行政强制行为赔偿案件审理报告——基于163份行政赔偿判决书的分析

曾亚梅

（东南大学法学院，江苏 南京211189）

一、引言

《国家赔偿法》 （2012年）第九条第二款明确了我国行政赔偿案件的基本提起路径，即采用了“先申请，后救济”与“复议、诉讼一并提出”并行模式。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条第一款又规定：人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。明确了人民法院在独立提起的行政赔偿诉讼案件中涉案行政行为的合法性审查要求。本文以可收集到的行政赔偿案件判决书为分析基础，对行政赔偿案件的实际审理情况进行充分展示，在此基础上，对行政赔偿案件中司法实践存在的现象或者问题进行提炼总结并进行回应，以期为行政赔偿案件的进一步实证研究提供基本的数据参考。

二、样本概述

本文以“中国裁判文书网”为数据来源，以“错误执行赔偿”与检索案由共搜索出判决书、裁定书、调解书、决定书、批复、答复、函、令等各类文书共5942件。有意思的是，在上述各类文书类型中，“调解书”文书类型下基本都是“错误执行赔偿赔偿决定书”，内容为对当事人的赔偿申请进行实质回复和相关释明；而“决定书”文书类型下基本分为错误执行赔偿申诉审查决定书、不予受理决定书、国家赔偿决定书三类，内容主要是驳回申诉、不予受理和维持原赔偿决定。由此可以看出，在该项搜索结果中，“调解书”与“决定书”内容均为“赔偿决定书”，前者注重实体内容的应用，而后者多用于程序事项的回应。

综合考虑可行性、项下囊括的案件类型以及文书实质内容占比等各项因素，本文将“判决书”文书类型项下的172件案件作为初步分析对象。经过进一步筛选，排除其中掺杂的赔偿决定书等不符合该项搜索条件的文书4篇。剩余168件文书中，有2件错误执行司法赔偿案件、1件行政补偿案件也采用了判决书的形式，另外两篇文书属于“人民法院认为不宜在互联网公布的其他情形”，其余163篇判决书均是行政赔偿案件。因本文主要是研究行政赔偿案件审判，因此，最终本文的目标案例是163件行政赔偿案件。

三、行政赔偿案件基本审理要素分析

（一）案由分布

在163份行政赔偿案件中，法院认定的案件包括城建行政赔偿、房屋征收行政赔偿、土地行政赔偿、公路行政赔偿、国土行政赔偿、林业行政管理行政赔偿、强制拆除行政赔偿、错误查封行政赔偿等，经逐份阅读裁判文书，在163份判决书中，具体引起行政赔偿的行政行为类别进行了整理，其中以行政强制措施及行政强制执行为主要事由，占比89.57%，具体内容包括强制搬离、停产停业、查封扣押、征收征用、收回土地使用权、城市规划、强制拆除。在行政强制措施及行政强制执行过程中，主要引起当事人不满的为行政机关在实施行政强制措施及行政强制执行前，履行的告知程序不符合法定程序要求，或者是在征收征用、搬离、拆除过程中对请求人的合法财产未采取合理处置及补偿措施。

（二） 地域分布

从地区分布上看，执行纠纷行政赔偿案件分布于福建、上海、四川、浙江、广西、山东等6个省市，其中以福建省占比最高。但从司法实践真实实行情况来看，可以猜想出现此种现象有两种可能：一是其他省市对于行政赔偿案件的最终审理结果不采用判决书形式；二是裁判文书网未能完整公开全国所有行政赔偿判决书。

（三） 年份分布情况

在163份判决书中，2016年和2017年的文书数量基本持平，但到2018年，执行纠纷类的行政赔偿判决书激增，涨幅345%，而2019年虽然显示判决书仅有21份，但与本年尚未结束，大部分文书为公开至数据库有关。若2019年文书数量补充完整的话，执行纠纷类行政判决书自2016年至2019年呈逐年增长趋势，说明随着我国行政法治的进步，公民向行政机关主张权利的主观能动性与途径合法性逐渐增强，社会对于行政机关依法行使职权也日渐关注。

（四） 涉诉主体

在163份裁判文书中，涉及的行政主体共有14类，其中以人民政府及其派出机关为主要的涉诉主体，包括市乡镇级人民政府、街道办事处及管理委员会，占比82.82%。

（五）审判程序

通过对审级和审判程序的分析，可以发现行政赔偿诉讼案件大部分一审案件由中级人民法院受理，在中级人民法院审理的148例案件中，一审案件有63件，其中因二审裁定重审的案件有3件，二审案件84件。高级人民法院审理的15例案件均属于二审案件。由此可知，基本没有经过基层法院审理的一审案件为终审结果，大部分案件都需要经过二审程序才能成为终审结果。

