多重博弈下的民国时期南京城市水环境治理困境探析(1927—1937)

李凤成 刘 亮

(1.南京邮电大学 马克思主义学院,江苏 南京 210023；2.南京工业大学 马克思主义学院,江苏 南京 210023)

一、引言

近十年来，水利史研究方兴未艾，但以城市水利作为研究主题的成果则主要见诸于古代史学界。与之相比，学界对近代以来，特别是1927年之后南京国民政府时期城市水利问题的研讨则较为薄弱。1927年南京国民政府成立后，与前届政府相比更试图有所作为，在南京进行了大规模城市建设。关乎民众健康、环境整洁，更为国内外观瞻所系的水环境逐渐成为治理重点。那么，以政府为主体治理体系的形成，能不能克服小政府时期未能完成的事情，是否意味着治理效能的提升？对这类问题的探讨，1927—1937年间的南京城市水环境治理恰好提供了一个典型样本。

本文将以南京国民政府治理南京城市水环境为例，在以往研究基础上，尽可能搜集有关历史文献，揭示治理过程中存在的多重博弈关系，为系统总结、客观评价南京国民政府水环境治理提供丰富多样的史实基础和更具说服力的解释空间。在此基础上，拓展民国城市水利史研究，并为当下推进城市水利治理现代化提供历史镜鉴。

二、近代南京城市水环境的恶化与成因

南京城市水系主要由河、湖、沟渠、水塘组成，其中秦淮河最为重要，它关乎民众舟楫载运、日常汲饮，乃至休闲娱乐。明清以来，虽然当政者不时治理，但水环境不断恶化。[1]至南京国民政府时期，已经严重困扰民众生活、危及民众生命与财产安全，与首都身份严重不符。因此，无论从民生需求，还是政治需要，水环境治理都迫在眉睫。

历史上的南京，城市水患频繁，水患一直是困扰南京城市发展的重大问题。这也是中国滨江城市面临的共同困境。仅以晚清以来的状况加以考察。光绪、宣统年间，或因为城中内涝，或因江水倒灌，或因二者兼有，导致南京低洼处尽没舟行陆地的现象并不鲜见。1897年10月，江水大发，秦淮河两岸的科举号舍中出现积水，举子们苦不堪言。时人曾向两江总督端方进言，希望整治秦淮河等河道。[2]南京苦涝，成为时人的共同感受。时至民国，不仅秦淮河更加淤塞，其他诸如清溪、玉带河、珍珠河、九华山沟等城内河道也多数淤塞浅狭，失去防洪功能。所以，每逢大雨，市内各处河道沟渠，常有泛滥之患。1916年6月，南京多日连续暴雨，城墙内外地势低洼的地方，大多被积水淹没，房屋电线杆等设施遭到严重破坏，三牌楼至丁家桥一带铁道线路被积水淹没，交通受到阻碍。1918年7月，南京连日大雨倾盆，秦淮河一带水势漫至街道。1921年8月，南京暴雨，秦淮河涨，城内低凹处全被淹没。1922年9月，狂风暴雨后江潮盛涨，秦淮河水量陡增漫溢堤岸。1923年7月，暴雨三昼夜，行人裹足，城内秦淮河一带水已上岸。南京国民政府时期，这种情况并未好转。1931年7月，江淮大水，长江中下游沿线城市几乎无一幸免，悉数淹没。当时南京城外江水倒灌，城内排水不畅内涝严重，“沿秦淮河及各低洼处所，泰半成泽国，所有下关及各处棚民，多被淹没”[3]。四牌楼、黄浦路等处洪水深达胸部。更有甚者，部分居民在三元巷一带马路上张网捕鱼，市政府所在地水深没过膝盖，中央医院积水也达到了一尺半。这次大洪水以前所未有的破坏力，导致南京城交通隔绝，米谷生活来源减少，物价上升，民生艰难，国内外震惊。随着城市规模的扩大，水患已经成为制约南京发展的重要因素。

