迈向包容性协同：长三角公共服务一体化的范式选择与发展趋向

朱志伟

(苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123)

2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，标志着长三角区域高质量发展迈入新阶段。对于区域发展而言，公共服务一体化则是维护高质量、高水平区域一体化发展的保障，也是实现高品质生活的基础性条件。这就意味着，前者是后者的实现手段，承担着区域经济一体化发展路径、服务模式的重要任务，需要引入区域间协同治理的系统性思维，将基本公共服务一体化的制度安排、部门协商、主体联动等任务充分前置，以维护区域协同治理体系的高效运作。在新的时代背景下，如何更好地促进长三角公共服务一体化供给，强化区域间的协同性，提高民众获得感与幸福感，惠及三省一市乃至更大范围的社会公众，成为区域一体化下需要考虑的重点议题。

一、公共服务一体化与问题提出

从20世纪80年代初开始中央政府为了推动区域经济合作，就提出建立开放式、网络式经济区的构想。发展至今，长三角一体化先后经历了从分割式治理模式到经济协作式治理模式再到经济社会一体化协同治理模式的转型。[1]区域公共服务一体化的发展也已经从碎片化阶段过渡到有限协同阶段，现正处于一体化发展阶段，需要以“区域规划统筹、区域机制统设”为重点，促进公共服务与长三角建设相融合。[2]但公共服务一体化的实现需要有公共服务均等化的支持。学术界对公共服务一体化的研究起始于公共服务均等化。因为均等化是在尊重居民自由选择权的基础上，保障居民有大体相同的生存权与发展[3]；而一体化则要打破城乡、区域间分割，实现生产要素的流动与优化[4]17-18，是体现区域平衡的最佳状态。机会公平是一体化进程的本质。在城乡场域下，城乡公共服务一体化即是城乡居民在获得公共服务时都有机会获得相应服务，可以公平地享受服务过程。[5]在此过程中，农村公共服务与城市间的差异性逐渐减小，最终实现城乡公共服务融为一体。[6]24但也要看到基本公共服务一体化过程仍然会受服务水平、供给行为及制度安排的影响[7]，现阶段仍然面临着因行政管理体制、法律互认及权力不对等带来公平性困境[8]。需要以区域协同治理为核心，发挥公共服务均等化在区域协同治理中的核心价值[9]，构建改革协同机制[10]，重点加强制度一体化[11]，以行政协调规范促进政府间合作[12]。依据经济发展调整服务标准[13]，推动国家-区域间协调的服务平台建设[14]。同时，要从多元分担、财政保障、运行监督层面构建服务一体化[15]，立足组织、系统、政策、平台促进服务资源融合[16]。

目前，对区域公共服务的研究经历了从均等化到一体化的过渡。公共服务一体化打破了单行政区划的空间限制，重点解决不同区域间或跨行政区域的公共服务问题，以服务均等化而设计的一种制度安排，实现跨行政区域间的资源互享、标准互认的目的。要达成这一目标的关键是通过协同合作解决不同行政区域间存在的矛盾与张力，获取共识性认识，推动公共服务一体化的执行，这一点已经得到众多学者的广泛认可。但是何以协同依旧没有取得共识。当下，虽然学者们依托基本公共服务一体化的研究对这一议题做出了宏观性回应，但主要集中在结构-功能视角下强调其推动的价值，以此延伸出对困境及发展路径的讨论，缺少区域一体化下中微观层面的分析以及理论基础的研究，特别是对如何通过协同式服务推进长三角公共服务一体化进程的研究较少。基于此，本文在包容性理念下研究公共服务一体化过程中何以协同的问题，并针对性地提出相应的发展路径，以期为公共服务一体化的推行提供理论支持与实践指导。

