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嵌入农民合作经济组织的政企协同贫困治理策略

2021-01-13

湖北行政学院学报 2021年4期
关键词:利益农民政府

郭 娥

(中共宜昌市委党校,湖北 宜昌 443000)

一段时期以来,我国的扶贫实践以政府为主体,市场组织、社会组织等参与较少。有学者总结为家长式、政府独揽、责任独担的单中心政府包办模式[1]。随着精准扶贫推进过程中对产业扶贫的强调,企业开始迅速进入扶贫减贫场域之中。产业扶贫是我国精准扶贫工作的重要手段,它强调通过在贫困乡镇、村落发展适合贫困地区地理条件和贫困户需求的产业,通过发挥市场在资源配置中的决定性作用,加速产品的流通,将原产品、初级产品转换成为货币,实现增加农民收入的目标。

目前较为常见的产业扶贫形式是地方政府通过扶持龙头企业,培育专业技术合作社和经营合作社,带动贫困地区产业结构调整,形成若干骨干产业、龙头企业,进而促进区域经济发展。在坚持政府主导作用的前提下,引入市场机制和市场力量参与扶贫是提高扶贫精准性和效率的有效途径[2]。究其实质,产业扶贫通过政府的政策引导,在贫困地区培育市场主体,促进资金、技术与贫困地区的资源和劳动力等要素有效联结起来,这在一定程度上克服了市场机制无法自动惠及贫困人口的弊端,有效地引导了贫困人口通过市场机制的作用获得更多收益,从而有利于贫困问题的解决。然而,现实中作为公权力代表的政府、遵守经济理性的企业以及作为个体的贫困户在扶贫互动实践中存在合作困境[3]。究其原因,主要在于由政府主导的扶贫模式在向多元主体参与的扶贫模式转变过程中,单一的政府和贫困户的互动变成了包括地方政府、龙头企业、农民合作经济组织和贫困农户在内的多元主体之间更为复杂的互动。对于这一现象,诸多学者参与了探讨,并提出了不同的理想互动模式。胡振光、向德平认为多个主体难以与地方政府进行平等对话和协商,主体间地位不平等及互动不足是多元主体参与扶贫的主要瓶颈,并提出参与式治理的多元主体扶贫模式[4]。吴映雪用多元协同治理概括多元主体参与扶贫的现象,提出多元协同存在主体不平等、力量不均等、资源不优化等问题和困境[5]。彭云等提出多方协作的互动式治理,让社群机制、市场机制和行政机制以互补增强的方式嵌套在一起,“本土的市场行动者和基层自治组织利用其经济信息与社会资本优势,促成关系型契约的制度化”[6]。

随着精准扶贫的提出,在贫困治理实践上我国已经告别了政府单一负责、担责的模式,进入了多元主体参与的时期。学界研究发现政府、企业、合作经济组织、贫困户的互动存在张力,尤其是政府、企业间的张力导致贫困治理缺乏可持续性。鉴于此,本文基于贫困治理价值诉求的转变,详细阐述了农民合作经济思想的渊源与发展历程,提出农民合作经济组织与贫困治理在价值取向上具有耦合性,然后基于武陵山片区贫困村产业扶贫案例,探讨贫困治理中政企协同的策略。

一、走向多元价值诉求的贫困治理

“贫困”这一概念最早出现在经济学研究中。英国学者郎特里将“贫困”定义为:“如果一个家庭的总收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动要求,那么这个家庭就基本上陷入了贫困之中”[7](P43)。随着贫困发生复杂性的增多,单一的物质标准很难解释多维度贫困,贫困的内涵和外延日益丰富起来;郭熙保认为贫困主要有收入贫困、能力贫困和权利贫困,这三种贫困可以归结为对人的生理形式和社会形式的剥夺[8]。左停、杨雨鑫认为贫困认定视角已从“客观”拓展到“主观”[9]。姚云云、班保申认为我国贫困主要集中在农村,“我国农村贫困外在表现为经济贫困,但实质上是基于人力、知识和权利等维度的人文贫困”[10]。伴随国内外学者对贫困认定视角的多元化,贫困标准历经从单一的物质考量到发展权利、能力和发展机会等多元素的综合考量。

在实践中,我国贫困政策的价值诉求也逐渐多元化。改革开放之初,我国的贫困发生率为30.7%,群众的温饱问题尚未完全解决。1984年9月,我国颁布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》的政策目标是解决温饱问题。20世纪90年代,伴随城乡区域发展差距日益拉大,社会结构出现断裂迹象,1994年我国发布的《国家八七扶贫攻坚计划》明确了以县为基础的开发式扶贫工作重点,扶贫实践正式迈入攻坚期。2010年我国制定的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》将贫困标准拓展为“不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗、住房安全有保障”。我国的扶贫政策开始从关注物质单一层面向注重物质和精神的多元价值诉求转变。