除了水患之外，南京城市水环境的另一大问题是水污染。南京居民饮用水以井水与河水为主，但是该地又是江南乃至全国重要的染织重镇，在河内漂洗是行业习惯，加上倾倒生活垃圾等，水质逐渐恶化。事实上，这是困扰南京城市水环境的“老大难”问题，政府屡禁不止却又无能为力。清末，随着城市逐渐扩大，人口增加，这个问题日益凸显。同治、光绪年间政府曾行折中之法，即要求春夏秋三季在内河漂洗，冬令至外河。尽管如此，仍是治标不治本。民国初年，河水臭味不堪，尤以秦淮河为甚，在河岸数丈之外，都能闻到。不仅如此，河水已不堪汲饮，河流污秽，时常造成霍乱等传染病。据统计，1913年9月至10月间，因天干少雨，居民用水艰难，秦淮河水已变黑色，城南一带百姓，多生痢疾。1914年6月南京霍乱严重，时人认为与居民饮水不洁有很大关系。1919年与1926年霍乱再次暴发。当时美国驻南京领事馆领事报告称，城内缺乏可饮用水，领事馆准备自行打深井解决问题。[4]691927年，国民政府定都南京后，这种情况愈演愈烈。在时人眼中，南京是一个已经腐烂了的美人尸体，徒留虚名罢了，夫子庙像垃圾堆，而秦淮河就是一条臭水沟。1931年，市政府调查后发现，向秦淮河排泄污水的官渠、私渠多达314条，通过秦淮河拥有清洁饮用水成为奢望。其余沟渠、池塘水质，亦皆污秽不堪。因此，在自来水厂建成之前，井水成为居民为数不多的选择，但是全市水井总计不过一千六百余口，使用起来倍感不足。居民更是每天从日出到傍晚，络绎不绝等待汲水，经常争执先后，恶语相向。时人认为河水不洁，虽由居民倾倒垃圾等造成，但是河身太狭窄，实为主因。为此，他们呼吁政府拓宽河道，并多开自流井。

恶化的水环境不仅影响民生，也制约南京城市以及南京国民政府良好形象的建构。自清末以来，南京市政虽初具规模，却因战乱频仍、经费短缺等原因发展落后，与乡村几无二致。1927年之前，南京“电灯不明”“电话不灵”“道路不平”，市政现代化水平不高。与邻近的上海相比，市政建设的规模与质量可谓是天壤之别。南京国民政府成立之后希望通过建设首都，对内展示建设能力与行政效率，成为都市建设表率，树立新政府权威，对外作为展示现代中国的“窗口”，犹如20世纪20年代末至30年代初，德国、奥地利等第一次世界大战的战败国，通过对首都的建设而获得国际认可一样。[5]66但是南京国民政府设想与现实之间存在着明显的落差，1928年主政者视察秦淮河后自惭形秽地说：“看见秦进河里堆满了垃圾，有些地方竟连船只都难通行，在这种情形之下，就把军阀时代来比较也实在使我们惭愧。”[6]秦淮河还被慕名而来的游客称为“臭水沟”，失望之情溢于言表。秦淮河如此，其他水系观感亦不佳。1931年，江淮大水导致的南京水患更是让其执政能力备受国内外质疑。在这种氛围下，水环境治理成为20世纪30年代南京国民政府建设“新南京”[7]544，展示能力、重塑权威，并获得国内外认同的重要工作。时任南京国民政府主席林森就声言，秦淮河如能得到有效治理，在河两岸种植桃树、柳树等观赏植物，秦淮河必能恢复生机，重现美景，进而为南京增添色彩。

致使南京水环境日益严峻的原因，是自然因素和社会因素共同作用的结果。在自然因素而言，一方面气象学家早已指出，20世纪30年代多雨等极端气候是北半球大范围现象。[8]113-124以1931年大水为例，当年7月份南京雨量超过当月常规雨量3倍多，远远超过之前30年间7月份最高纪录。同时，东北寒流来势凶猛，气温降低，也导致7月多雨。总之，长时间的梅雨，再叠加高强度的台风雨，造成长江中下游地区20世纪30年代降雨量大增。南京的水患很大程度上与此有关。另一方面，与地理有关，长江潮汐不断，挟沙往来，河道易于淤垫，南京城内积水不易泄出，而北高南低的地势，使得城南往往成为重灾区。除此之外，上游水文条件也是导致南京水患的重要诱因。句容赤山湖是秦淮河上游的天然水库，历史上被屡屡围垦，淤垫日久，易泄难蓄，早已失去蓄水功能，一遇山洪暴发，汪洋直下，造成南京城内房屋坍塌，人员溺亡。