二、包容性的理论演变与现实选择

包容性研究最早源于对组织多样性的研究。19世纪末20世纪初，受工业革命的影响，很多社会精英率先享受到社会变革的红利，在短时间内完成了资本的原始积累，随之开始大规模组织扩张，促进了经济与社会的发展。但也引发了很多社会矛盾，如劳工冲突、阶级矛盾、社会暴力等。此种情况下，一些学者开始研究组织如何避免出现歧视、排斥感、不公正的雇佣关系[17]，以此开始了组织发展多样化研究。但随着研究内容丰富，研究重心开始从如何消除组织不合理的管理带来的排斥与歧视等问题转向了如何有效地发挥不同个体的知识、背景、技能等异质性问题上[18]，提出要超越组织多样化，建立包容性工作场地的观点[19]，并提升到了组织战略资源转变的高度[20]。这是认可、尊重并利用多元化个体差异性的一种共生包容的过程。所以有学者提出包容性的本质是人本主义思想回归的观点。[21]1997年印度学者提出了包容性创新的理论，旨在鼓励社会中的个体、组织、企业都可以投入知识创新的具体过程。[22]其后，印度的知识创新能力持续提升，以此证明知识创新与社会弱势群体有关联。[23]79后来，亚洲经济开发银行、世界银行等国际组织从印度知识创新中吸纳了“包容性”这一理念，以此提出包容性增长、包容性发展主张。[24]可以很明确地说，包容性强调人人有责，鼓励发挥弱势群体(特别是穷人)的主观能动性，社会要考虑到他们的利益与诉求，提高他们处理事务的可行性能力。[25]143然而，也有学者认为尽管包容性理念十分重视弱势群体的需求、能动性及利益共享，但不是该理念的全部，理解包容性还需从主体层面的人人有责，内容层面的全面协调入手。[26]社会福利视角下包容性是可以让全体成员(特别是社会弱势群体)公平地享受生活服务、社会保障、劳动就业等，而非少数国民可以参与、感受到福利增长的一种服务模式。[27]总体而言，包容性一方面强调要满足国民最基本生存与发展需求的“益贫性”(Pro-poor)，另一方面又注重让国民有更多选择与发展机会的“多元性”(pluralism)。

在此种情况下，由包容性引发的治理理念向多样化发展，比较典型的有包容性发展、包容性增长、包容性社区、包容性氛围等治理形态。随着包容性应用场域的扩展与治理方式的创新，包容性协同也具有很强的理论价值与现实回应性，是对包容性理念的拓展。我国的公共服务于2002年《政府工作报告》后已经上升到国家基本职能的层面。从各类政策与研究中看，公共服务是一种蕴含着浓厚公共性价值的产品，既是对纳税人权利的保障，也是维护社会正义与稳定性的重要举措，具有公共物品性、时空性、政治性的特点。[28]有纯公共物品、混合性公共物品及弱竞争性与弱选择性的特殊私人物品之分，可以延伸为政府与非政府组织在公共服务产品生产和供给过程中所承担的职责。[29]即使这样，目前作为政府职能的公共服务仍然缺少明确的定义，尽管有学者提出了有关公共服务的特征，但其内涵与外延还是没有统一的标准，相关的政策文本也没有相应的解释，以此导致公共服务成为一个仁者见仁、智者见智的讨论。究其原因是因公共服务的范围、内容是不确定性的，供给主体具有多样化。在笔者看来，公共服务是为政府及其他主体满足社会公共利益与群体需求而开展的一项制度安排。基本的判定标准，其一是以公共利益为导向的，具有普适性；其二，是以公众的生存、发展为目的，具有利他性；其三，是以政府职能发挥为基础而获得的，公众具有依赖性。在长三角一体化的语境中，公共服务的包容性协同是面向不同区域、不同群体，以多主体协同为特征，平等参与为手段，助推经济增长服务社会发展，最终实现成果共享的一种组织发展模式，其本质是对公共服务为何的一种再阐述。只是在包容性协同的视角下，不仅鼓励公共服务要为有利于社会弱势群体创造更多的发展机会，设计可以满足其需求的产品或服务，创造更多的社会机会，而且主张要不断提升社会弱势群体处理问题的能力，增强其主观能动性，扩大其享受公共服务机会。可以说，包容性协同遵行一种先富带后富的服务逻辑，具有兼容并包的典型意向及对主体身份和自身价值的平衡，而它的实现需要有包容性领导的支持，形成包容性氛围，服务于包容性的公共服务实践。

