党的主张、人民意志、国家意志：三者关系及其生成的政治逻辑

蔡金花

（中共海南省委党校政治学教研室，海南 海口 571100）

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一是中国特色社会主义民主政治发展的首要任务。现有相关研究或从三者之间的关系展开论述[1]（P55），或从历史维度分析“三统一”提出的实践历程[2]（P30），或从人大制度角度研究人大与三者之间的关系[3]（P69），更多注重的是各自的要求，而对三者的内在统一关系关注较少。要实现三者关系的有机统一，不能仅仅把三个要素简单相加，必须充分注意到三要素之间的内在关联性，理清“三统一”背后所反映的关系[4]（P115）。

如果说坚持党的领导主要体现为贯彻党的主张，坚持人民当家作主主要表现为遵循人民意志，坚持依法治国主要呈现为执行国家意志，那么，要实现三者的有机统一关系，首先必须弄清楚党的主张、人民意志和国家意志三者之间的关系。

一、党的主张、人民意志、国家意志三者之间的关系

1.党的主张与国家意志

党的主张指的是中国共产党作为执政党为了实现其所代表的全中国人民的利益与意志，以权威形式规定在一定历史时期内所遵循的路线、方针、政策及其措施[5]（P23）。国家意志主要是指有立法权的国家机关制定和认可的、体现统治阶级意志并以国家强制力保障实施的社会成员的行为规则。它通常指国家的宪法法律、行政法规、地方性法规、规章以及正式有效的法律解释等各种形式的法律规范，可概括地称为“法律”[5]（P25）。1987年，党的十三大报告首次将党的主张与国家意志联系起来，提出要“使党的主张经过法定程序变成国家意志”。从此，历届党代会报告均把“党的主张经过法定程序变成国家意志”作为党对国家社会领导的正确方式。党的十六大、十七大、十八大、十九大都强调要善于使党的主张通过法定程序变成国家意志，改善党的领导方式和执政方式。

党的主张为什么要转化为国家意志？作为领导党和执政党的中国共产党，必然要求将党的政策主张贯彻落实到经济、政治、文化、社会、生态建设等国家与社会的各个方面；现代社会是法治社会，法治是现代国家治理的重要方式，因此，为了实现党对国家社会的领导，党必然要求把涉及到国家社会管理的主张上升为国家意志，从而使党的主张具有普遍约束力，成为全体人民的行为规范。

在中国，党的主张之所以能够转化为国家意志，首先是因为中国共产党既是执政党又是领导党。执政党不能把党自身的主张上升为国家意志，因为执政党的活动范围仅限于国家，不能对社会进行领导和干预。而领导党的作用范围远远大于执政党，领导党不仅可以对国家实施领导，还可以对社会实施领导。领导党的领导方式也不同于执政党：执政党对国家的领导是以军队、警察、监狱等国家暴力机关作后盾，由国家强制力保障实施；而领导党对国家和社会的领导凭借的是具有柔性的政治权威，主要依靠的是自身纲领、路线、方针、政策的吸引力和感召力[6]（P96）。领导党的身份要求中国共产党必须同时对国家和社会进行领导，执政党的身份意味着党可以借用国家的强制性力量来实施领导，两重身份的叠加，必然要求中国共产党把关于国家社会建设的路线、方针、政策通过法定程序上升为国家意志，以强制力来保障党的主张在国家与社会中的贯彻落实。其次，中国共产党自身的先进性也是党的主张能够上升为国家意志的重要原因。“中国共产党具有先进性的禀赋，马克思主义思想的科学武器、实现共产主义的崇高理想、全心全意为人民服务的根本宗旨、与时俱进的理论品格、尊重客观规律的实践原则，这些独特的禀赋使党始终焕发出保持和发展先进性的生命活力。”[7]正是因为党的先进性，党能够深刻洞察人民利益之所在，党的主张能够反映整个社会的利益诉求，能够契合国家利益，所以党的主张能够上升为国家意志。

党的主张要上升为国家意志，最重要的条件就是得到全体人民的同意。人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。党的主张要上升为国家意志，就需要得到人民的同意，这就涉及到另一个概念——人民意志。那么，什么是人民意志，它与党的主张之间是什么关系？