虽然存在气候、地理等自然因素，但是导致水环境不断恶化的主要原因还在于社会因素。一方面，从历史上讲，1927年之前，南京战争频仍，水政废弛，沿河居民架屋侵占，河身渐窄；河底因多年污物填塞，河道淤塞；沿河居民，排泄污秽，倾倒垃圾，水质日差。[9]比如，城北诸水以玄武湖为尾闾，但该湖与长江相连的水道年久淤塞，湖水只能通过台城水闸泄入秦淮河，致使内涝严重。比如，白鹭洲地势低洼，原设有水闸节制，后被废，导致河水漫浸。还有对水关管理不善也加剧了水患与水污染。内秦淮河设有多处水关，用于调节水量、冲刷河道，保持水质。但是，用于排水的西水关，仅有一道闸门；辅助的铁窗棂水关，年久堙塞。于是，夏秋时节为止内涝，只能封闭东水关。临时之宜，之后却成为常态，致使内秦淮河河水无法进行新陈代谢，成为一潭死水。另一方面，从现实讲，自国民政府定都南京后，大量军政人员及商民定居城内，人口急剧增长，从1927年至1935年间增加65万人，平均每年增加8万多人，1936年南京城内人口已逾100万人。同时，经济快速发展，市内工厂迅速增加，在这种情况下，填埋水塘、填塞河道用于建筑及建设成为常法与常态，致使下垫面贮水功能大为减弱。此外，沿河居民往河湖倾倒粪溺污水、漂洗衣物的习惯并未改变。

综上所述，治理水环境对于南京国民政府，不仅具有经济价值、民生意义，其背后更包含丰富的政治意蕴，主政者开始关注并进行治理。

三、官方治理举措与面临的困境

奠都之初，南京国民政府对治理南京城市水环境问题并未重视。及至1929年，作为南京城市建设的总指导，也是当时中国现代都市建设规划范本的《首都计划》中才开始提及。关于水环境问题，南京国民政府对城市主河道秦淮河采取标本兼治的方法。在治标方面，计划在东水关建抽水站进行调剂，确保长江与秦淮河水流通畅。在治本方面，拟采用下水道合流方案，具体是沿着河两岸修筑道路，下面铺设截水管，使截水管中的净水根据需要随时注入秦淮河，河中污水则及时抽出排入江中。[10]此外，对于其他沟渠河湖，暴雨时则主要采用抽水机排泄的方式。同时，对于改善南京饮用水质也有特别规划，即通过兴建自来水厂以求解决。

虽然规划如此，但是总体上与当时工业建设、道路建设、公园绿化、通信照明等基础设施的快速发展相比，水环境治理并不是城市发展的重心，政府推动有限，政策也难以真正执行。直至1931年后这种情况才有所改观。当年江淮大水，屡受水灾波及的南京未能幸免。对此问题，学界已有详细论述，兹不赘述。这一突发事件使得南京国民政府终于意识到水利建设，特别是治理水患对于整个城市建设与民生发展的重要。可以说，极端天气成为推进南京城市水环境治理的重要动力。自此以后，水环境治理成为南京城市建设的重要组成部分。1932年，南京市政府发布《南京市防水计划报告》，之后在政府主导与推动下，一方面水环境治理速度加快，另一方面规模逐渐扩大，不但注重内涝防治，而且重视江水倒灌问题。治理举措大致可分为工程措施、非工程措施两类。

首先，工程举措“土洋结合”，在疏浚河道、培修堤坝的同时，辅以建设现代化水闸、下水道等现代排水设备。第一，疏浚河道，泄水于成灾之初。疏通护城河淤塞狭曲之处；秦淮河上下游同时挑浚，以利排泄；疏通玄武湖旧有水道，导湖入江。第二，修筑城外防水堤坝，防止江水倒灌，培固旧堤，建设水泥防水新堤。[11]501936年，举办水利季节劳动服务，议定培修沿江堤埂，先就上新河及杨家圩等最急要之处，分段施工。同时，严禁民众在堤埂播种[12]及破坏[13]。第三，购置抽水设备、新建水闸，调节水量。工务局在东、西水关处架置抽水机，用于调节水量。[14]同时，新建水闸，采用钢筋混凝土构造，下设混凝土闸基。第四，新建下水道。《首都计划》已经意识到下水道的重要性，1931年作为首都建设最高主管机关的“首都建设委员会”设立“下水道筹备处”，专门负责该项建设。1933年成立下水道工作处，1935年《南京市城南区下水道工程计划》出台。1935年6月至1937年，南京市共埋设下水管道26 722米。