三、长三角公共服务一体化下包容性协同的理论内核

包容性协同，作为一种兼顾区域性与地方性、经济增长与社会发展、普通公众与社会弱势群体、政府管理与多元合作的发展理念，是更加具有公正性、持续性的一种发展战略，包含着丰富的理论内核。从结构性要素与行动逻辑层面分析，公共服务的包容性协同主要涉及理念、主体、内容、过程、结果等方面，相应地可以从协同理念、协同主体、协同内容、协同过程及协同结果进行重点分析。

(一)协同理念“差异化公正”是包容性协同的行动起点

长三角公共服务一体化并不是简单的标准化或者平均化思维，因为它是建立在“底线均等化”之上，更加强调个体性与群体性对于公共服务需求的多变性与差异性。目前，受经济发展水平影响，长三角区域内的公共服务供给能力与水平存在很大的差异性。当所在区域公共服务不能满足自身需求时，当地公众就会向拥有资源的区域聚集，以此就会形成资源高地。以城镇单位就业人员平均工资为例，根据国家统计局统计，2019年上海为149 377元，江苏省为96 527元，浙江省为99 654元，安徽省为79 037元(1)数据来源：国家统计局，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103，访问日期：2021年3月14日。，彼此间的间距较明显，根据上海市统计局2019年公布的外来人口数据显示，来自安徽的外来人口为260.2万，排名第一，来自江苏省的外来人口为150.4万，排名第二，来自浙江省的外来人口为53.9万，排名第五。通过包容性协同达到长三角公共服务一体化即是要在尊重地区差异性的基础上，满足区域内公众对多样化需求的发展，其实质是通过差异化设计，个体及组织都可以获得相应的服务，实现机会公正。罗尔斯在其著作《正义论》中明确提出每个人都有广泛的平等与自由，但同时也认为社会正义的实现仍然需要坚持差别化原则，“合乎最少受惠者的最大利益”[30]8，这是理解罗尔斯正义论的一个关键。他通过对“最少受惠者”的偏爱，尽可能地通过某种补偿或者再分配措施达到让社会所有成员都处于一种平等的状态。换言之，他期望达到一种事实上的平等，但也承认这种平等实际上需要以一种不平等为前提，这恰好也是包容性协同的理念支撑。现阶段，长三角公共服务供给不充分、不平衡的现象比较突出，这既与三省一市所处的地理空间、资源格局、人口结构等客观因素有关，也是政策开放性、治理水平、投入大小等主观因素综合作用的结果，需要通过差异化的政策设计与行动做到服务供给的公正性。一方面，需要保障区域内全体公民都有平等享受、选择不同公共服务的机会，做到“机会均等”；另一方面，要针对社会弱势群体做出偏向性改革，提升其享受服务的水平，实施“差别优化”，最终实现实质性公正。

