教育强国视域下我国教育财政支出特征探析

黄宇康，米 龙，车若语，庞 岩

〔1.对外经济贸易大学 国际商学院，北京 100029；2.河北经贸大学 学校办公室，河北 石家庄 050061；3.河北地质大学 经济学院，河北 石家庄 050030〕

一、引言及文献回顾

自亚当·斯密[1]提出教育支出在财政支出中非常必要的观点以来，有关教育财政支出的实践探索和理论研究成为社会各界关注的热点问题。教育作为社会准公共产品，可以为全民带来收益；政府通过对教育领域的财政投入，能够提升人才培养质量从而助推社会经济发展；[2]政府对教育支出的合理介入有助于提高教育的质量和促进教育公平实现，并将全社会教育财政资源配置到最佳状态。国外专家在认可教育支出的公共属性基础上，重点关注教育财政支出的评估方法及效果，Evert Vedung关于公共治理的评估方法及策略为这些研究提供了依据。[3]国内有关教育财政支出的探讨主要聚焦在两个方面：一是从理论层面分析我国财政教育支出存在的问题、原因，并提出相应建议对策；[4-6]二是从实证角度分析教育财政支出绩效的影响因素，并以此为依据构建相应模型评估我国教育财政支出的效率和效果。[7-9]现有研究对象和范围一般包括义务教育、高等教育、职业教育，或是某区域教育财政支出的特征、影响因素、效率和效果等。

2012年我国教育事业财政投入首次实现“4%”目标。2017年9月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，指出当前我国教育改革已进入新的发展阶段，“保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%”。2017年10月，党的十九大报告明确提出“建设教育强国”战略部署，指引和驱动我国从教育大国转为教育强国的教育方针重大变革，强化内涵支撑、加大人才培养投入力度是建设教育强国的必要手段。虽然教育经费投入持续增长，当前我国依然存在教育经费占GDP比重与发达国家差距较大、教育资金需求上升、不同主体间教育经费分配不均匀、教育财政经费支出效率低等问题。基于教育强国视域分析我国教育财政支出的典型特征，是进行教育财政支出绩效评价和进一步提升教育经费投入使用效率的前提，也是提升教育质量和实现教育公平的基本任务。

二、当前我国教育财政经费支出特征分析

2016年至2020年，我国教育财政投入逐年增长，累计一般公共预算教育支出为16.21万亿元。2019年，我国财政性教育经费支出为4.0049万亿元，占GDP比例为4.04%，实现自2012年起连续8年保持4%以上的水平。(1)国家统计局网站，https://data.stats.gov.cn。然而，当前我国依然存在教育经费分配不均衡、投入差异明显、支出结构不合理、评价主体面临制约等问题。

1.不同类别教育财政经费分配不均衡

按照《政府收支分类科目》规定，我国教育财政支出可以分为普通教育财政支出和职业教育财政支出，其中普通教育财政支出包括学前教育经费支出、小学教育经费支出、初中教育经费支出、高中教育经费支出和高等教育经费支出。屠建州等[10]按照不同级次教育类别，将教育财政支出划分为五级，包括针对小学教育的财政经费支出、针对初中教育的财政经费支出、针对高中教育的财政经费支出、针对大专和本科教育的财政经费支出。胡铃钰[11]将教育财政支出细分为五类：学前教育财政支出、义务教育财政支出、高中教育财政支出、职业教育财政支出和高等教育财政支出。2018年，我国义务教育财政支出为16301.87亿元，占比54.41%；高等教育财政支出为5987.35，占比19.98%；普通高中教育和职业教育支出分别为3214.86亿元、2964亿元，占比分别为10.73%、9.89%；学前教育支出为1491.82亿元，占比4.98%。从生均支出看，2018年高等教育生均支出36286.97元，职业教育生均支出21699.90元，义务教育生均支出15625.23元，(2)参见《2019中国教育经费统计年鉴》，中国统计出版社，2020年6月。不同类别教育财政支出并不均衡。我国学前教育的财政支出特征是“以县为主”，政府与相关社会主体共同投入、家庭负担，中央财政以设置专项经费的方式重点支持中西部地区的农村学前教育，县级政府是学前教育财政支出主体。义务教育财政支出特征是“以县为主、经费省级财政统筹”，中央和地方政府按比例、分项目分别承担义务教育财政支出经费。省级以下不同级别政府的教育财政经费分担方法由各省政府制定，县级政府统筹安排域内教育经费。我国高中教育财政支出特征是“地方负责、分级管理”，教育经费投入以财政支出为主、其他筹措渠道为辅，市、县两级共同负责。[12]职业教育经费投入特征是以地方政府财政支持和职业院校学费收入两类为主，辅以相关社会主体的资金投入。我国高等教育财政经费支出特征则是以省为主，中央、地方政府两级管理。总体上，在现行教育财政经费支出模式和体制下，基层政府承担了各级教育支出的主要责任，但从权利归属看，各项财权集中于中央，地方政府限于财力，对不同类别教育财政经费的分配不均衡。一般对高等教育投入普遍高于基础教育，且高等教育财政经费投入中偏基础设施建设等资本性投入，轻人才引进等资金投入，对职业教育的财政投入经费也严重不足，不利于教育的均衡发展。