（六） 诉讼地位

在行政赔偿诉讼中，行政机关作为被告是毋庸置疑的，但在二审中，也存在部分案件中由行政机关作为上诉人的，在一审法院判定行政机关应履行赔偿义务的情况下，二审法院基本都会驳回上诉，维持一审判决结果。如在分析的163份判决书，共有3份案件是行政机关作为上诉人的，分别是上诉人莆田市秀屿区南日镇人民政府与被上诉人莆田市盛达畜牧有限公司行政赔偿一案、上诉人厦门市海洋综合行政执法支队与被上诉人许长征行政赔偿一案、上诉人周素定与杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处因城建行政赔偿一案。三案中，行政机关均主张一审法院认定的赔偿数额不合理，基本理由分为两类：一是主张赔偿请求人从事的行为没有经过法定审批程序，因此财产损失也不是合法财产形成的损失，无需赔偿；二是不认可鉴定机构出具的损失数额鉴定意见。但基本上述两个上诉理由已经过一审法院处理，所以二审法院不会作出支持。但在（2018） 浙01行赔终80号判决书中，一审法院将赔偿请求人主张的律师费纳入直接损失范围，并计入国家赔偿数额，二审法院认为律师费不属于财产权遭受损害的直接损失范围，将原审法院认定的10000元赔偿数额调整为500元数额。这一判决表明各地法院对《国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”规定中“直接损失”的认定存在差异。

（七） 赔偿主张途径

通过逐份梳理判决书，笔者总结出对于行政赔偿诉讼的提起，实践中共有九种方式，分别为：1.赔偿请求人先向行政机关提出赔偿申请，不服行政机关作出的赔偿决定后提起赔偿诉讼；2.赔偿请求人先向行政机关提出赔偿申请，不服行政机关作出的赔偿决定后，通过行政诉讼确认行政行为违法，再提起赔偿诉讼；3.赔偿请求人先通过行政诉讼确认行政行为违法，再向行政机关提出赔偿申请，不服行政机关作出的赔偿决定后提起赔偿诉讼；4.赔偿请求人先通过行政诉讼确认行政行为违法，再提起赔偿诉讼；5.赔偿请求人先通过行政诉讼确认行政行为违法，再提起赔偿诉讼，主动撤诉后向行政机关提出赔偿申请，不服行政机关作出的赔偿决定后提起赔偿诉讼；6.赔偿请求人先通过行政复议确认行政行为违法，再向行政机关提出赔偿申请，不服行政机关作出的赔偿决定后提起赔偿诉讼；7.赔偿请求人在行政诉讼中一并提出赔偿请求；8.赔偿请求人在行政复议中一并提出赔偿请求；9.赔偿请求人直接提起赔偿诉讼。上述九种方式中，方式三、方式七和方式四为赔偿请求人在实践中最常采用的求偿路径，其余方式相对发生率较小，即赔偿请求人都更加信任行政诉讼确认涉案行政行为违法后，再提出赔偿申请。

（八）赔付情况

在行政赔偿诉讼中，法院很少会在判决中完全支持赔偿请求人主张的赔偿数额，虽然在笔者梳理的163份案例中，请求人的主张得到法院的支持占比50.92%，但完全赔付的案件仅有2例，多达68例案件是判决赔付，且最终法院支持赔偿的数额仅为赔偿请求人主张的数额1%，这与赔偿请求人对国家规定的行政赔偿范围理解存在偏差和对自己主张的损失不能提供充足的证据有较大关系。而另外13例案件中，法院则是责令行政机关重新作出赔偿决定。在赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿决定的赔偿诉讼案件中，人民法院可以依照赔偿请求人的请求直接判令赔偿义务机关对赔偿请求人进行赔偿而不必要求赔偿义务机关另行作出赔偿决定。但实践中有两种情况下法院会判决赔偿义务机关重新作出赔偿决定：一是赔偿请求人再案件审理过程中坚持要求赔偿义务机关先行处理其赔偿申请，人民法院一般会尊重该诉讼请求；二是案件审理过程对赔偿请求人主张的损失无法明确，需要赔偿义务机关在调查核实的基础上，对其违法行政行为造成请求人的直接财产损失进行明确。

四、执行纠纷行政赔偿案件的审理重难点分析

（一）行政赔偿案件审理的法律适用

在行政赔偿案件审理过程中，涉及到多个法律法规的适用，其中以《国家赔偿法》 （2012年）、《行政诉讼法》 （2017年）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》为主要适用法律、司法解释。《国家赔偿法》第二章专章规定了行政赔偿案件的赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关及赔偿程序。《行政诉讼法》中，第三十四条、第三十七条与第三十八条为主要适用对象，其中第三十八条第二款为适用率最高的条文。根据上述三条文，行政赔偿案件的举证责任分配基本框架明确为：被告对作出的行政行为负有举证责任，就其作出的行政行为的合法性进行举证，包括作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，原告不承担该项举证责任，但可以提供证明行政行为违法的证据；行政行为造成的损害由原告负举证责任，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款则对《行政诉讼法》第三十八条第二款进行了细化规定，对行政赔偿案件中原告主张的损失价值应由原告通过申请鉴定确定，若因原告拒绝申请鉴定导致损失无法确定的不利后果也由原告自身承担。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》则从受案范围、管辖、诉讼当事人、起诉与受理、审理与判决、执行与期间等方面对人民法院审理行政赔偿案件进行了详细的规定。

