惠农项目领域的精英参与：产生基础、基本功能与优化路径——基于过程理论视角的分析

裴新伟

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300350）

一、问题的提出

在当代中国的发展问题中，最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。为了应对这一问题，党的十九大作了“实施乡村振兴战略”的决策部署，加大对乡村地区的资源投入与人员支持力度，助力乡村全面振兴。“乡村精英”作为乡村社会中“精选出来的少数优秀人物”或“能够施加影响、威望或拥有决定性权力的少数群体”［1］，在乡村振兴中扮演着不可或缺的角色。因此，在新时代的背景下，精英参与对于推动乡村经济发展、增强乡村内生动力，进而全面实现乡村振兴具有较为重要的意义。

可以发现，既有关于精英参与的研究已经比较全面，对于认识和治理乡村地区的精英参与具有一定的积极意义。但是，其中仍然存在如下不足：第一，既有研究对精英参与的产生基础关注不够，多数研究只注意到了精英参与得以产生的乡村内部基础，忽视了精英参与得以产生的村庄外部基础。更有甚者完全忽视精英参与的产生基础，并在此基础上提出了“精英排斥”这一片面主张。第二，既有研究对惠农项目领域精英参与的基本功能鲜为关注。在乡村振兴战略的实施过程中，惠农项目已然成为国家向乡村地区输送资源的主要载体，研究惠农项目领域精英参与的基本功能，对于全面实现乡村振兴具有更为重要的价值。有鉴于此，本文以惠农项目领域的精英参与为研究对象，在深入分析精英参与得以产生的乡村内部与村庄外部基础之上，以过程理论为视角，着重分析惠农项目领域精英参与的基本功能，以及影响惠农项目领域精英参与成效的若干因素。在此基础上，提出提高惠农项目领域精英参与成效的适配路径，以便为科学治理惠农项目领域的精英参与，进而实现乡村振兴提供一定的参考与启示。

二、惠农项目领域精英参与的产生基础

惠农项目领域的精英参与，有其特定的产生基础。因此，本研究从惠农项目的供给侧（即各级政府）与惠农项目的需求侧（即村庄内部）两个维度，探讨乡村精英参与惠农项目的产生基础，力证“精英排斥”的片面性与“精英吸纳”的必然性。

（一）惠农项目的供给侧：各级政府需要精英参与

1.压力型体制下的工作考核制度。

压力型体制是中国特色的行政体制，“一把手工程”和“一票否决”是其典型的责任实现机制［6］。具体到惠农项目领域，在压力型体制下，惠农项目的实施效果成为上级政府对乡镇政府进行工作考核的主要依据，其考核结果与乡镇政府官员的职务升降有着密切联系。因此，为了在规定期限内保质保量的完成惠农项目，乡镇政府往往倾向于由在物质资源、人际关系和装备技术等方面具备特殊优势的乡村精英承接惠农项目。一方面，由于乡村精英具有相对雄厚的经济基础，当惠农项目实施中出现资金短缺问题时，其仍然能够先行垫资，不至于延误正常工期；另一方面，惠农项目在乡村地区的实施，难免会遇到“钉子户”、“上访户”和乡村混混的干扰［7］，而乡村精英能够依靠其强大的经济资本和社会资本予以摆平，从而保证惠农项目如期完成。因此，受压力型体制下的工作考核制度影响，在惠农项目的实施中，基层政府往往借助于乡村精英的力量，以便在“晋升锦标赛”中获得优胜［8］。

2.惠农项目的“条块分割”管理体制。

在后税费时代，惠农项目是上级政府或政府部门通过自上而下的财政转移支付手段为乡镇政府赋能，支持乡村经济社会发展的重要手段。惠农项目的资金，无论是使用用途的锚定、拨付时间和额度的确定，以及管理和绩效考核方式的选择，都需要受到上级“条条”政府部门的控制［9］。惠农项目的执行实施和功能发挥，却离不开作为农村社区治理主体的“块块”乡镇政府的协调与配合。但是，由于惠农项目资金具有专款专用的特点，作为各类惠农项目资金控制主体的各个上级“条条”政府部门，不能也不愿轻易改变惠农项目资金的使用用途，从而导致各类惠农项目资金之间很难相互配合、调剂余缺［10］，间接为“块块”乡镇政府实施惠农项目增添了难度。同时，作为惠农项目资金控制主体的上级“条条”政府部门，出于确保惠农项目实施功效、防止资金被违规使用的考虑，多数会采取分阶段拨付惠农项目资金的方式，甚至会根据惠农项目完成后的考核结果再决定资金拨付额度。可以发现，在惠农项目具体实施中，由于上级“条条”政府部门采取分阶段资金拨付制度，惠农项目的实施主体难以避免需要自己先行垫资开展项目，直接为“块块”乡镇政府贯彻执行惠农项目增添了难度。因此，在惠农项目的“条块分割”管理体制下，乡村精英在承接惠农项目所需要的配套资金等方面具有极大优势。