其次，非工程举措多策并举。第一，制定相关法规。禁止在秦淮河内漂染丝布，要求各染坊一律在城外漂洗，禁止沿岸居民任意抛弃垃圾，并派卫生警士来往巡查。[15]第二，规劝。新生活运动期间，首都新运会按新运总会要求，组织由新运总会、首都新运会、宪兵司令部、首都警察厅、卫生事务所、清洁总队组成的劝导队。劝告居民不得向河内倾倒垃圾污水，不得在河内大小便及洗刷痰盂马桶；劝导船户，船上垃圾须倒入岸上箱子。[16]第三，建立防洪预警机制。颁布《南京市防水计划草案》；划定防洪区域；组织防水工程委员会，举行会议，讨论防水方案，全体委员分为两班，日夜轮流值班，观测水势变化。组成以军警宪、国民党南京市党部、市商会等部门为主体的“首都各界防水委员会”，协助工务局检测水势涨落，做好防洪抢险配合工作。防汛期间，在东水关、下关等处准备沙袋、木材、麻袋、汽车、抽水机等抢险物资以备急用。[17]371第四，对于城内主河道的秦淮河，南京市政府成立以职能部门及其工作人员为主的修浚秦淮河设计委员会，委员会负责制订具体方案，市工务局负责具体实施，力求减轻水患。[18]

但是，这样的治理也面临治理权限划分及经费分配等矛盾，降低了治理效率。

上下游一体治理迟缓。秦淮河上游是句容赤山湖，其作用在于调节洪水，但受制于行政区划不同，有明一代，及至清末，当政者始终无法做到上下游统筹治理。[19]虽然，清末左宗棠督两江时，遣兵士从事疏浚，收效甚大，无奈他后来西征新疆，未竟全功，以致湖底日高，湖身日窄，上流诸水挟泥沙入湖，终至淤塞。[20]4391918年，江南水利局曾规划疏浚，但一直未能施工。1928年，江南水利局致函南京市政府称，“都城内外，又为贵府管辖，都水京兆，权限难分”，“本局浚湖、建闸、造林等与贵府权限有关，拟在上游归敝局管理，下游由贵府办理。如能同意，即向中央及省政府请求拨款”。[21]为此，江苏省建设厅派员到南京市工务局协商办理，确定疏浚计划、测量方案、测量方法等。[22]同时，1931年江淮大水后，江苏省政府饬令江宁、句容、溧水三县征工开河，无奈工程浩大，三县民力有限，直至1935年省市才同时兴工。[23]

省市划界迟缓导致治水权无法统筹。1927年南京国民政府成立后，表面上看，作为首都的南京市与江苏省以及毗邻的江宁县，行政关系明确，不存在利益纠纷。但实际上江苏省政府和江宁县政府都滞留在南京城内，出现国民政府、南京市政府、江苏省政府和江宁县政府并存一市的现象。不仅如此，江苏省政府和江宁县政府还掌控着大量市级行政权力和经济资源。权力和资源的错配，导致身为首都的南京市和江苏省政府、江宁县政府在应该协同行政时往往产生龃龉，甚至是抵触。[24]省市划界问题，因涉及各方利益，纠缠多年，严重影响了秦淮河治水进程。[25]1933年，南京市长石瑛曾致函江苏省政府，请其迅饬江宁县政府，速与市工务局商洽未交割的市区内防水设备。到1936年8月28日，长达9年的宁苏纠纷和省市划界始告终结，防水界限方才划定，但这已严重阻碍了水环境治理的进度。

