城市社区基层治理的制度逻辑及优化进路——基于J市“小产权房”社区应对突发公共卫生事件的案例分析

翟小亚, 卢 毅

〔浙江师范大学 法政学院，浙江 杭州 321004〕

一、问题的提出

在城市各治理主体积极探索“多元共治”治理格局的同时，突发公共卫生事件之下的城市治理体系仍是以政府主导的自上而下管控模式为主，政府主导甚至全权包揽了疫情排查、防控、宣传、收治、治安等基层治理的各个环节。[1]在面对疫情时，政府首要的任务是控制并隔离传染源，即实现对重点疫区返回人员的排查和筛选、隔离与监督、保护与善后。在基层政府及基层社区工作人员实施筛查的过程中，存在一个重大的“灰色地带”——“小产权房”社区。“小产权房”是特殊时期的历史产物，容纳了众多“新移民”，但其管理主体、治理对象与治理模式都相对模糊，疫情下的治理效果仍存在诸多不足。针对存在治理困境的“小产权房”社区及人口，研究堵漏措施和常态治理机制刻不容缓。在突发公共卫生事件中，“木桶效应”应当成为城市社会治理的共识。决定一个城市危机应对水平高低的核心要素不在于有多少优秀的样板，而在于有多少令人忧心的短板。基于现实，本文以“小产权房”社区应对突发公共卫生事件的案例入手，分析人口属地治理模式实践中遭遇困境的制度逻辑，明确以房屋为基础的治理客体，着力探索网格化治理系统常态化机制，搭建积极有效与稳定有序的基层应急管理综治网络。

二、城市基层社区的治理实践

1.“小产权房”发展概述

“小产权房”或“乡产权房”通常指那些建设在农村集体土地上具有商业性质的住宅，由乡镇、村委会与开发商合作建设，或由村民等自行开发建设，并以低于市场商品房的价格向他人进行销售的房屋。[2]部分开发商或个人未经政府审批，直接在集体或与村集体签订协议用地上进行开发建设，由此便出现了大量小产权房社区。[3]截至2020年，包括小产权房在内的全国所有城镇住房面积为298亿平方米，其中小产权房面积为73亿平方米，占比达24%，仅次于占比38%的商品房面积。(1)数据来源：整治小产权房考验政府智慧[N].法制日报，2020-06-23(004)。在现代化进程中，农村人口大量流入城市，使得城市住房供给紧张，房价上涨，过高的房价远超出中低收入阶层的购买力。由于住房得不到满足，购房者因现实需要不得不购买缺乏合法产权的“小产权房”。在具备使用权的前提之下，城市的“小产权房”已经实际容纳了大量的外来人口，并且帮助这些群体过渡到“新城市人”的生活。但是，与大量人口集聚不相符的是，“小产权房”的公共服务不足和基层社会治理困境仍是一个被忽略的客观问题，给突发公共卫生事件应对和社会稳定发展带来巨大的隐忧，“小产权房”也成为我国学界关注的重要议题。[4]

就小产权房的产生原因而言，“小产权房”的出现和发展不是偶然的，而是我国社会发展过程中现存制度之间、城乡和区域之间矛盾带来的必然结果。有研究者认为，城乡二元土地所有制及相应的土地管理制度是“小产权房”产生的制度性根源，是现代城市社会发展的产物，也是对我国城乡综合治理能力的考验。[5]在城市快速扩张的过程中，城乡结合地区在设立街道办事处时，纳入了大量原有自然村落。街道办事处作为基层政府的派出机构，对管辖区域内的事务进行协调和管理，自然也纳入了大量在集体土地上建设的具有非属地性质的“小产权房”。在小产权房社区中，由居民委员会和村民委员会共同负责日常事务的管理。高晓路、许泽宁等认为街道办事处的辖区内大量纳入 “小产权房”，[6]在城乡二元管理体制、“人户分离、农居混合”居住特征[7]和集体资产处置滞后等社会制度和结构因素的影响下，相应人口无法纳入属地街道办事处，依旧由原属乡镇政府进行日常性管理。事实上，街道办事处与乡镇政府作为行政机关的末梢，其权责关系通过行政性的划分已相当明晰。在大量无法实现“村转居”的“小产权房”社区中，居民委员会与村民委员会等自治组织在属地化认知和权责等关系中存在较大可协商、推诿的空间，成为基层社会治理困境的根源所在。但是除街道办事处外，其他政府部门对此却极少关注。