2.不同区域教育财政经费投入差异明显

依据地理位置不同和经济发展水平差异，我国内可地划分为东部地区、西部地区和中部地区，不同地区的经济发展水平以及教育财政经费投入存在比较大的差异。这种差异不仅存在于三大区域之间，同时存在于同一区域内部的城市和乡村之间。从现状看，东部地区的教育财政支出明显高于中部和西部。2018年我国教育财政经费投入总量4.5万亿元，其中东部地区教育财政投入2.2万亿元，占比48.9%，中西部地区合计投入2.3万亿元，合计占比51.1%。(3)依据《2019年中国教育经费统计年鉴》数据计算得到。而且，中部地区教育投入总量比西部地区教育投入总量还要低，2018年中部地区教育财政支出总量为1.13637万亿元，占比25.2%，西部地区教育财政支出总量为1.19729万亿元，占比26.5%。(4)同前③。这是由于东部地区经济发达、财政收入高，有能力对教育领域投入较多经费；而西部地区有国家政策支持，中央财政转移支付较多。同时，东部地区的教育财政经费支出偏向义务教育，中西部地区的教育财政支出则偏向高等教育和职业教育。[13]另外，西部地区的教育财政支出对区域经济增长的贡献程度明显高于东部地区和中部地区。[14]不同区域的城乡教育财政经费投入差异较大，尤其在义务教育方面的经费投入上，各地区普遍存在重城市义务教育投入、轻乡村义务教育投入的现实情况。尤其是中部地区，由于经济处于中等发展水平，财力不充足，地方政府对乡村教育经费的投入力度明显低于对城市教育经费的投入力度。

3.不同领域教育财政经费支出结构不合理

当前，我国不同领域教育财政支出的结构失衡特征较为明显。陈纯槿等曾指出，我国教育财政经费支出的结构不合理，教育经费支出中的基础设施建设等资本性支出比重明显偏高，而人员经费支出比重偏低。[15]这种结构性失衡在我国高等教育经费支出中更为明显。2018年我国高等教育人员工资福利支出占比37.3%，高等教育中人员经费投入比例不足50%，[11]高校教师待遇低、师资匮乏，教师人员配置数量远低于学生增长数量，学生与教师之间的比例不能达到合理预期。原因有两方面：一方面，近些年我国高校扩招、生源数量增幅明显，导致各高校不得不加大基础设施投资扩建，甚至部分高校为此负债严重，无力增加人员经费支出。另一方面，基础设施投资的效果更容易评估和显现，且当权者更容易从基础设施建设投资中谋取私人利益。这些原因导致我国高等教育财政支出经费中的人员费用支出占比偏低，经费支出结构不合理，师资紧张，影响了教育财政支出的效率和效果。

4.不同教育财政支出评价主体面临制约

教育财政支出效率和效果的最终结果需要通过评价或评估获得，当前对教育财政支出绩效的评价有流于形式之虞，各界公认的教育资源不合理配置格局尚未从根本上扭转，教育财政支出的效率和效果也未能得以有效提升，主要缘于教育财政支出评价主体面临不同制约。