2.党的主张与人民意志

“人民”是政治领域的一个整体性集合概念，学者们把人民分为“具体的人民”和“抽象的人民”。“具体的人民”指的是在日常政治生活中活动的民众，是人们简单相加的集合；而“抽象的人民”则指的是抽象的单一实体，是民众的有机融合[8]（P99）。从中国官方的政治语境来看，中国政治中的人民更倾向于“抽象的人民”这一概念。它是“在政治共同体的历时变迁中，在民众的经验流变过程中保持稳定、掌握主权的那个主体，也就是作为主权者的人民。”[8]（P102）

人民意志这一概念主要源于卢梭的人民主权的公共意志，它指的是共和体全体成员的经常意志，是不可分割、不可转让的整体性意志。人民意志不等于民众意志。民众意志是众人的意志，相当于众意，它隐藏于所有个体的意志之中，是共同体中所有个体意志的简单集合；人民意志相当于公意，是共同体中所有个体意志重叠交集的那一部分公共意志。不同于民众意志可以通过个体意志简单相加进行识别，人民意志的识别比较困难，需要不断综合、提炼、升华。

“盲目的群众总是容易受到个别意志的诱惑，受到眼前短期利益的诱惑，以至看不到公意的未来，这样就需要有一个立法者来引导”，使“每一个本身是完整的和鼓励的个人转变为一个更大的整体中的一部分，使他按一定的方式从这个更大的整体中获得他的生命和存在”[9]（P46）。作为人民的普通大众，有时会因为个体自身的局限着眼于眼前利益，而忽视了自身的长远利益和根本利益。这时候就需要一个先进者来帮助他们克服自身的局限，帮助他们识别出未被自身感知的那部分长远利益和根本利益[10]（P34）。因此，我们可以说人民意志是由两部分构成：一部分是民众自身所能感知到的那部分公共意志，另一部分则是民众自身不能感知的、先进者可以感知的那部分公共意志。完整的人民意志应该由这两部分共同构成，两部分意志缺一不可，缺少了任何一部分，人民意志都将是不完整的。

在中国，最广大人民群众根本利益的代表是中国共产党。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队。“我们的党是人民的代表，我们要使人民觉悟，使人民团结起来。”[11]（P51）作为先锋队的中国共产党，他的职责就是帮助人民群众去认识、识别自己的利益，把人民群众组织起来、团结起来，使他们为实现自己的真正利益而奋斗。因此，中国共产党实际上是人民意志的启发者和引路人，党的主张实际上是作为先进者的党主动帮助人民去识别、凝聚人民意志的结果，是人民意志的半成品。

3.人民意志与国家意志

从人民主权的原则来看，国家意志应该是完整的人民意志的体现。从上面的论述可知，完整的人民意志应该由民众自身所能感知到的那一部分公共意志与民众自身无法感知、只能借助先进者才能识别的那部分公共意志共同构成。

在中国，人民代表大会是人民意志凝结的重要场所①本文涉及的人大指的是在全国层面以及地方层面具有立法权的人大及其常委会，主要包括全国大人及其常委会，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，较大的市的人民代表大会及其常委会等。。人民通过选举人大代表组成人民代表大会来管理国家社会事务。一方面，人大代表在凝聚人民意志的过程中起着重要作用。人大代表是人民的代表，反映的是人民的利益和意志，但在政治实践中，人大代表是以个体的形式来履职的，每一个代表所反映的利益都只是人民内部的具体利益。人民利益仍需要在各方面具体利益的基础上得到进一步综合，在此基础上提炼出人民意志。通过人大代表凝聚出来的那部分人民意志，只是民众自身所能感知的人民意志，它并不包括未被民众感知的另一部分的人民意志，因此，它还并不是完整意义上的人民意志。为了避免混乱，我们用人民意愿这个概念来概括人大代表凝聚人民意志的成果。