大量的“小产权房”社区背后是无数个家庭和庞大的人口基数，本应是疫情排查和筛查的重点区域。然而，在人口来源最为复杂，人口积聚最为众多，人口流动最为频繁，人口属性最为多元的特定场域之中，却存在着疫情排查双重失灵、疫情防控较为迟滞、疫情预防几无建树的社会现实。也就是说，在基层社会治理和应急管理中，最应该被基层政府重视的“小产权房”却存在着防控的疏漏。面对剧烈的社会流动，城市各治理主体都在积极探索“多元共治”的城市治理格局。从疫情之下的基层城市治理模式看，政府自上而下的管控方式依旧为主导。政府包揽了疫情排查、防控、宣传、收治、治安等基层治理的各个环节，却无法在短时间内将疫情排查具体到人，政府力量并未能及时涵盖基层所有防控区域与防控细节。针对突发公共卫生事件的管理实践，习近平指出，在应对这次新冠肺炎疫情过程中暴露出不少问题和短板，中国应急管理以及公共卫生应急管理体系仍有很多地方需要改革完善。[8]

2.典型案例及治理困境

2007年，J市市区扩建，新增3条核心主干道和3个产业园区，并据此提出了拆迁方案，即在各村集体土地上建设安置房，用来安置村里的拆迁户。在实际建设中，多个村集体与开发商合作建设，后因开发商、主管人员人事调动等原因未能取得房产证明，由此形成了10余处大面积的“小产权房”社区。Y街道现有辖区总面积29.3平方公里，设有4个社区，下辖21个居委会。(2)随着J市城市化快速推进，Y乡于2007年改为Y街道，原辖区内村民委员会改为居民委员会，但是村民委员会仍然只负责村内的事情。下文将由村委会改为居委会的村落，仍然沿用当地常用说法称为村委会。街道辖区内生活、娱乐和现代化企业单位等一应俱全，吸引了周边大量青年前来务工，目前其常住人口10余万。Y社区目前设有1个居民委员会和5个村民委员会。在我国现有党政体系下，与社区居民委员会相对的是社区党的总支部委员会，与村民委员会相对应的是党的支部委员会，5个村党支部委员会接受社区党的总支部委员会领导。J市于2017年着手策划实施“网格化管理”方案，Y街道仅将网格明确到社区委员会、村民委员会一级，并由社区主任和村委会主任担任网格员。在城市小区和楼宇层面，并没有进行实质化管理。疫情来临时，Y街道紧急搭建疫情防控系统，开始进行传染源排查与隔离。街道网格员负责与下级社区网格员联络，并对J市防疫领导小组负责。Y社区为防疫需要，临时设置基层网格员81位，单个网格员最少负责小区1个单元的居民的事务，最多要负责1栋楼的疫情防控任务。实际排查中，社区委员会、村民委员会、开发商之间互相推卸责任，致使部分“小产权房”社区较长时间无法进行传染源排查与隔离，错过了宝贵的防控期。与此同时，实际管控中，各个利益主体都不愿承担责任，防控信息与服务措施滞后，增加了疫情防控的风险。

疫情防控困境源于制度惯性与现代社会治理需要之间的张力，既是历史与现实因素交织的结果，又涉及制度和治理变迁，更存在着应然与实然的差距。首先，在历史与现实的重重困境中，户籍制度成为社会流动背景下影响社会管理的重要因素。户籍制度是以往行政管理体制管理属性的遗留之物，而户籍身份则是共同体内经济利益和社会利益的准入资格。具体来看，一旦出现突发疫情，地方政府接受上级命令实施传染源的筛查与隔离时，其管理模式的运作流程便会出现户籍地管理优先行动的特点。正是这种原因，突发疫情后，城市“小产权房”社区的居民首先接受的是户籍地的统计和排查，却没有接到实际居住地村委会或社区委员会的就地管理。其次，土地制度的二元制使得政府利益与集体利益出现分化，“小产权房”社区管理责任模糊不清。国有土地挂牌出售所开发的房屋归城市社区居委会统一管辖，而集体土地私自出售所开发的房屋管理权限与责任存在冲突。地方政府因属地管理要求须承担管理责任，并将原属于社区委员会的管理对象及义务转向村委会。于是，城市“小产权房”社区暂时被所在地村委会托管，村委会对“小产权房”社区内其持续受益的部分进行管理，对未持续受益的部分则采取漠视态度。最后，临时性动员的城市社会治理逻辑不利于“小产权房”社区的有效治理。在日常状态下，基层政府并未系统解决多方利益杂糅的“小产权房”治理问题，具体治理方向和治理措施也未有探索。面临突发状况，基层政府不得不紧急动员。然而，临时动员的管理主体既不具备名义合法性，又缺少配套信息和资源，更缺乏长效的管理机制。