3.高成本的信息交流与沟通机制。

总体而言，受控核聚变反应需要的条件异常苛刻，需要在高达1亿度的高温下方可进行，可谓是一大技术难关。由于目前仍存在诸多技术限制，受控核聚变技术仍有待完善，不仅如此，建造核聚变电站自身的基建成本及建设周期也是一大重要问题。

愈是现代化的治理体系，信息的交流与沟通在治理过程中的地位就愈加重要。在惠农项目的实施中，乡镇政府需要与村民就惠农项目的资助主体、资助期限、资助额度、申请条件和考核要求等信息进行交流与沟通。但是，面对高度分散且数量庞大的“原子化”个体村民［11］，乡镇政府需要承担非常高的信息交流与沟通成本。任何一个理性的领导者，在确保组织能够正常运转的前提下，都会想方设法降低沟通协调成本。如在韩国新村运动中，综合性的农协系统作为政府与民众之间信息交流与沟通的中介，能够有效降低交易成本［12］。在中国惠农项目的实施中，由于缺少农协组织的对接，加之“村两委”长期受“去组织化”历史的影响，已经失去了普遍动员农户的能力，在降低组织实施成本上的作用有限［13］。乡镇政府只能选择乡村精英与其对接，以此达到减少交流与沟通对象的数量，最大程度降低交易成本的目标。

（二）惠农项目的需求侧：村庄内部需要精英参与

1.普通村民的“原子化”。

改革开放以来，中国农村社会持续快速分化，突出表现在农村阶层类型多样化、农村居民的利益诉求差异化，以及其价值观念和生产生活方式的多元化。与此相适应，农村居民的个体性逐渐增强，日益成为“原子化”的个人，农村社会的组织化程度越来越低，组织难度却越来越高。具体到惠农项目领域，作为“原子化”的普通村民个人，由于经济资本的有限性而无法满足惠农项目对配套资金的要求，由于社会资本的局限性而无法对其他村民进行有效动员，由于技术手段的落后性而无法确保惠农项目顺利实施，由于风险承受能力的孱弱性而无法承担惠农项目的一系列风险。同时，“原子化”的普通村民个人，没有意愿也没有能力自发组织起来互助协作。因此，在农村社会分化与普通村民“原子化”的背景下，普通村民难以对接惠农项目，需要具备特定优势的乡村精英作为连接惠农项目和普通村民的纽带，通过发挥“涓滴效应”来带动农村经济社会的发展。

2.农村优质劳动力向城市转移。

与农村相比，城市的交通网络更加发达、生活服务更加便捷，医疗和教育等公共资源更加丰富。同时，城市可以充分发挥集聚效应，通过更细致的社会分工创造更多的就业机会，以较低的成本投入提供更优质的公共服务，从而提高民众的整体生活水平。因此，城市逐渐成为大多数民众追求美好生活的幸福家园。随着限制人口自由流动的各种政策逐渐松动或取缔，大量农村优质劳动力向城市转移，其中发展状况较好的农村优质劳动力会选择进城落户，从而形成一种以转移机制为主要构件的农村“去阶层分化机制”［14］。农村“去阶层分化机制”的影响总体上是积极的，其性质是进步性的。但是，农村优质劳动力向城市转移，老人、妇女和儿童等弱势群体逐渐成为村庄内部的主体成员，村庄内部能够承接惠农项目的成员越来越少。