（二）“直接损失”的认定

根据《国家赔偿法》第三十六条第（八） 项的规定，行政赔偿原则上只赔偿直接损失，因此在行政赔偿诉讼中，法院对于“直接损失”的内容认定直接决定赔偿请求人得以支持的赔偿数额。根据笔者对目标案例的梳理，法院一般认定赔偿请求人主张的下列损失或者支出均不属于相应财产权遭受损害的直接损失范围，进而认定对应赔偿事项不属于国家赔偿范围，不予支持相应的赔偿主张：一是损失类，包括房屋租金损失、营业损失、停产停业损失等，这些均属于预期利润损失，而预期利润损失属于间接损失，依法不予行政赔偿。二是费用类，包括律师费、误工费、诉讼费、邮寄费、打印复印费、差旅费、电话费等，上述费用不属于现有财产的减少，且与行政违法行为也无直接联系，因此不属于被诉行政行为直接导致的损失，不属于行政赔偿的范围。

在土地征收征用引起的行政赔偿案件中，根据我国土地管理的相关法律法规规定，征收集体土地的，应按照补偿安置方案给予被征收人补偿安置，赔偿请求人因行政机关违法强制交地行为财产权益受到直接影响的是其承包土地被征收而获得的征地补偿，包括土地补偿费、安置补助费及青苗、地上物补偿费。该类案件中，基本赔偿项目一般包括征收土地赔偿费问题、地上附着物赔偿、搬迁补助费、搬迁奖励金、附属设施和屋内物品的赔偿、过渡费用等。

但在房屋强拆案件引起的行政赔偿案件中，对于过渡费用是否予以赔偿，实践中法院存在分歧，部分法院认为过渡费用不是涉诉行政强制行为造成的直接损失，不属于国家赔偿的范围；而有些法院则认为从保护当事人利益和参照当地房屋征收补偿方案中对临时安置补助费的规定，对过渡费用予以支持。如程军成诉杭州市人民政府城建行政赔偿一案中，浙江省高级人民法院认为“一审法院在确定案涉房屋价值赔偿范围时，将上述法律规定的‘直接损失’仅理解为评估后的房屋价值，而将程军成依据法律、法规及当地补偿政策基于货币补偿或房屋产权调换所应当享有的拆迁安置补偿利益排除在外，这与《国家赔偿法》的立法精神不符。无论是现行有效的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，还是本案拆迁时有效的《城市房屋拆迁管理条例》均规定，被拆迁人对安置补偿享有选择权，即其既可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。实践中，相关部门均会根据拆迁项目具体情况制定相应的补助和奖励政策，对被拆迁人给予补助和奖励。上述补助和奖励中有很大一部分体现为：如被拆迁人选择货币补偿的，其可获得房屋评估价基础上的‘溢价’奖励。如被拆迁人选择产权调换的，其可享受被征收房屋与安置房屋之间的结算补助。在回迁安置为高层住宅等情况下，被拆迁人还可以享受相应的‘扩面’政策。上述补偿权益属于虽非被拆迁人既得但又必然可得的财产利益损失，应当包含在《国家赔偿法》规定的‘直接损失’范围之内。将上述补偿权益纳入行政赔偿范围，既有利于行政争议的实质性化解，也有利于全面保障被拆迁人的合法权益，还能对赔偿义务机关及其工作人员起到警示教育作用。”对于屋面建造成本、卫生间装修费、水泥楼梯等项目，因系对涉案房屋的添附，属于涉案房屋的组成部分，在房屋整体被认定为违法建筑，且上述部分不能单独处理的情况下，法院一般不支持对这些项目的赔偿请求。而屋内物品安装费、垃圾处理费、房租损失、停产停业损失及设备搬迁费等，因其并非拆除行为造成的直接损失，法院一般不予支持相应的赔偿请求。除此之外，对于拆除行为发生后的嗣后损失，人民法院一般也认定为非直接损失而不予支持。