三、城市基层社区治理困境的制度逻辑

中国城乡之间的人口流动和定居选择是城市化过程中的正常现象，有着复杂的动力机制和制度逻辑。“小产权房”作为一个治理难题，与中国特有的土地制度与户籍制度具有重要的关联。户籍管理制度和土地所有制度，是疫情防控下“小产权房”被遗忘的动力机制；名与实不符的治理机制，是城市疫情防控漏洞产生的内在原因。由于制度安排的系统性变迁无法与中国城市的结构性变化同频共振，现行制度及其背后的利益机制无疑为“小产权房”的治理蒙上一层神秘面纱。

1.户籍制度的“今”与“昔”

历史上的户籍制度具有严格的社会控制、强烈的身份烙印和明显的等级差异特征，[9]从而形成了中国社会城乡分治的“二元结构”模式。[10]随着改革开放进一步推进，人口在城乡间快速流动，社会治理方式也发生了变迁。在户籍制度尚未退出历史舞台的当下，“小产权房”社区的人口身份普遍具有双重属性：一是户籍地户籍身份，二是居住地常住人口身份。这两种身份属性同时存在，使“小产权房”居民接受着双重管理的制度约束。从户籍治理和属地治理视角来看，户籍地村委会或居委会有权对户籍居民进行管理，居住地村委会或居委会也有权对辖区内常住人口进行管理。然而，迫于行政管理的历史惯性，受制于当地社区的隐性排斥，“小产权房”社区居民依旧未完全融入当地社区，仍然倾向于接受和寻求户籍地自治组织的领导和管理。“刚开始排查武汉等重点疫区返回人员时，都是村里面(户籍地)发的通知，打的电话，我也给村里面汇报了。住的地方(居住地)居委会到很迟了才来问我家这里住了几口人，有没有从武汉回来的。”调查可知，“小产权房”社区居民在疫情袭来之时，最先接受的仍是户籍地自治组织的排查与统计，居住地则错过了最佳的排查时间。J市最早于2020年1月23日便开始统计武汉返乡的具体数字。“我1月19日从武汉返回，第二天到家，1月23日(户籍地)村里统计了我的情况，村医生还要求我测体温，每日电话汇报，直到2月6日我才结束14天的隔离。但是2月9日，Y街道工作人员突然来我家统计有无重点疫区返回人员，家里如实汇报，他们却告知我从今天开始还要继续隔离14天，难道户籍地政府和居住地政府不属于一个(市)政府”。从武汉返回的大学生小Y也居住在“小产权房”社区，他的经历表明户籍地管理与居住地管理之间存在较长的时间差(甚至超过一轮隔离期14天)。正如他父亲对新来排查人员的诘问，“之前管我的政府和你们难道不是一个共产党领导的？”在这种身份属性与空间属性分离的状态下，出现了一种颇有意思的现象：户籍地自治组织知晓户籍居民具体身份情况却鞭长莫及，居住地自治组织想要突击管理却在信息和人力资源上力不从心。

2.土地制度的“公”与“私”

城中村是一个特殊聚落空间，具有很强的过渡性、复杂性、可塑性等特征，其究竟属于城市还是乡村一直备受争议。[11]在城中村集体土地上建设的“小产权房”社区本身就具有双重属性。一是“小产权房”所占用土地属于集体土地，归村集体所有，自然也归村集体管辖；二是“小产权房”具有商品房属性，显然属于城市住房，应当归社区居民委员会管辖。那么，“小产权房”社区究竟该由谁来管呢？街道办事处主任谈到了实情，“说实话，疫情之前，我们对这种类型小区的管理确实是一片空白”。其背后的基本逻辑大致如下：首先，疫情之前，对“小产权房”小区的管理是空白的，“小产权房”实际上处于各方均放任或不管的状态。其次，突然遭遇疫情，社区居委会在街道办事处授意下以“受益”(3)街道办事处提出“谁开发，谁受益，谁负责”“以村代管”的方针，旨在将曾经或现在从“小产权房”中获益的村委会推向前台，让有人手条件的村委会承担临时的排查和服务责任。为由将责任推卸给各村委会，村委会以“户籍”为由只愿意管理具有户籍的本村村民。社区居委会受制于有限的人力和物力，秉承“谁开发，谁受益，谁管理”的理念，认为在集体土地上开发的小区由村里管，国有土地上建设的有证小区由社区管。居委会(原村委会)受制于历史惯性和管理权限，实行户籍地管理，他们认为，“户籍地不在这里的我们没有权力管人家，也管不了”。同时，“如果从受益的角度看，真正的最大受益者是开发商，他们把房屋高价卖给了这些住户。但是，这种紧急状态下去哪里找开发商呢？他们早跑了”。最后，缺乏明确的责任机制和长效的动力机制，“小产权房”社区就这样沦为社会治理的“灰色地带”。