(二)协同主体多元联动是包容性协同的本质要求

长三角公共服务一体化是一项系统性、综合性的服务工程，需要政府、市场与社会组织彼此分工，合理定位，形成多元合作的服务格局，这是一体化服务何以可能的本质要求。但受传统管理体制、服务理念、经济社会发展水平及地方利益等因素影响，多元主体协同联动仍然面临很大问题，特别是政府间的合作深度仍然有限。从长三角区域一体化提出到上升为国家发展战略直接动因是行政力量的推动。政府间的协同合作是区域性协同的绝对主体，市场、社会组织及社会公众的合作行动力仍然会受行政边界与组织利益的束缚，导致区域间协同的系统性与联动性的保障机制式微。包容性协同在强调要尊重区域差异性、受众多样性的基础上，也倡导政府、市场与社会组织的共同参与到相关议题的决策、执行与反馈全过程，增强服务供给的主体凝聚力。这既是在治理语境下协同的客观要求，也是包容性的重要方面。此前，Barak在生态系统视角下分析组织内部、社会、国家以及全球的包容层次后指出不同层次的包容性合作，可以实现人力资源转化为组织效能、社会福利及经济全球化战略[31]，其实是现实需求对包容性的一种呼唤。从另一个层面讲，包容性协同要求多主体参与，多主体联动也是治理民主化的体现。艾丽斯·M.杨在《包容与民主》一书中分析了社会排斥是如何在限制与约束的作用下发生的，以此提出“包容性沟通型民主”的观点，强调社会民主应该将政府以外的主体及被社会排斥处于边缘化人包容到现代政治体系中。[32]14-16当下的公共服务供给已经超越了“保基本”的层面，随着民众需求多样化的发展，公共服务供给的层次也需要得以提升，单纯地依靠政府单一性供给已无法满足现实需求。特别是在长三角公共服务一体化供给的场域中，因供给标准与体量不同，迫切需求各主体在发挥组织优势的基础上走向区域性联合，通过协商合作、利益均衡与共享实现跨区域、跨主体的多元合作治理。

(三)协同内容全面系统是包容性协同的重要特征

包容性协同不仅要求服务供给者要有“差异化公正”理念与多主体联动的布局，而且在服务过程中要重视服务的全面性、系统性。公共服务不同于私人服务，其是为了考虑到与社会公众息息相关的共同利益，回应的公共性需求，具有很强的复杂性与流变性，是与经济、社会发展水平相辅相生的。在长三角区域一体化进程中，公共服务供给滞后会影响到区域高质量发展，需要立足于社会发展做好公共服务的规划、设计、执行。亚伯拉罕·马斯洛是人本主义心理学的主要代表人，他在1954年出版的《动机与人格》中提出了“需要层次论”，将人的需求分为生理需要、安全需要、归属需要、尊重需要及自我实现的需要，具有很强的科学性与现实针对性。长三角公共服务一体化供给过程仍然需要遵行此种需求逻辑，做好社会公众对公共服务需求的诊断、分析与供给。其中，生理需要即是要满足公众在生活、就业、养老、医疗、住房保障等方面需求，这是基于生存性需要的基础性服务；安全需要则需做好社会安全、隐私保障、社会保险等方面的工作，防止其遭受到外界的伤害；归属需要则是对情感价值的追寻，不仅需要做好社会精神文明建设、信任关系营造，确保职业关系、同辈伙伴、家庭关系融洽，而且也要有集体主义的关怀，尊重社会公众的结社权、合理引导；而尊重需要从破除城乡二元对立、区域分隔，在岗位激励、薪酬福利、权利义务方面做出重点突破；自我实现的需要则可以立足区域规划、社会融合、个人职业规划与价值实现，做好服务工作。长三角公共服务一体化是五大需求服务的结合，且随着区域一体化发展与公众需求层次的提升，其内涵与外延都在持续扩展，需要打破行政区域的空间限制，持续实现对接共享与服务标准化。同时，长三角公共服务一体化具有很强的区域整合性与系统性，每一项公共服务的配置都需要有制度设计、区域协调、资源共享、机制顺畅、协同合作的推进，使得包容性协同的内容已经突破了服务领域的层次，需要过渡到机制、体制层面的深度规划。特别是行政决策机制、主体协同机制、制度融合机制、资源共享机制的建立与执行都是基本公共服务一体化何以可能的重点内容，要有包容性协同的视角分析与整体推进。