（三）对人身权益侵害赔偿条款适用的谨慎性

《国家赔偿法》第三十五条对精神损害赔偿的赔偿条件作了明确的规定，在行政执行行为主要引起财产权益损害的国家赔偿案件中，基本法院都不认可赔偿请求人提出的精神损害赔偿请求，且法院在认定人身权益遭受损害时，倾向于认定传统意义上的人身权益遭受损害，即生命权、健康权等。这类趋势表现在笔者梳理的163份案件中，无论是赔偿请求人主张的消除影响、恢复名誉、赔礼道歉请求还是主张精神损害抚慰金的请求基本均被驳回。如上诉人廖永华、林赛英因诉被上诉人福州市晋安区城市综合执法局行政赔偿一案中，福建省福州市中级人民法院认为“本案被上诉人不存在对上诉人的人身权及生命健康权造成侵犯的情形，故上诉人要求被上诉人赔偿其精神损失费缺乏事实依据，本院不予支持”。在上诉人李依平、王建琴与被上诉人华蓥市环境保护局环境保护行政管理行政赔偿一案中，四川省广安市中级人民法院认为“本案中，李依平、王建琴并未提供相应证据证明华蓥市环境保护局违法批复侵犯人身权而致人精神损害的证据，故李依平、王建琴主张精神损害抚慰金无事实根据”。同样的，在俞八弟与上海市金山区张堰镇人民政府行政赔偿一案中，一审法院认为“本案中，张堰镇政府拆除房屋时俞八弟及其家人均不在房屋拆除现场，俞八弟亦未提供证据证明张堰镇政府的违法行为对俞八弟人身权益造成侵害，故对俞八弟的该项诉讼请求，法院不予支持”。上海市第一中级人民法院在二审判决书对一审法院的阐释予以认同。

（四）行政处罚行政赔偿案件中当事人权益受到侵害的认定标准

行政处罚案件中，《行政处罚决定书》是行政机关在对相对人实施行政处罚前应当履行的法定程序，若《行政处罚决定书》被确认违法，那么根据该决定书实施的行政处罚行为是否侵害到相对人的权益呢？按照我们正常的逻辑思路应当是认为此情形符合《国家赔偿法》第二条第一款的规定。但实践中却有法院持相反观点，认为“虽然被上诉人顺庆区公安局作出的南顺公（西河）行罚决字（2017）96号《行政处罚决定书》被确认违法，顺庆区政府南顺府复决字（2017）2号《行政复议决定书》被撤销，但对上诉人所作出的拘留五日的行政处罚未被撤销，因而二被上诉人的违法行为未对上诉人权益造成损害，不应承担相应赔偿责任”。这不禁引起我们对行政处罚行为合法性认定的思考。

（五）举证责任分配对主张赔偿数额实现的影响

《行政诉讼法》第三十八条第二款、《国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定对行政赔偿案件审理过程中的举证责任分配进行了明确。《国家赔偿法》第十五条第一款确定了行政赔偿案件的举证责任分配基本原则，即“谁主张，谁举证”。对于涉诉行政行为造成的损失，原则上由原告承担举证责任，但因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在案件双方对于各自主张的损失均无法认定的，则应由赔偿请求人申请鉴定，因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。实践中，法院对于赔偿请求人对自己提出的赔偿数额主张应负担的举证责任认定把握较为严格，若赔偿请求人仅向法院提交了物品的损失清单、未提供确切证据证明损失物品的具体内容及价值或者未能提交进一步证据予以初步证明的，人民法院基本对该项主张不予认可。但若赔偿请求人可以提供基本的证据证明损失存在，如房屋内相关物品损失的照片、录像等，或者法院进行现场查看证明损失确实发生的，一般会根据评估或者鉴定结果认定赔偿数额，无法评估或者鉴定或赔偿请求人未进行评估鉴定的，人民法院会根据双方根据对应情况，结合实际情况进行认定。

五、结语

在行政执行行为引发的行政赔偿诉讼案件中，法院一般会按照以下步骤进行审理。一是对赔偿诉讼的适格当事人进行审查，即原告提起赔偿诉讼是否符合法律规定、被告是否是适格的赔偿义务机关；二是对因果关系进行认定，即原告主张的损失是否是被告作出的行政行为导致的；三是对原告主张的损失性质进行明确，即直接损失还是间接损失，行政赔偿以赔偿直接损失为原则，因此实践中法院多以直接因果关系认定损失的合理性；四是损失数额的具体认定，包括损失是否存在、是否为赔偿请求人的合法财产、损失发生后如何计算赔偿数额等。通过对163份执行纠纷行政赔偿诉讼案件的梳理与分析，可以发现我国法院对于行政赔偿相关法律法规的司法实践落实效果较为理想，大部分法院能够做到准确理解法律规定，充分保障赔偿请求人合法权益，督促行政机关依法行使职权。“行政行为的蓝本是法院的裁判”，行政赔偿案件中法院审理的认定规则，既有助于引导行政机关愈加规范自己的行政执行程序，也有助于促进行政判断与司法判断的平衡发展。