未被民众感知的那部分人民意志，主要靠作为先进组织的中国共产党来凝聚。如前所述，党的主张实际上就是党主动帮助人民发现未知部分人民意志的成果，但党的主张仍然只能算人民意志的半成品，还不能算真正成熟的人民意志，因为作为成熟的人民意志首先需要得到人民的认可。因此，作为人民意志半成品的党的主张，必须提交到全国人民代表大会，在得到全体人民代表——人大代表认可的基础上，方能真正成为人民意志。如此，反映人民意志的两个部分都汇集到了人民代表大会，一部分是党的主张，另一部分是人民意愿。在人大这一制度平台上，党的主张和人民意愿两者通过一定的方式融合到一起，从而形成了完整意义上的人民意志。人民意志再经过一定的法定程序就形成了国家意志。也即是党的主张与人民意愿融合成人民意志，人民意志再通过一定的法定程序上升为国家意志。

党的主张实质上是作为先进者的中国共产党主动凝结人民意志的结果。党凭借对人民利益的宏观把握，帮助人民凝结了不为民众所感知的那部分公共意志，从而形成了党的主张。通过人大代表的层层反映、层层集中，人民意志中民众自知的那部分公共意志得到了凝聚，人民意愿是人大代表主动凝结人民意志的结果。但无论是党的主张还是人民意愿，都不是完整意义上的人民意志，完整的人民意志应该是党的主张和人民意愿的融合。党的主张和人民意愿在人大这一制度平台上融合成了人民意志，人民意志通过一定的法定程序就变成了国家意志。

由此可见，党的主张、人民意志、国家意志三者是紧密联系的有机统一体。人民是党的主张、人民意志、国家意志的出发点和落脚点。为此，三者之间是如何实现有机统一的？这就要深入探讨三者生成的政治逻辑。

二、党的主张形成的政治逻辑

如果我们把党的主张比喻成产品，那么，产品的原材料是什么？产品是怎么被加工出来的？由谁来加工？加工后的产品是什么？对这些问题的回答将有助于理解党的主张的形成。

1.加工原材料：社情民意

1962年，毛泽东在中央工作会议上说：“我们的领导机关，就制定路线、方针、政策和办法这一方面来说，只是一个加工工厂。大家知道，工厂没有原料就不可能进行加工。没有数量上充分的和质量上适当的原料，就不可能制造出好的成品来。”如果“不了解下情，情况不明，不充分搜集各方面的意见，不使上下通气，只由上级领导机关凭着片面的或者不真实的材料决定问题，那就难免不是主观主义的”，不可能制定出正确的路线、方针、政策来[12]（P22）。可见，党的主张并非凭空生成，它的原材料是社情民意。党制定路线、方针、政策必须从客观的实际情况出发，必须在充分了解人民诉求愿望、充分了解社会真实情况的基础上提炼加工，才可能形成正确的主张。

人民群众是党一切工作的出发点和落脚点。“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[13]（P217）党没有自己特殊的利益，而甘愿成为人民群众实现自身利益的工具，党的主张的起点在于解决人民问题，实现人民利益。针对不同历史时期国家和社会所面临的问题，党制定路线、方针、政策，形成关于国家与社会事务的政策主张。这些政策主张都是为了解决人民群众在生产生活中遇到的实际困难，为了实现人民群众的根本利益。

2.加工路线方法：群众路线和民主集中制

党的主张是在群众路线基础上，坚持民主集中制的产物。群众路线和民主集中制是党领导人民不断取得革命胜利的重要法宝。1943年，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中明确阐述：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确；然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富……从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见。”[14]（P854）这段关于群众路线的经典论述实际上也生动形象地描述了党的主张的形成过程：首先发动党员收集群众意见，把党员、群众的意见集中起来，形成初步的政策主张；再把初步形成的政策主张通过党员到群众中宣传落实，在群众实践中去检验政策的有效性；然后再把检验的结果又一次通过党员集中起来反馈到党组织，党组织再根据党员群众意见对政策方针进行调整，不断修正、优化党的政策主张。

如果说，群众路线勾画了党的主张形成的具体路径，那么，民主集中制则更多体现了党的主张形成的具体方法。民主集中制是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合。在党的主张形成过程中，群众是民主的基础，党是集中的关键，党员是联结民主与集中的桥梁。广大群众的利益诉求首先集中到党员，党员再把收集的信息进一步集中到党，从而实现了在民主基础上的一次次集中。党根据集中收集来的群众诉求，提出解决问题的路线、方针、政策，再通过党员传递到群众当中，征求群众的意见建议，由党员收集群众意见并反馈给党，党再根据群众意见修订路线、方针、政策，最终形成党的主张。这一过程实际上反映的是在集中指导下的民主再集中。党的主张正是在一次次民主和一次次集中的基础上形成的。