(四)协同过程跨区域互融是包容性协同的本质要求

长三角一体化发展涉及政治、经济、文化、社会、生态的各个领域，最本质的特征在于超越了行政区划的地域性限制，促进区域间高质量发展。公共服务一体化是社会发展的重要部分，仍需立足于区域性融合做好相关的制度设计、主体协同、服务供给工作。但需要注意的是，这种融合并不是一方对另一方的单向吸纳，而是双方彼此间的相互接纳与融合。具体来说，跨区域互融的重点在于不同行政区划内的政府协同与同一行政区域内的城乡融合。就前者而言，目前，三省一市的发展并不平衡，相应的利益格局不尽相同，且受传统各自为政观的影响，普遍存在决策难、执行难、监督难的问题，为长三角公共服务一体化治理带来了很多挑战。但在长三角高质量发展的背景下，三省一市的政府部门需要从碎片化的服务格局转向多元协同共治，平衡区域间各方利益，照顾到区域发展滞后的地区，以包容性的视角处理好低发展区与高发展区间的对接与合作，明确不同区域政府部门在制度决策、执行、监督过程中权责利关系。在共同参与中做到协商民主，协商的本质是提供与政治平等性相融的包容性准则[33]，最重要的是处理好恰当性包容与政治平等性间的组织关系。就后者而言，要以城乡公共服务均等化促进区域服务一体化发展。当下，除上海外，江苏、浙江、安徽的城乡居民享受到的公共服务内容与标准存在很大差异，人员由乡村向城市流动倾向明显，社会公众对区域一体化发展的感知度与归属感不足。需在同一行政区划内立足制度一体化，推动户籍制度、财政制度及服务供给制度向标准化发展才有可能为城乡公共服务一体化创造良好的基础条件。建立城乡互融的互动机制，推动公共服务一体化的外生压力转向内在需要，既要将城市公共服务标准向乡村推广，提升公共服务的延展性，也要以“以乡服城”，合理布局乡村服务城市，促进城乡互助融合。

(五)协同成果全民共享是包容性协同的发展目标

长三角公共服务一体化下包容性协同的最终目的是平衡区域差异，实现发展成果全民共享。无论是强调协同理念的“差异化公正”、协同主体多元化联动还是协同内容全面系统、协同过程跨区域互融，本质上都是为了实现发展成果全民共享的最终目标。可以说，发展成果全民共享既是包容性协同的最终追求，也是公共服务一体化的行动指向。长三角公共服务一体化的受益对象是社会公众，但随着长三角一体化发展进程的不同，社会公众的特定范围会有所不同。在长三角一体化发展初期，公共服务一体化需要解决的是三省一市间公共服务配置不平衡、城市公共服务差异性大的问题，直面的社会公众主要集中在长三角区域。此阶段公共服务一体化的对象是有区域限度的全民共享，与长三角行政区划范围具有很强的一致性。然而，随着长三角区域一体化发展进程的持续推进，一体化的发展红利会超越长三角现有的区划限制，开始走向区域性联合或者全国，公共服务一体化的供给对象也会发生转变。就直接受益对象而言，在一体化发展的提速之下，以区域性联合或全国为代表的“大区域”范围也会随之形成，公共服务一体化供给的对象即会扩展到“大区域”之内，覆盖群体也会更加多样化。就间接受益对象而言，既使在长三角区域一体化发展进程缓慢的情况下，公共服务一体化的受益对象仍然局限在长三角区域之内，长三角公共服务一体化过程中产生的制度一体化、服务一体化、供给一体化经验也会对京津冀、珠三角等国内甚至国外的区域一体化服务供给产生影响。在公共服务亲民化的倾向下，其他区域的公众也会随之受益。在此种情况下，全民共享不再是长三角公共服务一体化的一种服务理念，更是一种实践形态。但值得注意的是，协同成果的全民共享需坚守包容性协同的价值倡导，有偏向于“全民”中弱势群体的倾向，对此类群体要坚持公正性及广覆盖的原则，维持全民共享的正义性。

四、公共服务一体化下包容性协同的发展趋向

根据包容性协同在长三角公共服务一体化中的理论内核来看，对公共服务一体化包容性协同未来何以发展的回应，需要在考虑客观性因素制约的基础上，从以下做出推进。

(一)搭建包容性协同平台，确保从决策到执行渠道畅通

当下，长三角区域一体化已经上升为国家战略，公共服务一体化供给也已从区域化倡导转向于国家级行动，增加了包容性协同的层次。但区域一体化涉及不同的省、市、区县，客观上存在行政层级互不隶属的情况，既使是同一区域内的行政单位，受传统政治等级观念影响，不同行政级别的地方政府合作时也仅听从上级部门的协调，无形中增加了区域政府协同合作的成本。现阶段的长三角一体化协同虽然建立起以省级领导联席会、长三角区域合作办公室为代表的协同机制，但行政壁垒仍然没有打破，公共服务一体化推进力度有限，包容性协同供给的局面仍需优化。

