我国突发公共事件应急财税法律制度研究

李芳恬

（郑州大学 法学院，河南 郑州450001）

经历了“非典”、汶川大地震、甲型H1N1流感等重大突发公共事件的考验，我国在处理突发公共事件方面的应急反应能力和抗击重大灾害能力得到了显著提升，应急财税法律制度也在不断地完善和进步。在新冠肺炎病毒席卷全世界的2020年，中国迅速控制了国内疫情蔓延恶化，及时发挥应急财税法律制度的保障作用，出台各种财税政策，积极挽救经济衰退，最大程度地降低了疫情对国家、社会和人民生活各方面的冲击，并取得了显著的成效。面对干扰社会运作、影响经济发展的突发公共事件，再次展现出了中国特色社会主义的制度优势和治理能力，一套成熟的、系统的应急财税法律制度能够帮助国家安定大局、统筹规划、合理应对各种突发公共事件，保证国民经济的平稳运行和社会秩序的正常运作，并且能为灾后重建积蓄能量。然而在这次疫情中，我们仍能发现国家突发公共事件应急财税法律制度中的不足之处。为了最大程度降低各种未知的突发公共事件带来的负面影响，需要完善应急财税相关立法，加强配套制度建设，构建起系统完备、科学规范、运行有效的突发公共事件应急财税法律制度。

一、突发公共事件应急财税法律制度的重要性

（一）为应对突发公共事件提供资金保障

突发公共事件因其具有突发性、不确定性、公共性、危害性、多样性的特征，在短时间内会危及到公共安全，造成或可能造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏等严重的社会危害。①钱淑萍．论突发性公共事件的应急机制及其财税对策［J］．审计与理财，2008（12）：29－30．一旦有重大突发公共事件发生，对整个社会和国家来说都是一场巨大的考验，而化解这场考验的前提是国家必须具有充足的财力作为保障基础。财税法调整着一个国家的财政收支关系，规定了具体的公共应急财政支出，国家财政依法发挥其应对突发公共事件的保障作用。政府通过应急财税法律制度储备、调集各种财政资金和资源，为应对突发公共事件提供充足的资金支持。

（二）为维护经济平稳运行提供解决方案

由于市场逐利的本性，突发公共事件对经济造成的损害难以通过市场解决，而政府财政具有公共属性，能提供公共服务，所以，当突发公共事件影响经济正常运行时，政府财政就责无旁贷地肩负着应急处置的重任。为了减少突发公共事件对国民经济造成的损害，国家会及时地依据应急财税法律制度，运用相关的宏观调控手段对经济进行调节，通过具体的调控措施对经济运行进行必要的干预，避免突发公共事件给经济带来重创。应急财税法律制度中维护经济平稳运行的调控手段通常包括扩大财政支出、增加社会总需求、通过转移支付形成定向补贴、利用减税及税收优惠的方式增加居民可支配收入等，这些调控措施可以促进社会供需平衡，使社会经济平稳运行。①丁 芸．新冠肺炎疫情中的财税政策思考［J］．群言，2020（5）：14－16．

（三）为恢复社会有序发展提供法治保障

社会的有序发展需要法治保障，面对突发公共事件对人们生活和社会秩序造成的冲击，应急财税法律制度不仅是抵御灾害的必要措施，也是进行灾后重建的必要保障，对减少突发公共事件造成的损害以及恢复社会秩序起着至关重要的作用。在灾害抵御期，政府依法通过救灾资金的筹集、物资储备、救灾款物的管理审计、财政补助、财政贴息、转移支付、减税降费等措施发挥应急财税法律的保障作用；在灾后重建期，政府依法通过降低税率、免税、增加抵免和税前扣除、进行贷款贴息和担保等税收手段减轻受突发公共事件影响的企业和个人的负担，引导企业复产复工，增加抗风险的能力，刺激消费和投资，扩大就业，提升经济的发展动力，促进社会平稳运行，恢复社会发展活力。②席卫群．应对突发公共事件的财税政策研究［J］．财政科学，2020（5）：14－25．

