合作网络治理视角下的社区居家养老服务主体责任分析

李丽君

（中共甘肃省委党校，甘肃 兰州730070）

一、合作网络治理理论与社区居家养老服务的适用性

（一）国家政策层面：社区居家养老服务的合作网络治理导向

2000年以来政府对社区养老的发展给予了更高的重视，在当年全国福利社会化工作会议中体现出了养老服务体系的多元构成。2006年，国务院进一步强调了养老服务业的多元责任并鼓励多元主体参与。2010年民政部提出建立多元共治下各主体在养老服务体系中的责任。从2011年开始，国家出台的社区居家养老服务的政策更多地提出社区养老的网络及体系化特征和引导社会力量参与。2012年指出鼓励民间资本支持社区养老服务网点，提高社区养老服务的可及性。2013年明确提出支持社区建立健全居家养老服务网点，引入形式多样的养老服务项目。2015年鼓励专业居家养老机构对社区养老服务组织进行业务指导和人员培训。2016年明确指出了要充分发挥政府在支持居家和社区养老服务发展方面的主导作用，使社会力量成为提供居家和社区养老服务的主体，提高社区居家养老服务能力和质量。2017年指出合理界定政府和社会资本合作提供的养老服务边界，支持政府将所辖区域内的社区养老服务打包。

（二）理论研究层面：社区居家养老服务的合作网络治理途径

社区居家养老服务供给领域的多元主体共同治理已具备成熟的理论支持及强烈的现实需求。王力立、刘波、王莉 （2017）［1］以深圳居家养老服务为例提出，形成了一个政府主导、社会参与、运转高效的地方政府治理网络。黄俊辉（2012）以南京市鼓楼区居家养老服务网为例的社会化居家养老服务工程，建立了以政府、民间组织、社区居民为模式实施的基层政府公共服务的创新探索。李文琦（2018）［2］指出网络化社区居家养老服务供给作为网络治理在福利领域中的应用，肯定了社区居家养老服务公私协作的理论基础，为社区居家养老服务提出了解决思路。纪晓岚、刘晓梅（2016）［3］认为未来解决养老服务供给困境，就是形成政府、社会、企业合作的养老服务网络化治理格局。赛明明、张洋洋（2018）［4］指出，面对庞大的养老服务需求，政府、企业、社会组织三元治理主体发挥各自的优势特长，对制度资源、市场资源、社会资源进行整体上的协同配置，实现了每个主体全面而自由的良性互动与合作。

（三）实践层面：合作网络治理在社区居家养老服务中的可及性

作为我国社会养老服务体系中最为基础部分的社区居家养老服务，在实践中积极创新治理方式，政府、社会组织及市场等多元主体共同治理逐步成为各地养老服务供给的必然路径。

二、社区居家养老服务与各主体逻辑关系

（一）社区居家养老服务与政府

社区只是人们生活共同体，不承接政府的行政职能，可以承担社会管理和社会整合的功能。养老服务是政府的责任，政府如何担负这个责任，这是一个客观的问题。政府具有税收、政策、强制、管制等工具。政府要坚持保基本的原则，从贫困角度“保基本人群”。政府重点为“特困”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府从服务内容角度只保这三类老人的基本养老服务，不包揽他们所有的养老服务。

（二）社区居家养老服务与市场

社区居家养老服务企业和社会组织是社区居家养老服务体系的主力军，提供社区居家养老服务，提供社区居家养老服务产品，归根到底要靠他们的专业运营。企业要充分发挥在社区居家养老服务中的市场调节作用，成败取决于能否搞好资源整合。包括整合政策资源、设施资源、土地资源等政府资源；整合资金筹集、加盟单位、志愿者等社会资源；整合养老机构资源、医疗资源、场地资源、生活照顾资源、法律服务资源、辖区单位资源、社会工作者资源等社区资源；整合老年人的各种优势等老年人资源。

（三）社区居家养老服务与社会组织

作为“第三方治理主体”，以社区社会组织、志愿服务机构和行业协会为主体的社会力量构建起真正的社会生活共同体。社区居家养老服务是社区服务的延伸。一个社区公共需求的传递离开社区组织的传递可能不太容易。社区居家养老服务通过社区组织延伸，政府的公共服务才能传递到有需求的居民家中、手中。社会组织在承接社区居家养老服务中以服务助人，以老年人需求为本，提高了老年人生活质量和主观幸福感。社会组织在社区居家养老服务中充当多种角色，具有调动和利用社会资源的动力和技术、能够承接政府公共服务职能，丰富社区养老服务内容，培育更多社会资本参与到社区居家养老服务中，吸纳和整合社会上分布零散，但却涵盖丰富的个人公益资源、企业慈善资源。