3.管理制度的“名”与“实”

疫情防控管理之所以会存在“灰色地带”，究其原因有两个。一是“谁来管”，二是能否“管得了”。针对“小产权房”的双重管理问题，上文回答了“谁来管”的问题，接下来探讨一下能否“管得了”的问题。之所以会出现这种不如人意的管理情形，既有各方对自己防控责任的看法和态度的影响，也有城市治理所需要的人力、物力、财力和思路的影响。地方政府有心承担属地治理责任之名，但无力在短期内承担属地治理所需资源之实。调查发现，“小产权房”社区类型不同，防疫主导力量不同。一是有物业或业委会的“小产权房”社区，物业或业委会在基层防疫中占主导，社区居民委员会直接对接管理，防控漏洞相对较小。物业与业委会相比，在疫情防控初期所起作用相似，但是居民的参与程度和参与能力略有不同，业委会的动员效率和民主化程度远高于物业。二是无物业和无业委会的“小产权房”社区，则是疫情防控中的隐秘漏洞。无物业和无业委会的“小产权房”社区又可划分为两类：第一类以拆迁户为主，村委会在基层防疫中占主导，出现“以村代管”的现象。第二类以商住户为主，街道办事处在基层防疫中兜底。这样的防疫现实往往是谈判和妥协的结果，在紧急状态下，也是没有办法的办法。“这个小区生活成本低，没有物业费，只需要交几十块钱卫生费”，这是来自“小产权房”社区的居民的心声，也是他们被“遗忘”的原因之一。“我才不交物业费呢，当时是村里非把我家房子推了，把我安置在这个小区，村里其他人都住在自己原来的房子里，你怎么不让他们交物业费”，安置户也道出他们内心中不平衡的一面。由此可见，在这样的基层社区里，如何实现新居民与旧居民之间的再组织和再融合，仍然是一个难题。在“小产权房”社区中，由于长时间没有有效地排查到“可能传染源”并实际控制其日常行动，他们可能处在动态的流动过程中，随时可能感染更多的人，而这样必定隐蔽着巨大的危机。

四、疫情防控下“小产权房”的治理出路

1.破除户籍限制：树立人口属地管理理念

在人口属地化治理的趋势下，明确社区网格化治理主体刻不容缓。网格化治理已经逐步成为我国基层社会管理的主要模式，我国几乎所有城市的地方政府都在一定程度上实施了网格化的治理策略。所谓网格化治理，是通过科学合理地划分社会管理网格并配置相应的人员，建立责任机制，并依托信息化支持，整合社会和行政资源。[12]基于既有治理路径与现实治理需求之间的张力，破除户籍地身份属性的桎梏，建立以实际居住地社区为核心的疫情防控体系，既符合国家的政策导向，也符合居民生产生活的实际需求。对城市“小产权房”社区的治理，实际上是对“小产权房”人口本身的服务与管理。破除户籍属地管理的传统观念，树立人口属地管理理念，符合社会治理现代化模式。面对“小产权房”社区基层社会治理困境和应急管理疏漏，需要我们在历史和现实的基础上，对制度进行重构，有条件地确认“小产权房”社区的地位。首先，我们必须认识到“小产权房”背后的制度问题是法律对集体土地使用流转的限制、土地权力配置的制度性差异以及户籍制度的缺陷。其次，对“小产权房”的类别进行合理划分，围绕房屋所有者、房屋获益者和地方发展需要，建立多种类型、多个阶段的人口常态治理机制。最后，对“小产权房”购买者的事实权利予以法律和社会保护，通过流动人口的再组织化突破户籍利益绑定。