二、我国突发公共事件应急财税法律制度存在的问题

（一）应急财税法律体系不健全

2003年“非典”过后，我国逐步开展了突发公共事件应急财税立法工作，对应急财税法律制度加强重视并先后颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件财政应急保障预案》《国家突发公共事件总体应急预案》以及《中华人民共和国突发事件应对法》等专门立法。除了专门立法，我国应急财税法律法规还散见在《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）《中华人民共和国税收征管法》（以下简称《税收征管法》）等相关法律条文以及一些短期性、临时性的财税政策中。我国的应急财税法律制度是国家在处理突发公共事件的经验教训中不断制定和改进而形成的，其中存在着某些不足之处：一是我国突发公共事件应急财税法律制度尚未系统化、体系化，存在着碎片化、条块化的表征，影响了应急财税法律制度应对突发公共事件的效率，不利于国家应急管理能力的发挥；二是我国在处理突发公共事件时多依赖于短期性、临时性、突击式的财政政策，长期有效的应急财税法律法规仍有欠缺，甚至会出现短期性政策缺乏法律依据的情况，不利于财税法治的建设；三是从现实情况来看，全球内各类公共事件频发，重大突发公共事件在全球化进程的作用下影响更加广泛，加之社会变迁导致的更加复杂多变的局面，制约了当前应急财税法律制度应对突发公共事件的及时性和有效性。总体来说，我国现行突发公共事件应急财税法律尚未形成系统完备、科学规范、运行有效的应急财税法律体系，法律的集成效应没有充分发挥出来。③郭 锋．构建我国疫情防控法律体系的探讨［J］．财经法学，2020（3）：3－19．

（二）中央与地方的应急财税事权与支出责任不明确

在突发公共事件的应急处理中，各级政府的应急事权和支出责任的法律配置是应急财税法律机制中的重要内容，影响着国家应对突发公共事件的应急管理能力和治理效率。在应急事权方面，我国现行应急财税法作出了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的原则性规定，强调在中央政府统一领导基础上的综合协调、分类管理、分级负责，并最终落到属地管理的事权分配方式。④陈体贵．突发事件中事权与支出责任的法律配置——以抗击新冠肺炎疫情为视角［J］．地方财政研究，2020（4）：54－63．除此之外，还规定了各级政府在应对突发公共事件时的事前监测、事中处置、事后重建等具体责任。但在支出责任方面，相关应急财税法律仅做出了“保障突发事件应对工作所需经费、保障人民基本生活需要”这样笼统性的要求，并没有按照各级政府的能力和资源、实际财力等要素来合理分配应急财税事权和支出责任，容易导致中央与地方政府应急财税事权与支出责任界限模糊、责任分配不明确、各级政府之间事权和支出责任同质化。尤其在分税制实施以来，相当一部分支出责任下放给了地方，导致地方在应对突发公共事件时的财政投入明显不足，造成地方政府的支出责任和财力不匹配，以至于地方政府无法在突发公共事件发生时提供及时、有效的财政保障，严重制约了财税法在突发公共事件中的资金保障和经济维稳作用的发挥。

（三）预备费的提取比例不达标以及管理模式不合理

我国《预算法》规定了各级一般公共预算按照本级一般公共预算支出额的1%－3%设置预备费，用来应对因处理突发公共事件而增加的支出及其他难以预见的开支。预备费的设置为应对突发公共事件提供了公共财政保障，是应对突发公共事件最重要的财政工具，但在实际执行过程中预备费的提取却往往未达标或占比较少。根据财政部公开的数据显示，近年来中央预备费的金额固定为500亿元，占本级财政支出比例在1%－2%间，且所占比例在逐年下降；地方预备费固定为900亿元，但存在连续多年预备费占同级财政支出比例不足1%的情形，这种情形会大大削弱预备费的应急财政保障作用。同时，根据《预算法》的规定，预备费不能结转到下一年累计使用，一旦有重大突发公共事件发生，就会导致预算可能提供的保障与实际需求不对称，无法满足应急资金需求，削弱预备费的应急保障作用。自2020年1月新冠肺炎爆发以来，我国各级政府加大应急财政支出，根据官方公布的数据显示，截止到5月31日，全国各级财政共安排疫情防控资金达到了1624亿元，这远远超过了政府每年提取的预备费总量。加之疫情过后亟需开展恢复工作，后续的疫苗研发和使用、困难群众补贴、企业复工复产等等仍需国家投入大量的财政资金，国家财政承担着极大的负担。

（四）应急税收措施不完善

我国现行税法中应对突发公共事件的应急税收调节手段单一且相关税收征管措施也不尽完善。在税收实体法方面，存在的问题主要表现在：一是现行突发公共事件应急税法分散在增值税、企业所得税、土地使用税等单个税种的法律规定中，没有形成系统化的应急税收法律体系，不利于全面应对突发公共事件对社会各方面的冲击，影响了应急财税法律制度的有效执行；二是应对突发公共事件所采取的税收优惠措施过于单一，优惠方式主要集中在直接减免、捐赠扣除和冲抵应税所得，而退税、投资抵免、亏损弥补等其他优惠方式则很少适用，不利于在突发公共事件影响下恢复社会的有序发展；①程 辉．疫情下发挥税收支持作用的应对策略选择［J］．财政科学，2020（05）：33－39．三是现行应急税收措施在应对突发公共事件方面侧重于灾后救助而欠缺前瞻性。现行税法对于先进的防灾救灾技术、物资设备、医疗新产品及新疫苗的适用等税收优惠力度不足，不利于应急工作的开展和灾害预防，缺乏预防灾害税收优惠政策，未能发挥财税综合协调的联动作用。②夏杰长，蒋励佳，李秋正．加快构建应对突发公共事件的财税管理机制［J］．经济研究参考，2020（09）：59－67．在税收程序法方面，存在的问题主要表现在，我国《税收征管法实施细则》中对既未规定统一的税收服务流程也未按照受突发公共事件的影响程度分类纳税人的延期申报条件和程序，无法满足其延期申报、延期缴税的实际需要，只能按照特殊情况特殊办理的方式来处理，纳税人的相关权益在特殊时期缺乏法治保障。