(1)不同级别政府之间的权利与支出责任边界不清。教育是由中央政府和地方政府共同管理的事务，属于跨区域、跨级别的公共产品，教育财政支出的决策、执行、监督这三项权利并不完全集中于中央或地方某一级政府机构，而是不同级别政府的共同事项权利。我国长期以来对不同级别政府间的共同事项权利多采取“上级主导”模式，该种模式在实践中容易导致支出责任下移，即教育财政支出的主要责任主体为地方各级政府，但地方政府却无集中财权，导致教育财政支出在不同级别政府间的权利与支出责任边界不清。

(2)教育财政支出评价受托方的非独立性。当前，我国教育财政支出的绩效评价的实施主体包括两大类：一是授权各单位自查，二是由财政部门委托第三方机构进行评价。自查单位倾向于自身财政教育经费使用有效的前提，很难从独立性角度查出相关问题，使得对教育财政支出经费的评价流于形式。第三方受托机构在进行教育财政经费支出绩效评价时原则上会保持中立，但在实践中经常受到委托方的意愿制约。[16]委托方有时会将其对财政支出项目评估的一些预设观点，如项目的重要程度，维持原预算或削减原预算，或哪些支出项目已受到领导关注或表扬等信息通过各种方式或渠道传递给受托机构，使得教育财政支出受托评价方的立场和独立性受到影响和制约。

(3)监督主体单一，监督力度不足。理论上，作为关系国计民生的重大事务，对教育财政支出的绩效评价监督应给予足够的重视。但现实中，对教育财政支出绩效的监督明显不足。一是监督主体单一。当前，各级人大对当地教育财政支出的绩效评价工作具有监督权力，也从不同程度上积极参与了绩效评价工作，但对教育财政投入支出绩效关注的受益群体和社会公众无法参与教育经费评价监督。二是监督力度不足。各级人大虽然被授权监督教育经费的投入绩效评价工作，但其参与度有限，部分领导对教育财政支出评价工作不重视，还有一些人大代表在审核、评议教育项目经费投入的预算，以及参与教育财政支出绩效评价的能力不足。加上教育财政支出项目的相关利益主体缺乏了解相关教育项目基本信息的快速、方便渠道，且社会公众缺乏对社会教育资源配置效率的相关关注，导致对我国现行教育财政支出绩效评价工作的监督不足。

三、教育强国视域下提升我国教育财政支出效率的举措

2019年国务院印发《中国教育现代化2035》，着力提升国民教育质量、优化教育经费支出结构和促进全社会教育公平，这是对十九大“教育强国”战略目标的具体规划。基于我国当前教育财政支出的基本特征，建议从教育财政经费投入、教育财政经费支出、教育财政支出来源、教育财政经费绩效评价几方面采取相关措施，提升我国教育财政支出效率和优化教育财政经费支出结构。

1.教育财政经费投入向基础教育转移

前些年，为满足经济社会发展对人才的大量需求，我国将教育经费投入重点放在优先发展高等教育和培养高素质劳动力方面，导致不同层级的教育经费投入失衡。国际经验显示，发展中国家的教育财政支出重点应着眼于普及初等教育、发展中等教育，之后有余力再加大对高等教育的投资。故当前我国应继续加大对基础教育的投入，在普及实现义务教育基础上，重点关注提高义务教育质量和优化义务教育财政经费支出结构。之后，有步骤地增加对高中教育的经费投入，普及高中教育，延长公众受教育年限。东部经济发达地区在条件具备的前提下可以率先将高中教育纳入义务教育体系，中部地区待时机成熟后可以适当延长义务教育至高中的一年级、二年级，西部经济不发达地区则集中精力发展小学、初中基础教育阶段，着力提升基础教育质量。