2.突围土地桎梏：完善网格化治理的体系

在明晰人口属地化管理的基础上，搭建以房为基础的网格化平台。“小产权房”小区土地权利和房屋权利分离，村委会占据土地权利，社区居委会享有房屋管理权利。在传统的户籍属地管理下，以户籍为基础的管理与服务自成一体，并确定了相应的管辖范围。在此次疫情中，就村委会的基层网格员而言，因没有户籍控制权，管理“小产权房”中的人口便感觉于法不合。由于管理职责不明、管理体系混杂等因素，村委会基层网格员对服务对象的界限、服务内容等存在认识模糊不清的情况。在摆脱户籍属地管理的观念后，以物理空间的“房”为基础的社区网格便可以有效确保人口属地治理。与此同时，对“房”具有管理义务的社区委员会应当承担起自己的责任，清晰地与村民委员会进行谈判、规划与安排，将疫情等突发公共危机的防控落到实处。基层政府仅凭一己之力，无法对复杂而又多变的基层社会进行有效的“再组织”，导致疫情之前的网格化机制长期“悬置”。支持“小产权房”小区建立居民自治组织，有效利用各方资源进行小区建设，可以有效提高居民的参与感与归属感，增强社区自身的风险防控能力。在人口属地化治理理念下，通过以房为基础的网格化治理可以有效将流动的人口“再组织”，推动社区居委会破除土地桎梏，承担流动人口的服务职责。与此同时，落实主体责任把基本生活空间进行重新分割，并通过扩张社区委员会权利，化解行政责任不断下沉带来的资源匮乏的困境。

3.构建长效机制：推动多元治理深入开展

社区网格化治理模式应以多元化治理为常态。城市化的本质就是空间意义上的人力资本、就业机会和公共资源的重新匹配，是城市与乡村之间的资源重组。[13]针对城镇化过程中出现的大量“小产权房”社区，突发公共卫生事件中的临时性动员并不能有效解决资源不足问题，村民委员会、社区领袖、物业和党支部等很大程度上缓解了基层管理服务“重心下沉”与社区资源紧张等的矛盾，也使得行政管理主体及其相互关系更加多元复杂。合理平衡各治理主体之间的关系，使之长效运行，对于“小产权房”社区的治理具有重要意义。对基层政府而言，在资源一定的前提下，要合理平衡社区中各方力量的关系，探求多元共治的治理路径。随着网格化治理的兴起和社会治理理论影响的不断扩大，社会治理主体多元化、服务精细化、管理体制扁平化和信息化技术手段的应用成为现代基层社会治理常态化的标志。一方面，在基层网格化治理和应急管理实践中发挥政府和党组织的引领作用，鼓励社会组织、物业、企业、居民领袖等多元主体共同参与社会治理，综合运用正式的或非正式的手段共同分担基层社会治理职能。另一方面，明确属地管理责任、管理服务范围和绩效考核机制，补短板、堵漏洞，完善重大疫情防控体制机制，健全国家突发公共卫生应急管理体系。

五、结论与讨论

突发公共卫生事件之下，本应处于“双重管理”的“小产权房”社区因其独特的房地分离属性和外来人口属性，在疫情防控中又可能处于“双重不管”的状态，暴露出基层社会治理问题的冰山一角。直至疫情之后的今天，“小产权房”小区的社会治理问题并未得到根本改善，其应对未来突发公共卫生事件的能力也没有得到实质性的提升。

多数研究者认为社会治理的最终目标可以归结为“善治”，即实现国家、社会与个体的和谐与平衡。在疫情防控中，能够有效地切断可能的传染源，并及时有效地掌握基层居民的社会流动与健康信息至关重要。首先，突破户籍地管理与实际居住地管理的社会现状，明晰属地治理的真正内涵。我国从1949年至今70余年城镇化的发展中，城市基层体制和社区治理模式历经多次转变。现今社会的高度复杂性和不确定性给基层治理和服务带来了巨大的挑战，传统高度组织化的“单位制”、户籍制等单一的城市空间治理模式难以快速适应新的城市治理需求，也无法满足社区居民日益多元化的需要。[14]因此，城市空间治理策略的确立和调整成为新时期我国城市发展的重要任务。其次，破解“小产权房”社区“房地分属”所带来的责任转移难题，明确社区委员会的管理责任。如果基层政府与社区单纯从“谁开发，谁受益，谁管理”的角度推诿扯皮，最终无法有效地保障居民的社会权利。最后，针对“灰色地带”的社会治理问题，深入探索网格化治理理念下的多元治理模式，真正做到社区多元化治理的有机统一，积极寻找以房为中心的“确定性”再组织化策略，实现网格化体制的常态化治理，实现技术管控与社会化服务功能的再平衡。