“马路优先”政策挤压水环境治理空间。近代之后，南京交通运输结构发生重大变化，新式马路、铁路等交通基础设施相继修建，电车、汽车更是络绎于途。1927年，南京建都之后，首任市长刘纪文被称为“马路主义者”，受国外市政经验的影响，他在1927年6月宣称，改造南京非先从修筑马路入手不可。虽然拓展道路期间受到民众阻碍，但之后历任市长对于马路建设均高度重视，所以至1937年的十年间，南京马路增长速度极快，这种情形在全国独一无二。[26]17由于市政建设偏向马路，导致原来作为南京主要交通方式的河运地位大幅下降，水运功能逐渐萎缩，防洪能力显著下降。时人曾批评道：“南京城内河道，久已失于修浚，水上交通，亦渐归淘汰。掌市政当局者，一向只知建筑马路，对于市民水上交通之利用，向未注重。南京自建都以来，一切事业，蒸蒸日上，独水利一端，从无人论及。”[27]时人的批评有些苛刻，但是总体而言，河运地位大不如前，作为载体的河流受重视程度已不复昔日。

四、民间对治水的反应与争执

治水之于民生影响巨大，且涉及面较广，因此在治理过程中引起社会强烈关注，意见和诉求也呈现出多样性。这在秦淮河治理中表现得尤为集中。

首先，治或不治，社会内部意见分歧较大。

如前所述，国民政府定都南京后城市水环境未见好转，相反更加恶化、治理起来更加棘手，不仅造成市民日常生活趋于困难，而且极大影响了首都形象。因此，主政者认为治理水环境已是刻不容缓，一可顺应民间呼吁与愿望，二是符合政治诉求，所以他们不断通过公开讲话、报刊媒体刊发文章等方式进行表态与宣传。他们的努力得到了部分民众的理解与支持，有的市民通过致电市政府的方式，请求宣泄、疏浚河道[28]，还有的市民表态愿意捐款相助。同时，部分游客也表示支持的态度。对游客来讲，他们大多对秦淮河心驰神往，待到身临其境后，却发现仅仅是一条水质恶劣的大阴沟，与《桃花扇》《儒林外史》等名著刻画出的模样差距甚远，往往大生失望之情。1931年，署名唐棣的湖南游客在《中央日报》刊文称：“秦淮河为首都名胜地，应保存其真面目，但日久未疏浚，淤积日厚，水不流通，以致臭气勃发，有碍卫生，速速疏浚。”[29]此类呼吁不在少数。

反对者也大有人在，这部分人中以秦淮河两岸居民为主，他们的抵制态度甚为激烈。为增加河道流量，1928年11月，市政府决定将沿河两岸土地放宽。并且规定，凡是侵占地段在整理取缔范围以外的，前往财政局登记，分别办理补价或租用事宜。划红线范围之内的建筑物，限期一月内，自行雇工拆迁。倘若逾期不拆，则由工务局饬工代拆，以料抵工。这个规定，掀起轩然大波，除了少部分业户前往登记外，秦淮河两岸多数民众向政府请愿，希望免拆房屋。[30]面对这种情形，新任市长刘纪文态度较为强硬。他称秦淮河挖深以后，两岸房屋势难支撑，定有倾倒危险，拆除两岸房屋，目的是保障居民安全和便利，土地放宽势在必行。[30]然而，沿岸居民对政府的解释并不认可，局面僵持不下，致使浚河工程，不能如期进行。有观察认为，“两岸日拆房六千余户，当然反对纷起，并传闻此次对拆房，业难奏效，盖反对拆房者知识增进，当局者无词应付也”[31]。

与此同时，部分游客以治水有煞风景为由表示反对。在这些人眼里，秦淮河是金陵名胜之一，“艳闻逸事，流传千古，河中夙多画舫，非仅供游人游漾之情，间且为宴客看花之所。盖两岸青楼，风缕佳丽，游金陵者莫不视此河为安乐窝也，决将秦淮河加以浚溶，放宽河面，已限令两岸建筑拆让。后之经此者，恐将不复见及昔之青楼遗迹矣。亦聊资他年凭吊”[32]。同样，位于通济门附近的龙华寺，其住持在给市长马超俊的信中认为治水将毁坏古迹。他说，龙华寺自唐朝始建，虽曾遭兵灾焚毁，由清恢复至今，不知经过几代苦修，始克臻此。现该寺寒苦不堪，度日维艰，若一拆毁，无力恢复，势必将古迹湮没。倘若市政府在此处修建抽水闸，那么龙华寺势必被拆除，因此他希望政府能够收回成命。[33]