党的主张是中国共产党和人民群众互动的结果。作为领导党和执政党的中国共产党通过群众路线，把人民群众纳入到了党的决策系统之中[15]（P16），通过民主集中制的方法，把党的路线、方针、政策与群众一次次结合，经过多次循环反复的融合升华之后形成党的主张。

3.加工者自身：中国共产党

除了社情民意的“原材料”和群众路线、民主集中制的路径方法外，党的主张得以形成的关键力量还是在于作为“加工者”自身的中国共产党。中国共产党是群众中先进的、觉悟的、马列主义的、有组织的一部分，有它的特性，其特性就是先进性。先进性决定了党对人类历史发展和人民利益的觉察和把握会不同于普通群众。普通群众可能更多局限于自身眼前的利益或具体利益，而作为先锋队的党却能在把握历史发展规律的情况下，敏锐洞察出人民群众自身所忽视的整体利益或长远利益。所以，党在集中人民群众的意见建议后，能够基于自身对人民根本利益的宏观把握，和根据自身的判断做出决策主张。党的先进性一定程度上为党的主张的正确有效提供了保证。

同时，党是全心全意为人民服务的党，立党为公，执政为民，除了人民的利益，党没有任何自己的特殊利益。一切以人民为中心，人民是党一切行动的出发点和落脚点。也正是因为党以人民的利益为根本追求，所以党的主张能始终与人民利益保持一致，能体现人民意志。

4.加工成品：党的主张

作为“加工者”的党，通过群众路线的“加工路径”，用民主集中制的“加工方法”，把作为“原材料”的社情民意“加工”成了成品——党的主张。作为“加工成品”的党的主张，主要体现为党的路线、方针、政策及措施。党的路线是指党在一定时期内为实现一定目标而在思想上、政治上或工作上制定出来的规划安排和基本准则。党的方针是指党在一定历史时期内为了达到一定目标而确定的具有针对性、指导性的原则性目标。党的政策是指党为了实现一定历史时期的路线方针而制定出来的具体行动准则。党的措施是指党针对某一时期的某一种情况而采取的具体处理办法。党的路线、方针、政策、措施四者之间既紧密联系又相互区别。路线方针决定政策措施，政策措施的制定受制于路线方针的内容，但政策措施又对路线方针起到贯彻、落实、具体化和补充的作用，在一定条件下反作用于路线方针。

并不是所有的党的路线、方针、政策都需要上升为国家意志。“部分涉及理想、信念、道德、品行的内容无法转化为法律进行硬性规定；部分涉及党内生活规范可以通过党内法规进行调整”[16]（P88）。也即是涉及到党自身建设的原则性内容可通过党内法规来进行规范。如果涉及党和国家、经济社会发展的重大方面，需要对全体人民行为进行规范、引导和约束的话，那么，党的主张就需要通过法定程序上升为国家意志。

党的主张是在群众路线的基础上，用民主集中制的方法，以社情民意为原材料，以党的先进性为保证，基于对国家社会未来发展的宏观把握，在党的内部加工凝聚而成的路线、方针、政策、措施。党的主张的形成实际上是党的意志与人民意志不断融合的过程，是作为先进者的党帮助人民凝结自身意志的结果，是人民意志的半成品。

三、人民意志形成的政治逻辑

全国人民代表大会是国家权力机关，也是集中民意、代表民意的民意机关，是人民意志凝结的最重要平台。在人大平台上，作为人民意志半成品的党的主张和由人大代表凝聚而成的人民意愿融合到一起，从而形成完整的人民意志。那么，在人大平台上，党的主张和人民意愿是如何融合在一起的？人民意志究竟是通过何种方式得以凝结的？总体来看，人民意志的凝结主要有两种方式：一是确认性凝结，二是自主性凝结。