2.教育财政经费投入向中西部地区倾斜

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》指出，不同区域教育的协调发展是促进教育公平、缩小地区教育水平差异的根本途径。鉴于当前我国存在的教育资源区域不均衡问题，建议加大对中西部地区的教育财政经费投入，将教育资源向中部地区和西部地区有意识地倾斜。根据不同区域教育财政支出的实际情况进行靶向精准扶持，而非简单的秉承不低于“4%”标准。这是由于我国东部、中部、西部地区的经济发展存在现实差异，如果简单按不低于区域GDP的4%比例掌握和分配，东部地区个别省份可能存在教育资源投入量大、但实际效率低等问题；中西部地区即使达到该标准，也存在教育资源投入不足的情况。建议根据不同区域的未来教育发展需要和当前经济发展水平以及教育资源投入现状，对全国教育财政投入实施必要的统筹安排，靶向扶持和补贴那些教育资源配置处于劣势、经济发展相对落后的地区，以实现不同区域教育事业的平衡发展。需要注意的是，在此过程中还要考虑不同地区的省域差异，即同一地区不同省域之间的教育资源差异，将教育财政经费投入到教育资源不足的省份，实现地域教育资源的相对均衡。同时，加大对农村基础性义务教育的经费投入，尤其是中部地区和西部地区的农村基础教育，需要国家在相当长的一段时间内予以帮扶和支持，以缩小城乡之间的基础教育差距。

3.分区域均衡教育财政经费的支出结构

如前所述，我国不同类别教育层级的教育财政经费投入存在不均衡情况，不同区域不同类别教育财政支出的重点也存在差异。所以，均衡教育财政经费支出的结构不能采取一刀切模式，应根据这些实际差异，分区域从不同侧重点调整教育财政的支出结构。从全国范围看，无论东部地区还是中西部地区，都面临加大对高等教育人员经费投入力度，提高高等教育师资薪资水平的任务，通过提高全国范围的高等教育人员经费支出比例，吸引和留住优质师资，为高质量人才的培养提供质量保障。鉴于东部经济发达地区的教育基础设施投入已经具备相应规模和条件，后续教育经费投入可以重点着眼提高教育其他支出(如人员经费、事业公共经费)而降低资本性支出比例。对于经济不发达的中西部地区，其教育基础薄弱，教育基础设施建设尚不完善，教学条件差、教学基础设施欠缺，后续教育经费投入应适当提高资本性经费支出占比，加大对教育基础设施建设方面的财政支出力度。只有针对不同区域的教育资源配置现状和特征去优化教育财政经费的支出结构，才能实现教育资源配置的真正公平和均衡。

4.开拓多元化教育经费收入来源

当前，我国教育财政经费支出主要来自国家财政收入，社会投资较少。从国际社会教育发展经验看，发达国家的教育财政支出增长速度在不同经济发展阶段呈现不同特征：经济发展初期，政府提供几乎全部的教育支出经费；随着经济发展水平提高，社会资本开始向教育领域投入和增长，政府投入减少；当经济发展到一定程度，政府需要再次加大对教育财政支出的投入，主要用于调节教育支出的不均衡问题。[17]当前，我国经济已经由高速增长转为高质量增长阶段，相应教育资源配置不均衡问题逐步显现。政府一方面需要继续加大教育经费支出，调整教育资源配置状态；另一方面需要通过多种途径，鼓励社会资本向教育领域投入。鼓励通过产学研结合模式和机制，拓宽多元化教育经费收入来源，不仅能够缓解高校当前教育资金不足、人员经费偏低无法留住优秀人才的压力，同时能够整合社会资源，提高高等教育和职业教育的区域社会服务能力和水平。

5.完善教育财政经费支出的绩效评价工作

首先，提高对教育财政经费支出绩效评价工作的重视程度。从中央到地方，明确教育财政经费支出评价的主体、具体程序、涵盖内容，依据区域特征量化当地教育财政经费支出的评价指标，设置评价结果档次，明确教育财政经费支出评价工作的重要地位。其次，对教育财政经费支出的绩效评价工作从事前、事中、事后三个环节进行控制。事前设置各经费投入项目的绩效目标，事中定期对绩效目标实现程度进行把控，事后进行完整的教育经费投入使用效益整体评价，并与预设目标相比较，找出差距和问题，提升教育评价的控制效率。最后，加大对教育财政支出绩效评价工作的监督力度。国家通过发布相关制度，明确规定各级教育财政支出评价工作的监督主体，可以考虑在原有人大及其常委会的基础上，增加当地审计机关、相关社会受益群体，对这些监督主体定期进行技能和知识培训，提高他们参与评价工作的相关专业能力。定期向社会公众公布不同教育财政经费支出的绩效评价结果，方便民众了解当地教育财政支出的实际效率情况，促进相关主体积极提升教育财政经费投入使用的效率和效果。