包容性协同着眼于政府协作与社会联动，主张通过“差异化公正”的服务理念进行跨区域融合，从碎片化合作走向整合性互融协作，实现协同成果全民共享的目的。在现有的体制机制下，仍需以全民共享为导向，整合各方优势，包容互融。首先，组建国家级长三角一体化新平台。此举一方面可以按照国家发展战略制定国内区域性协同发展的总体规划，使区域发展红利扩散到全国；另一方面可以重新调整地方利益与资源分配，破除三省一市间在公共服务合作上的行政壁垒。其职能可从顶层设计的高度统筹规划长三角公共服务一体化的服务目标、协同主体、范围、标准、服务对象、行动方向，明确目标达成的时限，主体间的权责利关系，促进区域公共服务供给标准化、法治化发展。其次，立足于区域整体利益，切实发挥三省一市领导联席会作用。省级领导联席会的治理优势在于时效性强、程序简便、影响力大。对服务中遇到资源分配不均、制度不畅通、标准不明确、规划不清晰等问题要及时组织力量开展实地调研，协同各方主体，形成成本共担与利益资源共享的服务机制，为国家级长三角一体化服务平台提供决策支持。同时，要以长三角区域合作办公室为执行机构，积极统筹落实。长三角公共服务一体化涉及教育、医疗、社会保障、就业、文化、体育等各个方面，长三角合作办公室要以领域为基础，积极地将具体内容融入现有的政府考核过程。各区县部门根据规划要求与自身实际制订落实方案与责任部门，在分工明确、优势互补、包融合作的基础上逐步推进公共服务一体化不断发展。最终形成一种以国家级长三角一体化平台立法为决策层，区域领导联席会为协调层，长三角合作办公室为执行层的治理机制。这是长三角公共服务一体化包容性协同供给的前提条件。

(二)以制度一体化为核心，创新公共服务协同性机制

长三角公共服务一体化的核心是公共服务的均衡性与标准化，需要有区域间兼容并包的制度体系作为保障，维护公共服务供给的稳定性。整体而言，尽管长三角公共服务一体化依托长三角一体化发展规划先后出台了很多高层次的制度文件，但仍然没有形成一体化融合的法制格局。[34]现阶段，长三角公共服务一体化除了以平台建设为基础，打通从决策到执行的渠道之外，还需有标准化的制度性约束，防止出现“各自为政”的现象。

长三角公共服务一体化首先要解决由谁制定规范性法律的问题。但从现有的行政体制与法律规定来看，跨行政区的机构设置仍然缺少制定法律规章的权力，不利于公共服务一体化的推进。在笔者看来，作为长三角一体化的提出者，党中央和国务院需要依托类似的国家级长三角区域一体化平台制定长三角公共服务一体化推进的具体制度，明确具体的推进条款与目标，为公共服务一体化进程中的相关方进行指导与约束。如果发现有违背公共服务一体化推进的不良行为，要及时惩处，维护一体化的共同体意识与公共利益。在制度一体化的工作重点上，需要看到当下的长三角公共服务供给层次存在很大的差异性，内在原因除了区域间地理环境、资源聚集量这些客观原因之外，最根本在于区域性分割与城乡差异，直接表现为户籍制度、财税分配制度的不同，以此造成公共服务供给标准各异。包容性协同供给即是要尊重这种差异性，破除户籍制度带来的二元性格局，重新调整财税分配模式。特别是户籍制度的一体化需要做出不断的研讨与论证，因为当下的户籍制度承载了很多公共服务与社会福利功能，成为区分公共服务供给内容的重要标准，以此引发了很多社会矛盾，如异地上学难、看病贵等。在包容性协同的理念下，制度一体化需要做好不同区域内资源共享工作，促进公共服务资源的自由流动与合理配置，推动公共服务与公共服务文化相融合。如在教育领域，要促进教育资源在三省一市内合理配置，解决省际教育与市际教育流动中的体制机制难题，特别是流动儿童就学升学问题，促进长三角区域内实现就学自由。在医疗领域，要优化医疗资源配置格局，尝试以服务人口代替行政区域设定医疗资源，增设弱势群体就医窗口，打破医疗资源在不同城市群中的流动困境。在此，制度一体化是长三角公共服务包容性协同供给的重要保障。