其次，采用何种方式治理秦淮河，民众内部亦是各执一端。总体而言，民众内部有疏浚、填埋、折中治理三种意见。

以钱贯之为代表的民众倡议疏浚秦淮河，他们认为这样做既可保存风景，又能避免灾疫，还可繁荣市面。他们的理由是，市政府短暂打开东西水闸后，水流内外沟通，秦淮河多年所积污秽激荡而出，曾再现清波一泓的美好景象，进而秦淮河游人增加，船户营业，大获其利。在这样的美好示范下，他们希望市政府时常打开东西水关闸门，让水流畅通，达到臭气自除的效果。[34]此外，他们还呼吁市政府重建通济闸。[35]该闸在清末由左宗棠任两江总督时所建，历史上，该闸对于缓解南京城内水患和改善水质大有帮助。现在虽然已经荒废，但是水闸根基还在，花少量的钱款，可使全城人民得到更多利益，重建刻不容缓。[36]以王铁铮为代表的填埋派则认为，疏浚是治标，倘想治本，不如效法上海洋泾浜办法，加以填塞，之后不仅没有污水等存在，还可以在上面修筑马路，政府更可得多量地皮，卖给人民，可获得一笔额外收入。[37]他更是声称，“管甚六朝烟水地，画舫大可当木柴。今后文德桥无用，不跳浜到钞库街。”[38]钱贯之与王铁铮对治河方案各持己见，均向市府进言，由于意见大相径庭，引起社会高度关注与争论。比如，秦淮河船户二千多人，呈请市府速为开浚，而勿填埋。他们的理由是，填埋之后河身填塞，上游来水一旦不能宣泄，下游必然淹成泽国。客观地讲，这种看法不无道理。

折中派则认为，疏浚与填埋两种方案，皆不可行。理由如后：其一，开拓疏浚，虽不无小补，然堆土需地，工费巨大，且秦淮河底高于江床，冬季既不能放水流通，夏季江水上涨，防洪且不暇，更无法宣泄城内之水。其二，一旦填塞，不仅毁坏名胜，而且虚靡巨款，秦淮两岸，房屋栉比，填出的土地，为数有限，收支不相抵，而中间筑出的路，更无实际用途。他们觉得填塞之议，得不偿失。为今之计，分治标与治本两策。治标，通过抽水站调剂江水与河水。治本，则是通过下水道进行雨污分流，净水导入秦淮河，污水抽入江中。如此，河流两岸污物，无须再入秦淮河，而河水长流，水质即可彻底澄清。

关于治理方案的争议，进一步迟滞了秦淮河水环境治理进度。实际上，治理秦淮河时遭遇的困境，并不是个案。1935年，南京又遇洪灾，军队在上新河取土筑堤，被当地民众多方阻扰，不愿供给泥土。以至于主政者感慨中国守望相助、疾病相扶的精神已经完全失去。虽有夸大之嫌，但是官民不睦也是事实。

五、治水绩效评估与不足之处

帝制时代的中国与西方城市相比，长期处于“城乡连续统一体”的治理模式下[39]112-175，既无市政机构，又缺市政经费。杨联陞就认为，从汉代到唐宋时期地方政府权力逐步衰减，宋以后地方政府几乎长期缺乏资金来开展大规模的建设工程。[40]15其结果就是城市河道等公共事业能否得到及时治理，完全视地方和国家的财力、当政者的道德心、行政能力以及地方士绅的存在与否等多种因素而决定。[41]

太平天国农民运动之后，由于中央与地方权力结构发生变化，地方督抚财权变大，随之带来的是国家高度介入水利等公共事务。这种趋势虽因民初政局动荡发生短暂改变，但是1927年南京国民政府成立后，政府逐渐从幕后走向台前，城市水利等公共工程，主要由政府组织和实施。水利市政化、专家化的治理模式初步形成，政府基本实现了全过程主导，建设的规模与广度都有显著扩大。