3.农村居民对乡村精英治理的认同。

传统中国社会奉行“皇权不下县”，农村基层事务由宗族领袖、乡村士绅代为管理。由于传统农村是以血缘关系为基础的熟人社会，宗族领袖和乡村士绅具有较强的“乡愿”情结，当村庄普通村民遇到困难时，他们会凭借自身优势及时予以援助。久而久之，传统中国农村便形成了对精英治理的认同甚至是依赖，多数村民在精英的领导下，只要获得微薄的收益即可满足。进入后税费时代，精英群体仍然比普通村民拥有更多的经济资本和社会资本，能够更高效地“争资跑项”，及时、准确把握市场风向，从而带动村民发家致富，农村居民对乡村精英治理的认同延续至今。同时，随着打工经济的兴起，农村居民可以通过外出打工形式挣得更多收入，对于农村社区由谁治理、怎么治理、治理效果的关注度有所下降，间接强化了对存续已久乡村精英治理的认同。

通过以上分析可以发现，惠农项目领域的精英参与，一定程度上是各级政府、村庄内部和乡村精英等多元主体基于“理性主导”的理性选择，是当前乡村发展阶段中的必然现象。因此，有必要分析乡村精英在惠农项目中的基本功能，以及影响其功能发挥的若干因素，从而为提高精英参与的成效提供决策依据。

三、惠农项目领域精英参与的基本功能

惠农项目领域之所以需要精英参与，关键在于乡村精英在惠农项目的实施过程中具有重要功能。从过程理论视角来看，乡村精英在惠农项目中的基本功能是争取惠农资源、开发惠农资源、分配惠农资源。

（一）争取惠农资源

从当前中国乡村发展状况看，惠农资源的有限性与乡村需求的无限性间的矛盾在长期内仍将存在，惠农资源在一定程度上已然成为推动乡村发展、增强乡村内生动力的稀缺资源。因此，在农村空心化现象日益严重的背景下，由于在经济资本、人际关系和信息网络等方面拥有一定优势，乡村精英已经成为带领普通村民“争资跑项”的“领头雁”，不断为村庄争取惠农资源。

以参与主体为标准，可以将乡村精英“争资跑项”的方式划分为如下几种：第一，单个乡村精英独立“争资跑项”。适用于这一方式的惠农项目规模一般比较小，影响“争资跑项”能否成功的关键因素是乡村精英的人际关系。第二，多个乡村精英联合“争资跑项”。适用于此种方式的惠农项目一般规模较大且相对复杂，需要多个不同类型的乡村精英联合行动。在此情况下，乡村精英的实力成为决定“争资跑项”能否成功的关键因素，多个乡村精英联合能够有效提高成功的概率，从而为村庄争取更多的惠农资源。但是，这一方式容易在多元主体间形成不正当的“分利秩序”［15］，进而损害普通村民的整体利益。第三，乡村精英与普通村民联合“争资跑项”。这种方式一般适用于产业惠农项目，而且惠农项目的资金额度常常与参与其中的普通村民数量挂钩。第四，乡村精英与基层政府联合“争资跑项”。适用于这一方式的惠农项目，要么利润丰厚，要么利润微薄。在前种情况下，乡村精英会主动接近基层政府，从而形成利益合谋。在后种情况下，基层政府则会主动要求乡村精英参与惠农项目，以便完成上级政府下达的任务，从而在“晋升锦标赛”中实现优胜。

（二）开发惠农资源

在争取到惠农资源之后，需要对其进行开发，以便发挥其带动乡村经济发展与增强乡村内生动力的功能。同样，由于农村空心化与乡村精英具备特定优势等影响，惠农资源的开发也离不开精英参与。

以权力行使方式为标准，可以将乡村精英开发惠农资源的方式划分为如下几种：第一，直接开发惠农资源，即乡村精英在争取到惠农资源之后，以个人名义对其予以控制与开发。从物权的角度看，乡村精英对惠农资源享有的只是一种资源使用权。但是，在乡镇政权演化为“悬浮型政权”的情况下，乡村精英可以凭借其优势，对惠农资源的使用权予以垄断。乡村精英垄断惠农资源的使用权，一方面有利于其高效整合惠农资源，从而实现规模效益。另一方面，容易出现精英俘获现象，降低惠农资源开发的有效性，甚至是引发普通村民的不满。第二，间接开发惠农资源，即乡村精英在争取到惠农资源之后，以集体或组织（多为合作社）的名义对其予以控制与开发，本人则担任集体或组织的法人。在此情况下，惠农资源最终仍然由乡村精英控制与开发。但是，这一方式不仅能够缓解普通村民对乡村精英的不满，而且能够通过发挥集体或组织的作用，或多或少地约束乡村精英的不合理行为，从而有助于提高惠农资源的开发与使用效率。