（四）社区居家养老服务与学术理论界

社区居家养老服务急切需要发展老年学的科研和教育，急切需要有丰富经验的专门人才和研究人员，具有多学科专业知识、理论根基深厚、能站在学科前沿。

（五）社区居家养老服务与家庭

鼓励老年人回到“家庭中”，不仅巩固了家庭在养老服务中的基础地位，有利于老人在熟悉的环境中养老，更能有效地克服老龄化带来的巨大压力，减少了政府过多的财政投入在机构养老。社区居家养老为传统的家庭养老提供了必要的依托，使得传统的“家”变成了“家庭养老院”，但并不表示家庭的养老功能的弱化，反过来，在家里，却能享受到家庭亲人们的亲情关怀与精神慰籍。养老义务最基础的作用在家庭，在强化政府责任、完善市场机制的同时，养老服务的“最后一公里”都需要家庭直接参与或发挥家庭的作用。

（六）社区居家养老服务与老人

社区是社会的缩影，是人们参与社会生活的基本场所，是养老服务的基本单元，更应该关注弱势群体的发展。老年人是社会的一个弱势群体，老年人的生理年龄到了退休年龄，但老年人过去为国家、社会和家庭做出了贡献，老年人不应受年龄歧视。发挥老年人的作用，不仅要从观念上改变传统的对老年人的消极看法，社区更要为他们以各种形式自愿参与社会发展提供方便。老人要从政府提供社区养老服务的被动消费者变成社区养老服务的主动参与者，做到自立、自强、自己能够照护自己的生活。

三、社区居家养老服务主体责任的考量

（一）发挥政府的主导作用

养老服务具有部分公共服务的属性，养老服务离不开政府的推动和扶持，但政府一定要做到有所为有所不为。养老服务供给市场化，并不是要求政府完全撤出养老服务领域，全部交由市场负责。这是由老年人的年龄状况、需求情况、收入水平、行动能力的不同所决定的。政府的优势并不是直接提供养老服务，而是资金拨付、制定政策、监督管理。政府要做到科学规划、建立良好的机制、在社会组织的建设，政府购买养老服务，医养融合方面发挥好协调功能和加强对加盟的社会养老机构的监管、对社会组织的监管和对市场的监管等。

（二）发挥市场的需求导向作用

市场和企业要以服务需求为导向，对养老服务市场进行细分，丰富服务内容，让社区老人可以根据自己的现实需求，从机构中、从加盟企业中购买适合自己的养老服务项目和产品，保持养老服务业的生机与活力；也可以进一步推广兰州市城关区虚拟养老院的做法，采取政府指导、企业运作、专业人员服务与社会志愿者服务相结合的方式，主动上门为老年人提供居家养老服务，推动养老服务业的快速发展。企业也可将原有养老基础设施，提供给社区进行集中的社区管理，并适当改建、扩建加以充分利用，充分盘活企业闲置资源。统筹推进养老社区开发建设，设立养老社区投融资公司和养老产业专项基金，合理运用市场机制，让更多资源流向养老服务市场。

（三）发挥社区的统筹协调作用

社区居家养老服务覆盖面应由特困老人扩展到社区的全体老年人，以社区文化活动为主体，以社区卫生服务为中心，以社区照顾为基础，以双向服务为重点，打造老年人的文化平台、健康平台、生活网络平台、社区参与平台，丰富和发展社区养老服务项目。每个老年人在自身的家庭状况、经济状况、年龄、文化程度、志趣爱好、身体状况等方面都存在很大差异，社区居家养老服务服务项目体现多样性和个性化。对社区居家养老服务中能够与政府剥离的服务职能，都要尽可能交给市场和企业、社会组织、非营利机构去办，保证养老服务的公平性和多样性。同时逐步将居家养老服务从城市向农村地区延伸，缩小城乡差距，并与机构养老、智慧养老等其他养老模式协调发展。对于生活能自理的老人，到社区日间照料中心接受服务；对生活不能自理的老人，则采取派专人上门照护服务。对于收入较低的老年人，主要向其提供基本养老服务；对于自费老人，将有效需求与引导性消费有机结合，实现社会化运作和市场化服务。同时，依托社区信息平台，建立服务需求动态数据库，通过为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种服务形式，开展个性化的服务项目。