1.确认性凝结

确认性凝结是指党的主张进入人大后，通过自上而下的方式获得人大代表一致性认可，从而实现党的主张与人民意愿的确认性融合。党的主张通过人大常委会党组进入人大，首先需要得到人大常委会的确认，常委会通过后，在人大全体会议上再提交给人大代表确认。若是比较重要的主张，人大党组在召开人大会议之前，一般会召开党员代表大会，对党员代表提出纪律要求。党员代表不仅要服从党组的安排，而且还要带头宣传，引导说服非党员代表，从而确保党的重要主张得以通过。由此可以看出，党的主张进入人大后，主要是沿着“党组—党员—代表”的路径自上而下地逐层进行确认，通过这种方式实现党的主张与人民意愿的融合。因此，党的主张在人大审议就标志着党的主张得到了全体人大代表的认可，也就相当于得到了全体人民的认可。在这种情况下，得到全体人民认可后的党的主张也就毫无争议地变成了人民意志。

党的主张在人大审议时没通过的情况在政治生活中也是存在的。如全国人大常委会1989年否定了《城市居民委员会组织法草案》，1999年又否定了《关于修改公路法的决定草案》。党的主张没被人大代表一致通过说明党的主张没得到全体人民的认可。出现这种情况有两种可能：一是由于党自身的先进性，党提出的主张涉及的是人民所未能感知的那部分人民意志，而人民由于自身的局限否定了党的主张；二是党所提出来的主张本身存在不足，所以遭到了人民的否定。

如果是第一种情况，当党的主张被否定后，党需要与人民沟通协商，帮助人民认清楚自己的长期利益和根本利益，或者说用先进引导落后，促使人民转变思想观念，在沟通协商后双方意见达成一致的情况下再次审议。如果再次审议还未通过，党也不必勉强通过。因为“群众自身的觉悟是需要时间的，党走在群众前面的同时，要善于等待群众一起前进”。党需要给予群众“必要的实践时间”，要“善于等待与帮助群众的这种实践”。而要提高群众的自身觉悟，不能仅仅依靠党自身的教育引导，群众必须“从切身的经验中了解党的路线正确时，他们才会赴汤蹈火为党的路线而牺牲奋斗”[17]。所以，即使“群众跳火坑，你也跟着跳下去。群众觉悟了，从火坑里爬出来，最终还是要跟你走。群众跳，你不跳，干群关系就疏远了。你一起跳，感情上拉近了，工作就好做了”[18]（P531）。只有在实践中通过后，群众才能真正感受到党的主张的正确性，从而接受党的主张，坚定地跟着党走。如果是第二种情况，党自身的主张存在不足，那么，党要做的是自我反思，为何党的主张会出现问题，主张脱离了人民群众，脱离了国家和社会发展实际，才导致党的主张出现了偏差。如果确是如此，党需要从群众出发，从实际出发，根据群众意见去修正党的主张，甚至形成新的主张，再提交审议。

党的主张没被通过如何确定是主张问题，还是人民问题？对于这一问题，邓小平在党的十一届三中全会上早已给出了答案：实践是检验真理的唯一标准。但无论是第一种情况还是第二种情况，当党的主张与人民意见不一致时，协商沟通是处理分歧最重要的方式。党和人民双方不断沟通，不断协商，党根据人民的意见不断地修正完善自己的主张，直到双方达成一致。这一沟通协商的过程实际上也是党的主张与人民意志融合的过程。

2.自主性凝结

人民意志的另一种形成方式是自主性凝结。自主性凝结指的是以人大代表为主体力量，在全国范围内通过群众路线进行自下而上式的人民意志的凝聚。自主性凝结主要沿着“群众—人大代表—人大”的路径，充分发挥人大代表在凝聚人民意志中的作用。

由于国家治理的专业性、复杂性以及国土疆域的辽阔性等原因，现代国家纷纷实行间接民主制，人民通过选举代表的方式来参与国家社会事务的管理。人大代表由人民选举产生，是人民利益的忠实代理人；他们来自全国各地，是各行各业中具有代表性的人士。人大代表通过走访、调研等方式深入群众，倾听他们的呼声，反映他们的诉求，帮助他们解决生产生活中遇到的实际困难和问题。在广泛收集社情民意的基础上，人大代表通过建议、意见、议案等方式，把人民群众的利益诉求反映到人大，人大的相关部门再把各位代表所提交上来的建议意见进行归纳整理，把人民诉求愿望进一步集中，凝结成人民意愿。正是通过人大代表的初次凝聚和人民代表大会的二次凝聚，人民意愿才得以形成。形成后的人民意愿再通过人大党组上报到党委，经党委确认后，再返回到人大，提交全体人大代表表决，至此，人民意志的自主性凝结才得以完成。