（三）分配惠农资源

在惠农项目的实施过程中，乡村精英在争取惠农资源、开发惠农资源等环节起着主导作用。同样，在分配惠农资源的环节，乡村精英也起着主导作用，至少能够对惠农资源的分配结果产生举足轻重的影响。

以双方的相对利益得失为标准，可以将惠农资源的分配结果划分为如下几种：第一，偏袒乡村精英。乡村精英在惠农资源的分配环节居于主导地位，故而能够利用地位之便，甚至是寻租手段获取超额资源。在此情况下，普通村民容易产生“相对剥夺感”，并通过社会冲突或群体上访等渠道表达不满，从而危及社会治理秩序。但是，由于上级政府对惠农项目的审查、乡镇政府对村级财政的监管，以及普通村民对乡村精英的监督，在惠农资源的分配结果中，过分偏袒乡村精英的情况比较少见。第二，偏袒普通村民。在分配惠农资源的过程中，乡村精英具有举足轻重的影响。但是，最具话语权的主体是各级政府，尤其是惠农项目的发包单位。在偏袒普通村民的资源分配结果中，乡村精英在承接惠农项目过程中投入的各类成本，以及面临的各种风险都被忽视，不仅无法获得应有利润，而且面临着无法赚回成本的风险。因此，在理性的主导下，乡村精英可能会对惠农项目消极应对，从而导致其滞留于村庄之外的“最后一公里”。第三，分配结果相对公平，即多元主体都从惠农项目中获得了其大概应得的资源，并对分配结果予以认同的一种状态。各个主体的利益受损或获利程度、乡村精英的个人威望与乡土情结，以及普通村民的处事逻辑等等，是影响各个主体对资源分配结果公平感知的主要因素。

四、影响惠农项目领域精英参与成效的若干因素

马克思主义发展观认为，一切事物的存在与发展都是有条件的。同样，乡村精英在惠农项目中发挥其基本功能也需要条件。因此，有必要分析影响惠农项目领域精英参与成效的若干因素，从而为探索提高精英参与成效的适配路径提供依据。

（一）争取惠农资源的方式合法性强弱

为了赚取超额利益或不正当利益，在“争资跑项”阶段，乡村精英往往采取行贿、威胁等非法手段争取惠农资源，从而带来合法性危机。因此，乡村精英争取惠农资源的方式的合法性强弱，成为影响精英参与成效的关键因素。具体而言，争取惠农资源的方式的合法性包括两层含义：第一，合法律性，即乡村精英在争取惠农资源时的参与主体、主要手段等，是否合乎既定的法律法规；第二，合正当性，即乡村精英在争取惠农资源时的参与主体、主要手段等，是否合乎情理，是否能够获得普通村民对其行为的认可与配合。影响乡村精英争取惠农资源的合法性的因素纷繁杂陈。就“合法律性”而言，参与主体的个人因素、法律法规的完备程度、违法违规的惩罚力度，以及监督审计等配套措施的建设情况等，都是惠农资源争取方式的合法性的主要影响因素；就其“合正当性”而言，主要影响因素有乡村精英的个人威望与乡土情结，以及普通村民的个体认知等。

（二）开发惠农资源的行为有效性高低

如前所述，在当前中国乡村发展阶段，惠农资源仍然属于稀缺资源，乡村精英开发惠农资源的行为的有效性高低，自然成为影响精英参与成效的重要因素。在惠农项目领域，乡村精英开发惠农资源行为的有效性，是指乡村精英在开发惠农资源的过程中，对惠农项目设立计划和目标的达成程度，直观表现是惠农资源的增减状况和惠农项目目标群体的受益情况。影响这一有效性高低的因素数目繁多，比较关键且普遍的有如下几个方面：第一，乡村精英的能力与责任感。一般情况下，乡村精英的能力与责任感越强，其越能够有效利用既有的惠农资源，并越注重惠农项目的长期效益与村庄的整体利益，从而越有利于提升惠农项目目标群体的获得感。第二，普通村民的认知能力、参与能力和对乡村精英的信任程度。一般情况下，普通村民的认知能力与参与能力越强，对乡村精英的信任程度越高，越可能配合乡村精英的行动，从而更有利于提高乡村精英开发惠农资源的行为的有效性。同时，惠农项目与村庄的契合度、基层政府对乡村精英的支持力度，以及村庄内部的各种干扰因素等，也影响着乡村精英开发惠农资源的行为的有效性。

