产生协同增效的功能。但协同效应是协同主体期许的应然图景，实践过程中不可避免存在协同惰性。因此，协同治理需要建立在科学的理论框架基础之上，并借助协同治理模型促进协同资源的整合及协同过程高效运行机制的构建。综上，将“SFIC”协同治理理论框架运用于社区治安治理中，聚焦社区场域中多元主体协同关系的建构，能够为社区治安治理实践提供有价值的参考。

二、社区治安协同治理的理论框架构建

作为协同治理的经典模型，SFIC 模型是由安塞尔和戈什两位学者通过对多个国家不同领域的137 个案例采取“连续近似分析法”进行剖析，进而提出包括初始条件、领导推动、制度设计和协同过程四个关键变量组成的基础模型。其中，协同过程是SFIC 模型的核心，其他部分则是协同过程的发生背景或影响因素。[11]该模型的协同过程首次使用环形结构替代传统的线性过程，对协同主体之间的关系及互动情况给予了充分的关注，展示出协同过程的动态性与复杂性态势。SFIC 模型具有较强的普适性，目前已运用于环境治理、灾害治理、公共服务等多领域研究中。

然而，SFIC模型是由两位国外学者在全球范围内多个案例分析的基础上建立的，因而运用该模型时需要将之置于我国的国情背景中。而且在具体的现实场域中，更应当对该理论模型进行适当的调整和侧重。在社区治安协同治理场域中，本文针对SFIC 模型中的协同过程进行简化调整，将其视为对话协商、利益协调、资源共享和协同行动等四大运行机制的动态循环过程。以SFIC 协同治理作为基础模型，结合实际调整后的社区治安协同治理框架如图1 所示：

（一）初始条件

在社区治安协同治理实践中，将初始条件的相关变量集中于治理主体及协同动机两大方面。首先，社区治安的协同治理主体多元，包括派出所、居委会、业主委员会、物业管理公司、社会组织等。有学者这些主体划分为行政行动者和自治行动者两种治安力量。[12]按照组织的属性特征，这些主体其实可以再细分为行政组织、自治组织、市场治安组织和社会治安组织四大类型。不同属性的组织拥有不同且不均的权力与资源。其次，社区治安协同治理的动机包括政令推动、利益驱动及心理驱动。[13]利益驱动是协同治理的最根本动因。随着社区治安的不稳定因素日趋多样化与复杂化，再加上治理主体资源的有限性，任何治理主体的单独行动都无法达到有效治理的目的。不论基于个人利益还是出于公共安全利益的角度考虑，资源的相互依赖及权力的裁量分享都是协同治理的价值所在。政令推动是“官僚制”体系下的社会控制手段，派出所的社区治安参与即属于该类型。最后，心理驱动机制的发挥需要治理主体具备公共性意识，依靠道德的自主性，最终外化于协同行动。

（二）领导推动

领导推动在社区治安协同治理的各个阶段都具有关键作用。在协同治理的初始阶段，领导的作用体现在倡导方面。有学者认为倡导具体包括吸纳与聚合、组织与动员和授权与支持三方面。在协同治理的过程中，领导的作用表现为行动方案制定和组织关系协调。[14]因此，确定社区治安协同治理的领导者至关重要。已有诸多研究认为，协同治理中需要政府发挥“元治理”的作用，由政府担当制度设计、远景规划的任务，[15]协调不同治理机制的关系，保证不同治理机制的有效对接和相对平衡。在社区治安协同治理的现实场域中，该领导者的选择需要具有权威特性，又能切实关注社区的整体利益。基于以上考虑，以社区警察为代表的国家力量具有专业性、暴力性、政治合法性、强制性等特点，拥有其他任何组织无可取代的社会治安治理功能，且社区警察是国家权力向基层渗透的重要力量，在国家与社会的双向沟通方面发挥着重要作用。因此，社区警察是社区治安协同治理催化领导的最佳选择。

（三）制度设计

制度设计是社区治安协同治理中各主体协同行动的基本框架和规范性行为准则，保障协同治理过程的程序合法性，促进各主体有序参与集体行动。首先，社区治安协同治理的制度设计具有开放性。开放性特征最先要回答的是“谁参与”的问题。有学者认为开放性特征需要考虑参与者的“合法性资本”与“多样的必要性”。[16]其次，制度设计的关键是制定明确清晰的规则。作为一种集体行动的制度形式，清晰的规则能够使参与者权责明确，对治理主体行动方式与互动模式具有约束和促进作用。最后，信任是协同行动的基础，而透明是信任的前提，因而透明的制度设计过程极其关键。它能消除协同主体间的猜疑，促进信任资本的增长。