在自主性凝结中，人民意志与党的主张的融合主要通过党对人大的领导来实现。人大是党领导下的人大，党通过人大党组对人大实施全面领导。人大党组不仅是党领导人大的重要途径，也是人大内部的最高权力决策机关。除了人大党组这一组织途径外，很多地方还通过党委书记兼任人大常委会主任的方式来加强党对人大的领导。这样，党的主张就可以通过人大党组和兼任人大常委会主任的党委书记得以贯彻。

除了组织通道外，党员代表的双重身份也能实现党的主张与人民意志的融合统一。从人大代表的身份组成来看，无论是国家层面还是地方层面，中共党员身份的人大代表占比至少在70%以上，有些地方高达80%。双重身份的党员代表在进行履职活动时，既要履行作为人大代表代表人民利益的职责，又要服从所在党组织的命令要求。为了实现两者的统一，双重身份的党员代表往往从实现两者一致性的角度来选择履职活动。如此一来，党的主张和人民意志就通过双重身份的党员代表实现了初步融合。同时，党员代表除了自身服从党组织的安排外，还会向其他非党员代表积极宣传党的主张，引导非党员代表接受并执行党的主张，这也是党的主张与人民意志结合的过程。

可见，无论是组织层面还是个体层面，自主性凝结都离不开党的领导。也正是因为自主性凝结的过程始终坚持党的领导，所以党的主张和人民意志才能得到较好融合。

3.确认性凝结与自主性凝结之间的关系

确认性凝结与自主性凝结是人大内部人民意志凝结的两种重要方式。确认性凝结是一种自上而下式的、由党来主导、人大代表被动参与的人民意志的凝聚方式。自主性凝结则是另一种自下而上式的、由人大代表主导、党来领导的人民意志的凝聚方式。在确认性凝结方式中，人大代表似乎更多处于被动地位，是被动接受党的主张的过程。而在自主性凝结方式中，人大代表则更多处于主动地位，他们主动发现人民意愿并使之与党的主张相融合。两种凝结是从不同途径、渠道和视角凝聚人民意志的方式，两者在一定程度上呈现出互补的特征。被动式的确认性凝结提高了人民意志凝结的效率，而主动式的自主性凝结则体现了人民意志凝结的民主性，两种凝结方式实现了人民意志凝结过程中民主与效率的平衡。

从政治实践结果来看，人民意志以确认性凝结方式为主，自主性凝结方式为辅。之所以如此是因为确认性凝结的主体是具有先进性的中国共产党。作为先进者的中国共产党眼光长远，具有宏观把控人民利益的超凡能力，能够帮助人民发现自己尚未发现的长远利益和根本利益。而作为普通民众的人大代表，虽然大部分是中共党员，但仍有部分不是中共党员，并且人大代表对人民意志的凝结主要凭借的是个人力量，而中国共产党对人民意志的凝结所依靠的是整个组织的力量。因此，中国共产党对人民意志的把握要优越于人大代表对人民意志的把握。人民意志凝结的两种方式对比情况参考表1。

四、国家意志形成的政治逻辑

国家意志主要是指国家的宪法法律、行政法规、地方性法规、规章以及正式有效的法律解释等各种形式的法律规范。宪法是国家的根本大法，是党的主张与人民意志最集中的体现。宪法的制定一般是党内先形成主张，制定出宪法草案，再通过确认性凝结的方式得到人民的认可，在融合人民意见的基础上得以形成。