（三）惠农资源分配结果的公平性优劣

在惠农资源分配中，无论分配结果偏袒于哪一方，都会直接降低惠农项目中精英参与的成效。因此，惠农资源分配结果的公平性优劣，成为影响惠农项目领域精英参与成效的最核心因素。具体而言，影响惠农资源分配结果的公平性优劣的因素有如下几个：第一，成本因素。任何活动都需要一定的成本投入，乡村精英争取、开发与分配惠农资源的活动，也需要一定的成本投入。其中，既包括投入的金钱、货物等物质成本，也包括投入的社会关系、个人威望和管理才能等难以用市场价格直接表现的无形成本，同时还包括乡村精英为承接惠农项目而放弃的机会成本。第二，风险因素。风险，简言之是指生产目的与劳动成果间的不确定性。乡村精英在争取、开发和分配惠农资源过程中，面临着不可抗力的自然风险、风云突变的市场风险、政策变动的政治风险和难以周全的道德风险等，任何风险的发生都会使乡村精英在承接惠农项目中遭受巨大损失。第三，普通村民因素。普通村民作为惠农项目的目标受益群体，其在惠农项目中的参与程度、贡献比例和博弈能力，以及对惠农项目的认知能力等，都影响着惠农资源的分配过程。第四，利益联结机制。利益联结机制是通过签订收益分配合同等相对正规的形式，将乡村精英与普通民众等相关主体的利益联结起来，从而实现共同受益的机制。

五、提高惠农项目领域精英参与成效的适配路径

通过分析惠农项目领域精英参与成效的影响因素，可以发现，提高惠农项目领域精英参与的成效，需要规范资源争取方式以保证其合法性、提高各方参与能力以提高资源开发的有效性，以及兼顾多元主体利益，以便维护资源分配的公平性。

（一）规范资源争取方式，保证资源争取方式的合法性

作为乡村精英参与惠农项目的首要环节，乡村精英争取惠农资源的方式合法与否，直接影响着精英参与的成效。因此，需要规范惠农资源的争取方式，保证资源争取方式的合法性：第一，加强惠农项目申报主体审查，确保申报主体的合法性。在当前农村社会，存在着大量以乡村混混、地痞流氓和灰黑势力为代表的负面精英，面对惠农项目的巨大利润，他们往往通过各种手段“争资跑项”。负面精英的参与，一定程度上有助于惠农项目顺利实施。但是，负面精英在参与过程中，使用的多数是威逼利诱、打家劫舍和强买强卖等非法手段。因此，在审查惠农项目申报主体时，要坚决将乡村负面精英排除在外，确保申报主体的合法性。第二，规范惠农项目申报程序。在任何一种惠农资源争取方式中，申报主体都可能在巨大利润的诱惑下，使用行贿受贿、利用法律的漏洞等不正当手段。因此，需要通过具体化、公开化和透明化等途径规范惠农项目申报程序，确保资源争取方式的合法性。第三，完善相关规章制度，加强对违法违规行为的惩罚力度。激励可以分为正激励和反激励，反激励是指通过惩罚的方式，使成员不符合组织要求或目标的行为不再出现，惩罚的力度是影响反激励效果的重要因素。具体到惠农项目领域，由于惠农项目往往利润空间较大，倘若对采取非法手段争取惠农资源的乡村精英惩罚较轻，其仍然能够从中谋取非法利益。因此，需要加强对惠农项目申请阶段违法违规行为的惩罚力度，并通过规章制度的形式予以合法律化、制度化。