（四）协同过程

为了更有效发挥协同优势，就必须打开协同过程的黑匣子。SFIC 模型将协同过程设计为沟通、信任、投入、共识和成果五个阶段的动态循环。安塞尔和戈什认为，良性的协同治理过程往往基于信任、投入和共识的良性循环，而这些则需要依靠多元主体之间真诚的沟通。[17]在社区治安治理场域中，本文在SFIC 模型的基础上将协同过程调整简化为对话协商、利益协调、资源共享和协同行动等四大运行机制的动态循环过程。其中，对话协商机制是所有运行机制的基础，贯穿整个协同过程；而协同行动机制是多重阶段性协同行动成果的累积，涉及行动执行和效果评估，且评估内容需迅速反馈总结，并在下一轮对话协商中及时调整协同运行方案，以期最大限度释放协同正效应，发挥协同优势。

三、社区治安协同治理的现实困境分析

伴随市场经济的推进和城镇化的加速，基层社会正经历着资源整合和秩序重构。特别是社会转型期的社区，更是一个基层社会不断走向“国家化”“市场化”和“社区化”三者合一的治理场域。[18]在这种转型背景下，社会矛盾凸显、不稳定因素增加，社区的治安治理进程中面临着三者之间相互交织叠加的复杂挑战。不可否认，自我国实行社区警务战略以来，以公安机关为主导的社会化治理取得了一定的成效。但实际上社区治安的治理仍然面临着诸多困境。SFIC 模型认为初始条件、制度设计及领导推动是协同过程的影响因素。因此，要实现社区治安协同增效，就必须突破这三个层面存在的现实困境。

（一）初始困境

社区治安协同治理的主体多元，从国家与社会“二分框架”中可将其分为国家治安力量和社会治安力量。以公安警察组织为代表的国家治安力量为公众提供基础性的治安服务，这是他们天然的重要职责。在社区治安治理场域中，社会治安力量包括社区自治组织、社区治安类社会组织和市场治安组织。市场治安组织以营利为主要目的，遵照市场运行逻辑。社区中以物业公司、保安公司等组织为主体的劳动密集型市场治安组织最为常见。随着安全需求的多样化，市场治安组织的功能日益显化，并在发展壮大的过程中不断正规化、专业化、制度化。社区居委会是具有中国特色的基层群众自治组织，已由法律的形式明确其治安责任，如《宪法》第一百一十一条第二款规定，“居民委员会……调解民间纠纷，协助维护社会治安……”。但是，社区居委会更像是基层行政组织在社区的延伸，其“行政化”倾向明显，而动员社区资源与居民自治能力孱弱，对应的社区群防群治的治安治理功能亦受阻，表现为社区治安动员形式化、公众参与感不足等。治安类社会组织以公益性、非营利性为主要特征，公众以组织的形式自发参与到秩序生产等公共安全服务中，承担着安全巡逻、交通协管、安全防范与宣传、邻里守望等多项治安服务，如治安志愿者组织、治安保卫组织等。近年来，社区治安类社会组织日渐增多，但组织数量多元的实然状态未必产生治理能力提升的应然景象。从组织内部结构来看，不少社区治安类社会组织等存在运行结构松散、活动参与深度不够、管理制度不健全及组织资源不足等问题；从组织的外部发展环境来看，其依附式发展特征明显，呈现出依赖社区资源的发展困境。因此，作为社区治安治理的重要协同主体，社区居委会及社会组织的双重主体困境大大影响了社区治安协同治理效能。

（二）制度困境

法律制度是多元协同主体参与治安治理需要遵循的重要规则，规范和约束着多元主体的行为方式，从而使得各主体的协同行为规范化、制度化。首先，社区治安是社区治理的重要内容，完善的社区治理制度能够促进社区治安走向协同治理。然而，当前我国关于社区治理的制度建设与社区治理现代化目标相去甚远。具体而言，目前我国社区治理缺乏系统性的顶层设计，社区治理基本法律尚未出台，导致基层政府部门及社区社会组织权责不明，治理过程容易出现“缺位”“错位”及“越位”等问题，多元主体互动合作的格局尚未完全形成。其次，我国社会治安治理主体基本形成了包括《刑法》《治安管理处罚法》《刑事诉讼法》《反恐法》等体系化的法律基础，但“在政策转化和制度执行层面，治理合作机制一直没有在宏观层面的制度改革中被提及”。[19]在社区治安治理中就相应呈现出治理制度协同性不足，往往存在“各自为战”的单一管理局面，甚至维护社区治安几乎成为公安机关的一家之责。如我国社区警务相关制度多见于公安机关颁布的规范性文件，缺乏与社区治理的协同共治制度。