(三)挖掘社会力量积极性，构建多元共融协同服务网

长三角公共服务一体化是一项系统性、持续性的工程，涉及社会发展的各个层面，需要区域内政府部门整合各方面资源，在明确自身定位与职责的前提下合理分工，积极作为。但随着区域一体化进程的加剧与公众对服务需求质量的提升，一些延伸性服务不断增多，相对公众对传统性公共服务的需求，这些延伸性服务具有发展性、多样性、复杂性、专业性的特征。这些服务对长三角区域内政府的公共服务供给能力提出了新的挑战。此时，受政府行政职能与服务能力影响，单单依靠行政力量已经无法回应到社会公众对此类服务的需求，亟需对现有的公共服务模式做出改革。

当下的社会力量已经成为除政府、市场之外中国特色社会主义建设的重要力量，且随着政府改革与政策开放度的持续进行，这种力量蕴含的积极价值正在不断积聚，也已参与到了长三角区域一体化建设中。但在长三角公共服务一体化的视域下，社会力量参与公共服务供给仍然呈现出碎片化、偶发性的特点。社会力量具有服务形式灵活、服务方式多样化、服务质量专业化的优势。未来，要重点吸纳行业协会、社会团体及公益组织在公共服务供给中的作用。第一，以成立行业联盟为契机，壮大社会服务力量。尽可能地将三省一市的社会力量统一起来，做好跨区域合作服务平台建设，与政府公共服务供给形成合力，合理分工。如，在公益慈善领域，完善各社会组织联动服务机制，加强三省一市在服务人才共享、服务领域互融等方面的机制建设。第二，鼓励社会力量跨区域开展服务。需要破除行政区划外社会力量开展服务难的困境，搭建社会力量介入与服务需求提出的服务平台。一方面地方政府要为外来社会力量参与本地服务供给提供资金、办公、人才等方面的支持，不断拓展社会组织的服务领域；另一方面也要注重本土化建设，将服务供给、项目开展与当地政府的公共服务战略相互融合，维护组织开展服务的持续性。[35]第三，加强社会力量交流合作机制建设。积极鼓励社会力量跨区域开展合作交流，就公共服务一体化过程中的服务标准化建设、协同共治等核心议题进行研讨。吸纳学术团体及高校力量为社会力量参与公共服务一体化供给提供智库支持，打造产学研于一体的公共服务一体化供给共同体。可以说，社会力量参与是长三角公共服务包容性协同供给的网络支撑。

(四)加强信息技术的嵌入，助力公共服务跨区域融合

随着网络社会的到来，信息技术正以“跨界融合，接通一切”，“打破时空分隔”的后发优势重塑着现有的社会生活场景，并对人们的生活方式产生深刻影响。推动长三角公共服务一体化走向包容性协同的基本要求是实现跨区域融合，这为信息技术嵌入公共服务领域创造了良好的条件。但从实践来看，尽管三省一市的信息共享有了新的发展，但在公共服务领域仍然还有很大的改进空间，需要以数字化、标准化为依托推动服务一体化的整合。