（二）提高各方参与能力，提高资源开发的有效性

从一定意义上讲，惠农资源的开发过程，就是在乡村精英的主导下，多元主体进行合作与博弈的过程。因此，提高惠农资源开发的有效性，需要从提高各方的参与能力着手。第一，需要提高乡村精英调节纠纷的能力。由于惠农项目牵涉的主体多元且利益关系复杂，在惠农项目的实施过程中，难免会出现各种纠纷或矛盾。作为惠农资源的控制者与开发者，乡村精英调节纠纷的能力，直接影响着惠农资源开发行为的有效性高低。因此，乡村精英要通过制定纠纷调解预案、树立个人权威和搞好与普通村民的关系等途径提升调解纠纷的能力。同时，还需要通过加强对市场与政策的考察，提升自身对惠农项目的研判能力。第二，需要增强普通村民的内生动力。在当前中国农村，惠农项目精英参与的主要原因是普通村民的内生动力不足。增强普通村民的内生动力，最根本措施是发展教育，特别需要有效落实农村九年义务教育，大力发展针对普通村民的职业教育。同时，完善村民自治制度，健全村民自治组织，以此提高村民的组织程度，也是增强普通村民内生动力的重要措施。第三，需要提高各级政府对惠农项目的支持能力。如前所述，惠农项目实施过程中会遇到各种纠纷、矛盾或风险，各级政府对纠纷、矛盾或风险的化解能力的强弱，直接影响着惠农项目能否顺利实施。因此，各级政府要通过加大资金支持、维护乡村精英的威望，以及对民众的利益表达及时回应等途径，加大对惠农项目的支持力度。

（三）兼顾多元主体利益，维护资源分配的公平性

在惠农项目精英参与的资源分配环节，资源分配结果无论是偏袒乡村精英或是偏袒普通村民，都会出现惠农资源分配不公的问题，从而引发另一方的不满，消解惠农项目的成效。因此，在分配惠农资源时，需要兼顾多元主体的利益，努力达到资源分配结果的相对均衡，维护分配结果的公平性。首先，需要切实保障乡村精英的应得利益。在承接惠农项目时，乡村精英在“争资跑项”以及资源的开发、利用和分配等各个环节，投入了大量的物质资本、无形资本和机会成本，并为此承担着自然、市场和政策等多类风险。因此，在分配惠农资源时，乡村精英投入的各种成本和承担的多类风险都应该折算成其应得利益并予以保障。其次，需要健全利益联结机制，多渠道培养乡村精英的“利他”观念。惠农项目的目标受益群体是普通村民，但是乡村精英在惠农资源分配中居于主导地位，容易发生侵害普通村民应得利益的问题。因此，需要在切实保障乡村精英应得利益基础上，通过签订收益分配合同等形式健全利益联结机制，实现乡村精英与普通村民共同受益。同时，还可以通过授予乡村精英“助农大使”荣誉称号等途径，培养并激发乡村精英的“利他”观念。最后，需要建立完善的项目信息公示制度。惠农项目信息及时、全面的公开，不仅有助于防止部分乡村精英利用位置之便谋取不正当利益，而且有助于提高普通民众对惠农项目的认知，提高其对惠农资源分配结果的公平性感知，从而维护分配结果的公平性。

六、结语

惠农项目领域的精英参与，根源于乡村精英在惠农项目的实施过程中，发挥着争取惠农资源、开发惠农资源、分配惠农资源等功能。可以说，惠农项目领域的精英参与，是乡村精英、普通村民和各级政府等多元主体基于“理性主导”的理性选择，是当前中国乡村发展阶段中难以避免的现象。乡村精英在参与惠农项目的过程中，可能会出现侵害弱势群体的利益等精英俘获现象。但是，上级政府的审查、乡镇政府的监管和普通村民的监督，会使得乡村精英在谋求私人利益的同时，尽量在谋求村庄公共利益与谋求私人利益间达成一种微妙的平衡。同时，在惠农项目的实施过程中，还可以通过干预精英参与的过程等方式，提高惠农项目领域精英参与的成效，更好地发挥惠农资源在推动乡村经济发展与增强乡村内生动力方面的作用。因此，社会各界需要正视当前中国乡村发展的基本情况，对惠农项目领域的精英参与给予更多的宽容，特别需要对资源分配环节精英收益比普通村民稍多的表象给予更多的理解，以此调动乡村精英打通惠农项目“最后一公里”的积极性，从而助力乡村全面振兴。