（三）领导困境

社区治安治理的协同过程需要催化领导在多元主体间进行协调沟通，以保证社区治安治理的协同效能。社区治安事务包括治安行政事务、专业性治安事务、社区组织治安事务、邻里治安事务等多种类型。[20]社区治安事务的多样性意味着社区治安产品需要多元供给。从本质上讲，治安治理是一个政府与社会的互动协同过程。因此，社区治安产品应是政府、社会与市场的互动协同供给过程。在这个协同过程中，参与合作的政府部门使协同治理具有合法性、权威性、透明性、责任性及公共性。[21]社区警察作为催化领导的最佳选择，被视为“同辈中的长者”，在协商过程中贡献自己的资源，扮演“元治理”的角色，[22]担任社区治安协同治理过程的协调者和促进者。然而，目前警察在社区治安协同治理中催化领导能力不足，挖掘及整合治安治理资源的意识和能力有限。一方面，受“公安机关包打天下”思想倾向的禁锢，再加上动员社会治安力量无法律的强制规定，社区警察动员意识欠缺；另一方面，随着基层治安任务繁重与警力无增长的矛盾日益突出，社区警察一般身兼多职，在上级指标考核的工作压力下，他们将主要注意力分配在打击犯罪领域，忽视挖掘调动治安资源的能力培训，部分社区警察盘活社区资源的能力不尽人意。

四、社区治安协同治理的路径选择

传统的依靠政府进行治安管理的难度加大，社区治安的建设过程应被视为一项多元主体参与的集体行动。构建多元主体协同治理的框架有助于多方整合社会资源，更好发挥各主体的协同优势。根据SFIC 协同治理框架，社区治安协同治理需要突破初始困境、制度困境、领导困境等现实问题，并在此基础上聚焦协同过程，构建社区治安协同治理的长效运行机制，最终实现社区治安协同增能效应。

（一）培育社会治安力量

社区治安作为一种特殊的公共服务，传统的官僚式自上而下的供给方式已经被摒弃。理论和实践证明，积极的公众参与合作才能产生高效的治安服务。在社区场域中，社区居委会是与国家基层政权相联系的社区建设主导者，是以社区广大居民利益为中心的基层自治组织。充分发挥社区居委会自治、动员及服务作用，有利于推进社区治安协同治理进程。因此，针对社区居委会角色错位问题，应尽快厘清街道与社区居委会的职责边界，回归指导与服务的关系，促进社区自治，提高社区居民实质参与能力，推动社区居民积极投入社区治安等社区公共事务治理中。同时，社区社会组织是公众参与社区治安治理的有效载体。公众以组织化的形式参与社区治安治理，有利于社会组织公共性的培育，进而推进社区公共空间的营造。针对治安类社会组织的自主性困境，首要任务是要加强组织自身的内部建设，通过建立完善的组织章程、规范组织运行结构等途径促进自身规范化运作。其次，社区治安类社会组织的培育发展需要政府的政策支持。一是政府应为社区社会组织发展提供法律保障，通过顶层设计明确社区社会组织的“合法性”身份，增强社会组织的自主性，如强化对各种规模社区社会组织进行分类管理，为社区社会组织深度参与治理畅通制度渠道等。二是加大对社区社会组织的扶持，通过鼓励引导多方资金支持、场地提供等方式推进社区社会组织发展，并通过专业培训、业务指导等多渠道促进社区社会组织专业能力建设。

（二）完善协同制度设计

社区治安治理主体协同制度的缺位使得各主体常常面临职责不清、定位不明等实践困境，难以形成协同合力，进而影响社区治安协同治理成效，健全社区治安协同治理法律规范势在必行。首先，要做好社区治理的顶层设计，对社区自治主体的自治地位、自治权及社区他治主体的权限、职责予以明确，并理顺两者之间的关系，否则有效的社区协同治理无从谈起。[23]其次，社区警务是促进社区治安和谐稳定的战略举措。因此，要提高社区治安的协同效能增量，亟须从执行层面上制定关于社会参与社区警务工作的制度规范。当前国家虽然已经出台如《城市居民委员会组织法》《保安服务管理条例》等治安主体承担治安治理责任的相关法律，但既有规定仍无法满足治安协同治理的现实需要。总体看来，治安多元主体的职责权限、运行规则、参与渠道和形式等制度规范还有待完善。因此，应建立社会参与社区警务工作的制度体系，厘清社区警察的工作职责要求、社区市场治安组织和社区社会组织的职责和协同义务、居民参与社区治安管理的责任和方式，[24]通过立法形式落实社会参与社区警务工作的具体措施和实施细则，使各治理主体发挥协同作用，依法承担社区治安的责任，提供社区治安公共服务，“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，推动社区治安走向协同参与的现代化治理格局。