信息技术与长三角公共服务一体化的对接，是通过数字化变革对公共服务碎片化问题的纠正，最核心的主张是需要将现阶段公共服务供给过程中单一性供给主体、多样化民众需求、特定供给标准等内容重新整合。长三角公共服务一体化不同于区域间公共服务标准的均衡化，会对传统公共服务方式带来挑战。新形势下，信息技术与公共服务一体化的融合需要立足两点。一方面，推动公共服务管理智能化。基于信息技术的公共服务供给模式在服务需求管理与服务对象管理方面都呈现出明显的智能化特征。就服务需求管理方面，基于互联网的交流不再受地域空间的限制，为服务对象需求的提出创造了新的渠道，缩减了需求提出与需求响应间的沟通成本。在服务对象管理层面，推动技术赋权下的数字化管理取代传统纸制记录方式。相对于台账分散式、机械化与低效能的管理，数字化管理可以实现一网通办、一网通管，服务效率更高，服务标准更加明确、公平。另一方面，促进资源整合平台化发展。资源共享是包容性协同发挥实效价值的重要保障。目前，三省一市的公共服务资源分布不均，很容易引发公共服务资源配置失衡。信息技术通过数字化服务平台可以整合条数据与块数据，打破区域之间、部门之间因资源拥有量不同而形成的“信息孤岛”，形成公共服务资源标准化匹配的服务平台，实现资源共享。同时，可以依据公共服务的领域不同，对各个服务领域已经存在的资源进行整合，提升公众服务标准化程度。以养老为例，可以整合长三角不同区域内的家政、文化娱乐、医疗康复等服务，既可以为相关部门统筹决策提供实践依据，也可以对各类服务进行统一指导与规范。但更重要的是，需要在供需精准化下提升公共服务一体化供给与需求的匹配度，通过“差异化公正”的服务理念，发挥技术治理的优势，缩小区域间公共服务配置的差异性，最终实现长三角公共服务人人共享的发展目标。

(五)增设一体化专项基金，强化公共服务协同的持续力

长三角公共服务一体化包容性协同供给离不开金融资本的保障。但也要看到，受经济发展条件的影响，现阶段三省一市在公共服务投入方面还存在很大的差异性。以低保标准为例，根据各市公布的执行标准，2021年，上海、南京、杭州、合肥的城市低保标准分别为1 330元/月、985元/月、1 102元/月、686元/月。在包容性协同的行动逻辑之下，长三角公共服务一体化供给既需要承认这种差异性，也需要针对这种差异性做出相应的努力。其中，增设一体化的公共服务专项基金则是促进长三角公共服务供给均等化向一体化过渡的重要方式。

当前，在区域协同迈向高质量发展的背景下，如何更好地在统筹协同的基础上以包容性互助的方式整合政府、市场与社会资源合作建立专项基金、以此动员更大规模的资源注入，是解决公共服务一体化供给资金分配不均的有效手段。要使长三角公共服务一体化服务专项基金成为可能就需要发挥政策的引导作用，在已有《组建长三角一体化发展投资基金合作框架协议》的基础上为增设公共服务专项服务基金，围绕着流动人口、社会养老、残疾人服务、医疗卫生、城乡融合、区域文化建设等重大领域再增设服务子基金，不断吸纳民间资本与金融机构等多方面资源的持续投入，壮大基金的存储规模。在开拓专项基金来源渠道上，要实现国内资源动员与国际资金的双向引入，特别是要加强与亚投行、世界银行等国际金融机构的合作，加大社会弱势群体的关注度与投入度，增强专项服务基金的区域影响力与品牌性，让公众感受到公共服务一体化带来获得感。因为包容性感知涉及人口的幸福感、多样性与工作满意度[36]，是对包容性协同目标人人受益的一种诠释。而对于专项基金的管理，可以成立长三角公共服务一体化专项基金委员会，让基金运作成为区域性主体力量协同合作的重要平台，既要注重发挥政府的领导作用，也要积极吸纳不同企业、社会组织及大型基金会的工作者，综合衡量不同主体间的权责利关系，规范彼此间的互动行为。当资金量达到一定额度之后，要促进专项基金实体化运作，鼓励长三角公共服务专项基金向长三角公共服务基金会的转变，实现专项基金会社会化、专业化发展，创新长三角公共服务一体化供给的资源保障形式。