二、农民合作经济思想的渊源与发展历程

探讨农民合作经济思想,就必须回顾马克思、恩格斯关于农民合作问题的研究。马克思、恩格斯合作思想是在批判和继承空想社会主义合作思想及社会改良合作思潮中发展起来的,其合作组织的首要目标是维护自身经济利益,“首先把作为他们主要劳动对象的土地从农民和更大的封建主私人占有中夺取过来,而变作由农业工人的合作集团耕种的社会财产时,他们才能摆脱可怕的贫困”[11](P295)。农民合作的另一目标是实现社会变革,“被我们挽救而没有真正转变为无产者,还是在农民地位时就被我们吸收到自己方面来的农民人数愈多,社会变革的实现也就会愈迅速和愈容易”[12](P312)。同时,合作组织的创立和发展要秉承自愿互助、示范带动、国家帮助的原则。正如恩格斯所说,“当我们掌握了国家权力的时候,我们绝不会采用暴力去剥夺小农……我们对于小农的任务,首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有,但不是采用暴力,而是采用示范和为此提供的社会帮助”[12](P310-P311)。

我国农民合作经济组织是对马克思、恩格斯合作思想的继承和发展。在新中国的发展历程中,有着注重生产合作的深厚历史传统。20世纪50年代我国之所以将农民组织起来建立人民公社制度,一方面是因为需要通过农民集体合作提高经济产量,另一方面是为了更好实现国家工业化的战略目标。此时,合作组织的重要使命是服从国家发展目标。

改革开放至今,随着社会主义市场经济体制建立与日趋完善,农民合作需求日益多元化。1984年一号文件对发展合作经济组织作出明确要求,“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制,一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”。随后,在明确将土地承包关系到期后再延长三十年不变的土地政策及“菜篮子工程”的推动下,农民生产积极性广泛提高,合作需求日益广泛而强烈。从劳动力合作转换为技术合作,而且合作贯穿产前、产中、产后,合作专业性凸显,“农民专业合作社”应运而生,并且如雨后春笋般发展。这一阶段,在市场经济大背景下,农民在合作组织中的主体地位得到充分体现,合作组织的经济功能日益显现。新中国成立以来,农民合作经济组织经历了由国家主导下的集体合作到农民自主合作的演变。

从马克思、恩格斯合作思想和我国农民合作经济组织实践历程可以看出,农民合作经济组织的目标和原则兼具经济性和政治性。从新中国成立初期国家工业化赶超战略到改革开放后国民经济的根本好转,不同形式的农民合作经济组织受到国家发展目标影响,但是无论形式如何改变,农民合作经济组织经济利益的获得均是为了更好实现共同富裕。

三、农民合作经济组织与贫困治理价值取向的耦合

农民合作经济组织特别是具有中国特色的农民合作经济组织,无论是在组织农民、团结农民还是在服务农民上都具有明显的优势,其有助于实现农民的利益诉求和集体行动,这在很大程度上与贫困治理有着高度的一致性,也使其成为我国贫困治理的可行路径。农民合作经济组织的价值目标和价值原则与贫困治理的价值取向具有内在的耦合,具体体现在以下三个方面。

1.利益性上的耦合

相通的利益诉求和分配从利益关系上确立了农民合作经济组织与贫困治理之间的耦合。一方面,从利益诉求来看,农民合作经济组织与贫困治理之间有着共同利益诉求。从解决温饱问题到脱贫攻坚的“两不愁三保障”,实现和保障贫困地区和贫困群体的基本利益是贫困治理的首要目标,脱贫致富是贫困治理的利益诉求。农民合作经济组织的核心目标是实现广大社员利益。虽然农民合作经济组织形式灵活多样,但其核心是通过购销合作、技术合作、土地合作、资金合作等合作方式创造利益。不难发现,贫困治理和农民合作经济组织具有“带领农民脱贫致富”的利益诉求,构成了二者利益耦合的一个方面。