（四）发挥社会力量的重要主体作用

社会力量是养老服务业中的一个重要主体。民非企业、公益慈善组织、爱心人士、公益慈善组织、老年群众组织都是很重要的社会力量。甘肃省临泽县充分认识到社区志愿者队伍的作用，以社区为依托，通过对志愿人员（医生、护士、教师、学生、社区工作者）进行为老服务培训，为行动不便的留守老年人提供服务，扩展了社会为老服务的能力。杭州的“鲍大妈聊天室”等各类老年人志愿组织，就是由有能力有热情的老年人自发成立的志愿组织，他们组织社区内的各类活动，探访独居、年龄大、需要照顾的老人，给予他们精神慰藉，对老年人的精神健康非常有益，充实老年人的精神文化生活，在养老服务中发挥了重要作用。

（五）发挥养老服务行业协会的规范作用

构建老龄产业协会，如行业协会、企业商会、志愿者协会、专业人员协会、基层老年协会等一批非常独特的养老服务社会组织，制定行业协会相关法律规范、政策制度，对政府与行业协会的职责权限、权利义务进行科学界定和合理配置，实行行业自律，实现政社分开，加强政府对协会的宏观管理和依法监管，行业协会应接受政府的依法管理，依照规定积极参与制定行业标准、评估服务质量、监督服务行为等相关事务，充分利用行业协会正向作用，如行业自律、服务媒介、沟通协调等，拓宽行业覆盖面，吸引更多的社会组织加入养老服务的行业中。

（六）发挥养老服务人才队伍的专业化作用

社区居家养老服务必须实现服务人员的专业化，提高养老服务从业人员的业务技能和服务水平。发挥社工在为老服务中沟通老年人和政府、服务机构之间的关系的桥梁作用，提高服务质量，满足老年人需求，在养老机构和养老服务领域加大专业社会工作人才比重，应用社会工作特色的专业的方法和手段，满足老年居民不同的需求。

（七）发挥家庭的基础性作用

家庭的基本功能决定了其是建立社会养老服务体系的基础和补充，无论社会怎样变化，都要让关爱老人成为一种习惯，都不能忽视家庭养老的功能。家庭仍然是养老的第一居所，家庭是孝文化的主要场所。家庭成员之家要彼此爱护，相互关心。家庭在养老方面不仅肩负经济供养、服务保障的功能，还有精神上、情感上的关爱和慰藉，这使家庭养老的质量会更高，服务会更有效，也是其他养老方式所不能比拟的。

（八）发挥老年人自身的积极养老作用

老年人在生活上自理，在经济上自立，在精神上自娱，才能在一定程度上减少老年人对社会和家庭养老需求的过多依赖。重视加强老年人群体的社会力量，倡导老年人之间互相帮助，拥有自己的组织，使老年人能够实现自我管理、自我服务，实现“老有所用”“老有所为”的愿望。老人要非常恰当地利用老年，担负起责任［5］。老年人既是需要赡养的对象，也是具有消费能力、人力资本价值和社会资本价值的主体。从养老服务的供给方到消费方，老年人都可以是积极的参与者，不能以年龄作为考量，而应该以实力作为考量的基础。

四、结论

社区居家养老服务的不同阶段，政府的职责和功能不同。在市场失灵的地方，政府要发挥主导作用；当市场机制比较成熟，就要发挥社会力量的主体作用。总之，社区居家养老服务体系建设不能一蹴而就，而是一项系统性工程，不能单纯依靠某一个部门或个人，理应形成发展养老服务的合力。发挥好包括“政府—市场—社会—社区—家庭（包括子女和老年人自身）”在内的各个方面力量的共同作用，关键是正确发挥政府的主导作用，切实转变政府职能，处理好政府与市场的相互关系，政府必须要减少行政干预，把市场在资源配置中起决定性作用充分发挥出来；要使更多的社会力量，在政府的引导、培育和扶持下，增强承载能力，积极主动地投身于养老服务业。