（三）强化催化领导作用

实践表明，治安治理主体结构的形成、功能的发挥和秩序目标的实现，公安警察队伍在其中起着无可替代的关键作用。在社区治安协同治理中，社区警察作为催化领导者，对于引导各主体参与协同，激发协同精神具有重要意义。协同治理的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作，[25]这种合作促使社区警察角色的重新定位。需要注意的是，社区治安治理是政治权力从政治国家返还公众的社会民主化进程的结果。但在实践中，警察管理职能的缩小并不意味着其作为治安管理权威角色的消失，而是要将这种权威日益建立在警察与社区之间相互合作的基础之上。[26]因此，强化社区警察催化领导意识，提升整合社区治安资源能力，对于促进社区治安协同治理至关重要。具体可以从以下三方面努力：宏观层面，推进警务绩效考核的制度化、规范化，特别是在社区警察绩效评估中引入公众参与、资源整合等相关指标，有效发挥考核工作的导向机制和监督作用，促进治安基础性工作落地实施；[27]中观层面，由于公安院校是培养警察的主渠道，应该在院校中开设社区社会工作、社区管理学等相关课程，通过专业课程学习强化意识与提升能力；微观层面，基层派出所应重视社区警察专岗，“请进来”与“走出去”双管齐下，加强社区警察的业务技能培训，促进整合资源能力的提升。

（四）构建社区治安治理长效运行机制

协同过程是协同治理的关键，明晰的运行机制可以揭开协同过程的神秘面纱。基于SFIC 模型，将社区治安的协同治理过程归纳为对话协商、利益协调、资源共享、协同行动等运行机制。首先是建立对话协商机制，这是贯穿整个协同过程的基础机制。它既可以维护协同主体间的网络关系结构，又是协同主体关系结构产生协同效应的桥梁和协同效应实现的动态路径。[28]对话协商内容涉及社区治安治理的规划与执行全过程，包括目标的确立、规则的制定、职责的分割、权利的保障、资源的配置、行动的落实、绩效的评估、成果的分享等具体的权、责、利分割和平衡项目。[29]在对话协商过程中，信任关系作为一种重要的社会资本逐渐建立，而有效的信任资本又会促使主体间向更深层次的对话协商迈进。其次是建立利益协调机制。多元的社区治安治理主体追求的利益也不一致，而增进公共安全利益是社区治安协同治理的终极目标，两者张力的存在使得建立有效的利益协调机制成为必然。利益协调机制能够促进各方主体在协同行动中，在保障自己合理利益的前提下同时将公共利益置于重要的位置，实现公共利益与各主体私利益的调和。同时，为了避免强势主体通过“话语权”迫使弱势主体牺牲自身利益满足其利益需求，在协同过程中应通过规则赋予各主体相互监督的权力，使他们相互合作又彼此制约，实现各协同主体之间的利益平衡。再次是建立资源共享机制。这里的资源不仅包括物资等显性资源，还涉及信息等隐性资源。当然，拥有资源意味着拥有权力，资源的拥有量决定着权力的多寡。因此，资源共享也意味着权力共享，特别是决策权的共享。社区治安治理的决策权不再仅由公安机关单一主体掌握，而是转移到各治理主体，以增强多元主体对决策服从的自觉性，从而提高协同参与热情和投入程度。资源与权力共享的同时强调责任共担。协同过程需要达成有限责任共识，明确各主体主要职责范围，避免公安机关承担无限责任。最后是建立协同行动机制。协同行动机制的形成必须建立在协商对话、利益协调及资源共享三大机制的基础上，进而实现多元参与主体在行动上相互协调、合作，提升社区治安协同治理的成效。协同行动运行过程中最重要的是根据协商对话达成一致的行动方案进行社区治安治理，并及时评估治理过程及成效，同时将评估结果反馈到行动方案设计中，通过总结成功的协同经验与分析不足，不断完善协同行动方案，促进社区治安协同合作可持续化。