另一方面,从利益分配上看,农民合作经济组织与贫困治理在利益的分配上具有相通性。贫困治理的本质是对社会力量和社会资源整合后的利益再分配。为实现社员的利益,除了创造利益,农民合作经济组织对利益的分配也是关键。恩格斯曾指出:“一个村庄或教区的农民——在丹麦有许多大的个体农户——把自己的土地结合为一个大田庄,共同出力耕种,并按入股土地、预付资金和所出劳动力的比例分配收入。”[12](P310)因此,建立公平有效的分配机制是社员利益实现的有机保障。农民合作经济组织的利益分配主要是通过按劳分配和按生产要素贡献度来实现。从利益实现到分配,农民合作经济组织有效解决了社员的经济贫困。因而,利益分配上的相通性构成了农民合作经济组织和贫困治理利益耦合的另一方面。

2.组织性上的耦合

农民合作经济组织与贫困治理组织上的耦合体现在实体组织和组织运行两个方面。我国农民合作经济组织是广大小土地占有者维护自身经济利益、发展生产的经济组织形式。但“土地的私人占有以及对土地的小块划分和分散经营是广大农民陷入贫困的直接原因”[13]。在长期实践中,农民合作经济组织逐渐形成了“合作组织+基地+农户”“龙头企业+合作组织+基地+农户”“农技部门+合作组织+基地+农户”等组织形式。无论组织形式如何变化,农民都是合作组织的基石,而“我们的职责就是要尽力使他们也易于过渡到新的生产方式”[12](P314)。对既有组织的再造和新组织的创建构成了农民合作经济组织与贫困治理在组织性上的耦合。

此外,贫困治理作为国家组织动员的治理行动,其实质是对农民的再组织、对社会资源的再分配、对社会关系的再塑造的过程。农民合作经济组织通过实体化的组织实现了农民生产的组织化,在精巧设计的组织结构和组织原则中,实现了对乡村生产资源的再分配,实现了社员与社员之间、社员与基层组织之间、基层组织与市场之间等关系的重塑,是对农村社会关系特别是生产关系的“再组织”,这就在组织运行层面构成了二者在组织性上的耦合。

3.公共性上的耦合

公共价值和公共能力上的重合从公共性上确立了农民合作经济组织与贫困治理之间的耦合。一方面,从公共价值视角看,农民合作经济组织与贫困治理都关注公共价值目标的实现。公共性是贫困治理的根本属性[14]。贫困治理是让贫困地区和贫困人口改变贫困状态,使其能够享受社会经济发展成果,维护社会稳定,实现社会公平正义。从聚焦温饱到农民对美好生活的向往,贫困治理的公共价值逐渐走向了多元价值要素的整合。国际合作社联盟认为合作组织价值观念的基点是:自助、民主、平等和团结,合作组织成员相信诚实、公开性、社会责任感和关心他人这些信条所具有的伦理价值。公共价值上的共同追求是二者在公共性上耦合的一个重要方面。

另一方面,从公共能力视角看,“合作”是二者公共能力建设的共同方式。贫困治理公共价值的确立离不开公共能力的支撑,在公共能力建设中,各主体之间“合作治理”的理念关系到治理成效的好坏。农民合作经济组织是农民群体通过联合而形成的集体组织,它以农民为主体,通过民主管理、互助合作的方式实现社员们的共同发展。在贫困治理中,农民合作经济组织成为培育民主的摇篮,成为政府重要的协商对象,从而帮助组织内成员争取更广泛的机会,实现更好的发展。所以,公共能力建设上的“合作”方式体现了二者在公共性上的耦合。

四、嵌入农民合作经济组织:贫困治理中政企协同的策略

一般而言,由于个体化的农民尤其是贫困农民缺乏独自承担生产发展的重任,导致扶贫政策难以真正落地,故而需要以村为单位承载相关的产业扶贫项目。但是村往往承担着大量的社会治理工作,而发展产业和对接市场,又需要大量的人力投入,推动农民组织起来成立专业经济合作社就成为优选。L村位于武陵山片区的宜昌城区南部,地处西陵峡口,该村有6个农民合作经济组织,流转土地500余亩,合作地域覆盖11个村民小组、近500户,其中贫困户100多户,经营的产业主要包含园林产业、水果种植业、生态旅游业。L村农民合作经济组织结合当地发展资源、因地制宜,积极谋划产业项目,带领村民和贫困群体共脱贫、奔小康。L村所呈现的农民合作经济组织作用于政府和企业的二元互动以及其所带来的积极扶贫效果,为分析贫困治理中政企协同的策略提供了极具意义的观察。