政府强势介入后的治理绩效又如何呢？通过比较1931年、1933年、1935年的治水情况，可以发现南京国民政府治水能力较以往有所提升，治水效果亦有所提高。1931年，江淮大水时南京受灾严重，虽受天气、地形等自然因素影响，但是水利事业荒废、水利设施废弛却是造成损失的主要原因。之后，政府加强水利建设，建立并实行防洪应急机制，使得南京再次发生水患时，没有造成严重灾害。

再以1933年水灾进行考察。当年6月底至7月，南京屡次暴发洪灾，由于应急得当，并未造成巨大损失。6月28日，南京及江宁县政府交界区域下关宝塔桥一带的滨江堤坝发生决口，南京市政府立即启动应急机制。工务局会同江宁县政府，议定用麻袋堵塞，同时设置木椿，以防堤岸松溃。随后在下关江边铺设运泥铁轨，并修筑水泥堤坝，还在澄平码头与海军体育场毗邻处修筑临时堤坝。为防止城市内涝，工务局在秦淮河东水关设抽水机六架，西关设二架，并向震旦机厂租借抽水机二架。在九甲圩、美孚街、宝善街一带有棚户数百家，虽相继淹没，最深处已逾顶或齐肩，但由于工务局赶筹救济，并征集麻袋、随时抢护，仍取得了良好的抗灾效果。[42]7月7日至8日，大雨再次降临，彻夜未停，水位已与秦淮河河岸持平，低地居民，已有浸水者。工务局又开放西水关水闸，导水外泄。南京市工务局为防御江水倒灌，购置麻袋一万件，预备急用。驻南京的国民革命军八十八师也协助防水，调派官兵五百名修筑堤工，以防江水冲入城内。[43]7月26日，大雨时江水暴涨尺余，秦淮河亦盛涨，较低洼之街道，午前一度泛溢，因下水道流泄及时迅速，午后即渐渐消退，终未酿成灾害。

1935年，长江再次暴发洪灾，在此之前，南京沿江筑有堤防、驳岸数处，但是多属零星片段，没有整体联系计划，每遇水患，仍不免险象环生。当年以防汛为契机，南京市政府拟具防水计划，将城内外水闸涵洞堤埂分别修筑，并利用国民劳动服务办理筑堤事宜。面对洪水，市政府在下关一带购买麻包数万件，进行堵护，下关堤埂亦加高培厚；在武定门及西水关等处，购置抽水机，日夜抽水，解除了城区危险；成立“首都各界防水委员会”参与抗洪，其中的教导队士兵在北河口培土，宪兵在江东门赛虹桥培堤，保安队在下关二板桥服务，新河堵口工程则由民夫承担。[44]7月25日，工务局派出技师分别勘察、评估，认为一切均吿安全。此次洪水最高水位7.25公尺，与1931年最高水位7.6公尺，相差不大，而且随着城市扩大，防洪范围更广，治理难度快速加大，但是没有酿成巨灾。[45]南京市政府还特别注意防范秋汛，拨发工务局五万四千元，并由经济委员会、扬子江水利会拨补助费一万元，之后经济委员会又加拨一万元作防汛专款。至于防水计划，城内部分修筑前湖铜心管桥，东水关、西水关各建水闸，并在东水关建一抽水站，装置抽水机，冲刷秦淮河，各项工程预算十三万余元。经庚款董事会通过，费用由中荷庚款下水道项下开支，抽水机电设备自德国购办。

虽然水患治理取得了一定成绩，但应该看到，1937年南京沦陷之前，南京依然面临着严峻的水环境压力。像“水西门外之护城河，河身浅涸，特施浚深工作，然草草了事，虚掷巨资，论者惜之”[46]。便是一个确切的证明。与疏浚河道、治理水患相比，治理水污染更为困难。下水道因为经费短缺，主要布设于城南，对整个城市排污的实际覆盖面有限；城内水塘多，人人在其中冲洗马桶，变成藏污渊薮；工厂增多，排污日增。当时有人对比了南京五年来的市况变化，认为南京的马路比从前增加了许多，街道也比从前整齐干净，只有秦淮河臭水沟的形象变化不大。事实上，这个难题长期困扰着南京国民政府当局。