以五四宪法为例，五四宪法起草的时候，中央直接成立了以毛泽东为主席的宪法起草委员会和由毛泽东亲自领导的宪法起草小组。宪法起草小组、宪法起草委员会完成了宪法草案初稿。在此基础上，再在全国范围内开展宪法草案大讨论。从1953年12月到1954年9月，历时9个多月，在无数次修改-听取意见-修改的基础上，五四宪法终于诞生[19]（P118）。五四宪法集合了全党全国各族人民的智慧，是党的主张与人民意志充分结合的产物。毛泽东在关于五四宪法草案的讲话中总结道：“这个宪法草案所以得人心，是什么理由呢？我看理由之一，就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。这个宪法草案，结合了少数领导者的意见和八千多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合，这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法。过去我们采用了这个办法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。这次我们采用了这个方法，就得到了比较好的、比较完全的宪法草案。”[20]（P181）宪法的制定和修改，首先必须坚持中国共产党的领导，在党的领导下，将党的主张与人民意愿充分结合，形成人民意志，如此才能制定出得人心的好宪法。

除了宪法以外，其他一些重要法律法规也是党的主张与人民意愿融合的结晶。如果说在宪法的制定过程中党发挥着主导性作用，那么，在普通法律法规的制定过程中，人大则日益发挥着重要作用。《立法法》第51条、第53条明确规定，全国人大及其常委会要发挥在立法工作中的主导作用，有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。相关数据显示，越来越多的法律法规直接由人大来主导法案起草。人大主导法案起草主要包括两大方面：一是人大自主起草；二是人大主导的联合起草，它是人大组织起草小组吸收对口政府部门、政府法制部门、专家学者等人员参加。

由人大牵头联合起草的法律草案数量越来越多，自1991年至今大约20部。但是，如果与同期的立法项目数量比较，人大主导的联合起草法案的比例仍然很小，从七届到十二届，历届最高比例仅为7%。同样的情况也存在于人大自主起草的法案之中。虽然人大自主起草的法案所占比例在逐年提升，七届约占20%，八届为30%左右，九届为42%，但从法律草案的绝对数量来看，人大自主起草的法案也只占少数，大部分法律草案仍然是由党来主导或由党领导下的政府来起草[21]（P40）。

法律是国家意志的体现，而国家意志是完整的人民意志的体现，完整的人民意志由党的主张与人民意愿融合而成。在人民意志的凝结方式中，作为先进组织的党在融合人民意志过程中有着无与伦比的优越性，所以人民意志的凝结主要以确认性凝结为主，以自主性凝结为辅。在普通法律法规立法过程中，由党或党领导下的政府主导的法律草案数量远远多于人大主导的法律草案的数量，这一定程度上验证了人民意志的凝结主要以确认性凝结为主、以自主性凝结为辅的结论。

无论是党和政府主导的立法，还是人大主导的立法，普通法律法规的立法活动都非常重视党的主张与人民意志的结合。为了规范立法活动，提高立法质量，立法法明确提出要坚持“三审三议”制，列入常务委员会会议议程的法律案，第一次审议主要听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议；第二次审议，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议；第三次审议，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。在“三审三议”结束后再交付表决。同时，坚持在党的领导下开门立法。法律法规在制定过程中要充分吸取民意，采取座谈会、论证会等多种形式听取各方意见。对存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，要召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。可见，无论是宪法，还是普通法律法规，都遵循着“领导和群众相结合的办法”，注重党的主张与人民意愿的结合。

五、结语

党的十九届五中全会的召开，标志着我们已经进入了全面建设社会主义现代化国家的新阶段。社会主义民主是社会主义现代化政治上的目标和追求。推进社会主义政治建设，首先要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。而要实现三者的有机统一，就必须理清党的主张、人民意志、国家意志三者之间的关系。党的主张是作为先进组织的党主动凝结人民意志的结果。党的主张要上升为国家意志，需要进一步得到人民的认可。党的主张只有与人民意愿充分融合，形成完整的人民意志，再通过法定程序，才能形成国家意志。

为了更好地实现党的主张、人民意志、国家意志三者有机统一，要完善党的主张提交程序，使党的主张的提出有法可依；要完善党的主张转化为法律法规的程序，加强党对立法过程的具体领导。要进一步明确人大在实现“三统一”中的功能职责，充分发挥人大在融合党的主张与人民意志中的主导作用；充分发挥人大代表凝聚人民意愿的作用，提升人大代表凝聚人民意愿的能力。在理清党的主张、人民意志、国家意志三者关系的基础上，进一步完善实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的体制机制建设，从而使中国特色社会主义民主不断发展完善，社会主义现代化在政治方面的目标早日实现。