1.在政府主导下农民合作经济组织整合农村生产资源

政府是农民合作经济组织中有效运行的重要保障。L村农民合作经济组织依据自身的产业定位和生产规模,积极与村委会沟通协商后确定土地使用方式为出租和转让,出租价格为500元/亩,现已整合、流转土地500余亩。农民合作经济组织对土地的整合,在提高土地使用价值的同时,也给过去抛荒、弃耕的农户带来了切实的经济利益。在政府推动美丽宜居乡村建设背景下,L村完成村庄道路硬化6.2公里,完善水电等基础设施,并投资14万元改善基础场地。在硬件环境的改善下,L村农民合作经济组织依托本地资源优势打造集观光、采摘、休闲为一体的产业园,带动周边百余农户,户均增收8000余元。农民合作经济组织的积极行动不仅建立了与政府之间的良好合作,也提高了贫困群体的自我发展能力。

2.农民合作经济组织与企业合作共赢

市场是检验农民合作经济组织有效运行的试金石。L村生态农业合作经济组织立足产业发展定位,将生产的绿色有机蔬菜与企业食堂对接,形成了产销挂扣的订单式农业,带动农户增收达10000余元。生态农业合作经济组织将零落的农户整合起来,以生产的组织规模效应提高了市场议价能力,增强了防范化解市场风险的能力。除此之外,L村园林专业合作经济组织依托自身的生产、销售与园林技术,将其优势资源整合,成立了南山园林有限公司,辐射区域跨两省多市,带动2000余人就业,人均增收达5000元。农民合作经济组织在参与市场竞争中,不但提高了单个农户对抗市场的风险能力,同时也提高了合作经济组织自身发展能力。

3.农民合作经济组织主动培育内生动力

农民合作经济组织内生动力的培育是贫困治理的根本之策。其一是技术支撑,多元发展。L村枇杷基地合作经济组织在枇杷种植、育苗、深加工等方面全方位为农户提供技术服务。枇杷基地合作经济组织主动对接邀请村委会聘请的农技专家,培育枇杷新品种、创新套种模式。借力L村的自然山水风光,枇杷基地合作经济组织打造集自主采摘、生态旅游于一体的产销模式,解决了农户从生产到销售的后顾之忧,提升了贫困群体的自主脱贫能力。其二是主动推介,拓展市场。枇杷基地合作经济组织,以枇杷为媒介,通过摄影、采摘比赛、演出活动、诗词大会等多种活动,打响知名度,主动推介,拓展市场。技术是产品的支撑,市场是产品价值实现的载体,技术的服务和市场的拓展不仅提升了农民合作经济组织内生动力,而且建立了贫困治理的长效机制。

五、结论与反思

利益逻辑的差异决定了行动逻辑的差异。从总体上看,政府与企业遵循着不同的利益最大化逻辑,也决定了二者在行动逻辑上的差异。一方面,利益差异衍生行动差异。作为公共利益的代表,政府扶贫的目标在于用制度化的方式减少贫困,而企业主体则从博取商业利润的角度遵循着市场的逻辑,二者之间不可避免地存在一定的张力。另一方面,不同主体间共同价值诉求的存在可以促使一致行为的产生。在贫困治理的广泛实践中,政府和企业双方可以在理念层面产生合作共赢、利益分享的价值,政府将治理效果的可持续性与企业参与贫困治理的利益追求加以链接,达到农民发展与企业发展的双赢,获得社会发展长远的回报。此外,在贫困治理中政府主导的产业发展政策有利于涉农企业的发展壮大,客观上为企业的发展提供了一系列优惠条件和契机,形成了良好的制度环境。然而,政府与市场二者如何达到协同?农民合作经济组织便是协同得以达成的重要节点。

农民合作经济组织为实现集体公共利益与农民个体利益的有效契合提供了可能。从互助共赢的经济利益到包容共享的政治价值,农民合作经济组织贫困治理成效不断凸显。在乡村振兴战略推进阶段,作为政府和企业达成协同的重要节点,农民合作经济组织需要处理好政府与市场的关系。

一是处理好与政府关系。农民合作经济组织的发展壮大离不开政府的政策支持和引导,L村贫困治理积极效果的呈现离不开政府的支持,在与政府的合作中,政府充分发挥了引导和统筹的作用。但政府行为应有边界,不可越位、缺位、错位。农民合作经济组织在与政府的合作中应保持其独立性,政府则为农民合作经济组织保驾护航。

二是处理好与市场关系。为在市场竞争中保持生产发展的可持续性,真正成为现代农业发展的有机载体,农民合作经济组织需要在参与市场活动中主动培育内生发展动力,盘活村庄资源。同时,农民合作经济组织要通过组织行为规范的建设,增强参与市场竞争的能力,提高农民合作经济组织的经济效率。L村长期贫困,除了受制于区位条件制约外,更重要的是在市场竞争条件下内生动力不足。在乡村振兴阶段,农民合作经济组织为农村内生动力的激发和活力的保持提供了空间和载体。

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