总体而言，南京城市水环境治理举措在防洪抗涝中发挥了积极作用，但其成效不能高估。治理洪水的实际效果和原先设想存在较大差距。特别是水污染问题并未得到显著改善，可以用有增长无进步来概括。这种情况的发生，具有以下深刻的原因。

南京城市水环境治理的内生性动力不足，治理主要取决于政府主导和政治驱动，导致过于依赖政府推动，缺乏切实的经济基础。南京城市人口在十年内从30多万人增加到100多万人，但市财政的收入增长，没能跟上城市人口数量的增加。其原因固然很多，主要原因则是城市居民民生羸弱。所谓的百万人口中，棚户居民占了四分之一，南京的市民大部分是消费者，市民的生产力没有充分地发展起来，换言之就是工商业发展发达的基础还没有培育起来。市面的不景气，市民的纳税能力薄弱，建设经费不得不依赖中央财政进行弥补。此外，1929年经济危机席卷世界，南京国民政府中央财力日渐紧张，内战及对日作战准备，致使政府将有限的财力过多地投入军事领域。如此一来，中央的财政补贴越来越少，虽有整顿，无奈市政建设开支巨大，入不敷出。经费困难不仅体现在水环境治理方面，在其他市政建设上同样如此。

治理机构内部的博弈、治理中的官民之争等是导致绩效低下更主要的因素。当时的南京市政府治理权限不足，欲兴事业，却困难重重。既无法协调上下游，又陷入省市划界的泥潭。市政府与江苏省政府、句容县政府、江宁县政府之间协调艰难，关系微妙，没有形成生态利益共同体。由于交通方式、新式供水和排污系统的推陈出新[47]56，导致秦淮河功能逐渐弱化，建设资金由此减少。其次，南京市政府作为市政建设的主体，事先没有充分听取民众的意见和建议，对治河这类涉及民众切身利益的重大决策，缺乏风险评估。其推行的具体做法，超出了民众承受能力，导致了长时间的争论，围绕着利益爆发了冲突，延误了治理进度。换言之，专业权威的治理举措，在抑制城市洪灾方面产生明显效果的同时，却给民生带来负面效应，始料不及地使抗洪治水事务陷入困顿之中。这一时期的南京国民政府城市抗洪治水成效具有正负两个向度，而这两个向度决定了这一时期抗洪治水事业的广度和深度。此外，与抗洪治水相比，市政建设资金更多地投入政府机关楼宇、广场等政治营造中，充斥着有利观瞻的政治动机，所立建设原则与实际并不吻合。

六、结语

中国传统水利事业治理的特点是，水利项目的施工多由政府“外包”给民间社会，而其自身则主要进行引导与宏观管理。与之相比，南京国民政府成立后，水利治理呈现出市政化、专业化的特征，水利工程由政府组织，成员是熟谙水文与技术的水利专家，经费亦由政府负责。1927年之后，“大政府、小民间”的水利事业治理格局逐步取代传统时期的“小政府、大民间”格局[48]272-286，权力上移、集中于政府。至于水利工程则由政府将任务“发包”给系统内的专门市政部门，并进行考核。至此，国家机构在水利建设中占据了主导地位。[49]政府对专业事务的治理，由过去的相对疏离变成全能型主导，既要自上而下进行指挥，又要俯下身段亲力亲为，传统士绅在水利事务中的影响空间逐渐被挤压，作用逐渐被弱化。

令人错愕的是，治理技术的升级、治理模式的转型却导致治理效率低下，治理效果更是难言乐观。如时人所言，南京的市政建设，一年又一年的推进，一方面是由于中央督促和历届市政当局的努力，一方面也是市民的协助和合作的结果。但是，过去难免有少数的市民，因为自身对于市政建设应负责任的认识不到位，没有尽到应尽的义务，譬如欠缴房捐，拖欠筑路摊费，以及对于其他政府法令的迟疑观望态度，致使政令不能得到切实有效执行，这是当时南京市政治理领域美中不足的事。[50]一般的市政治理已然如此困难，工程繁复浩大的首都水环境治理更是举步维艰。由此，南京国民政府举办的其他地区水利事业成效也就可见一斑了。