三、我国突发公共事件应急财税法律制度的优化路径

（一）建立健全应急财税法律体系

建立健全我国突发公共事件应急财税法律体系，应在突发公共事件应急管理过程中及时总结过往的经验教训，逐步构建起系统完备、科学规范、运行有效的应急财税法律体系。首先，完善应急财税法律法规需要加强对突发公共事件应急财税领域的专门立法研究，全面梳理现有的应急财税法律法规，整合零散化的条文律例，以保障应急资金充足、维护经济平稳运行、促进社会有序发展为基本治理目标，系统规划应急财税法律制度框架，逐步推进完善我国的突发公共事件应急财税法律制度。其次，要加强财税法治建设，改变以往在处理突发公共事件时过度依赖短期性、临时性应急财税政策的方式。国家在应对突发公共事件过程中形成的治理效果显著的应急财税政策、经验及办法，应及时上升为法律规范，将普遍适用的应急财税政策作为常态化的机制以国家意志进行规范性表达，使各项应急财税政策能够于法有据，为应对突发公共事件提供持久性、规范性指引。最后，要将社会环境变迁导致的突发公共事件治理难题、自然环境变化引起的不可抗力事件以及全球化影响下复杂多变的客观情况纳入立法考量，定期对应急财税法律制度进行必要的调整，不断适应客观情况的变化，尽量减少法律滞后性带来的负面影响，确保应急财税法律制度能够及时、全面、有效地应对各类突发公共事件。

（二）厘清中央与地方的应急财税事权与支出责任

厘清中央与地方政府在处理突发公共事件时的应急事权与支出责任的法律配置是发挥应急财税法律制度保障作用的重要内容，建立起一整套明确的突发公共事件应急事权、支出责任体制，有利于进一步提升国家应急治理能力和效率。首先，要合理分配中央和地方政府的应急财税事权和支出责任。依据各类突发公共事件影响程度的不同，明确划分中央与地方政府的应急财税事权和支出责任，地方政府在自身治理能力和应急财力范围内可自行应对的突发公共事件由地方自行负担，超出地方政府能力范围、无法自行应对的突发公共事件交由中央或由中央和地方一并承担。①王 莹．新冠肺炎疫情背景下的财政挑战与应对［J］．地方财政研究，2020（04）：36－41＋53．其次，要分级确定地方各级政府的应急财税事权与支出责任。根据突发公共事件的危害程度、影响级别、规模类型等要素在法律中明确列举地方各级政府在事前、事中、事后各阶段的应急事权和支出责任，落实属地责任原则，在突发公共事件中严格做到一级政府一级事权、一级事权一级财权、一级财权一级支出责任。最后，要适当增加地方政府突发公共事件应急自主性，赋予地方政府根据当地实际情况有针对性地实施突发公共事件应急财税措施的权力和在危机状况、紧急事态下的应急处断权，避免地方政府在突发公共事件应急处置中处于被动地位，以免延误应急工作的开展、加剧突发公共事件可能造成的危害后果和损失。

（三）完善预备费管理机制

为了更好地发挥财政资金应对突发公共事件的保障作用，首先要合理设置预备费的法定提取比例，可以根据近年来应对突发公共事件的实际资金需求、各省份突发公共事件的发生概率和财政可承受能力等要素，科学合理地按类别和层次来设置预备费的提取比例，并适当提高预备费比例的上限和下限；其次，预备费可采取基金式的管理方式，每年足额提取预备费并将结余自动结转至下一年使用，使预备费在相对平稳安全的年份里得到一定的积累，避免在应对突发公共事件时出现无法有效满足实际应急资金需求的情况，为国家应对重大突发公共事件提供有力的财政支撑，确保各项预算资金和国家财政运行的稳定性；②张 萌．财税政策应对新冠肺炎疫情的思考［J］．会计之友，2020（12）：151－156．再次，要拓宽预备费的资金来源，增加预备费的总量。除了提取法定比例的预备费之外，各级政府还可以按一定比例从每年的预算超收收入和财政盈余中提取适量资金，增加预备费总量，提高应急资金实力。最后，要合理安排预备费的用途，完善预备费的使用标准，规范预备费的使用程序，并加强民众和社会对应急资金使用的监督，使预备费在应对突发公共事件时真正起到应急保障的作用。

（四）完善应急税收法律法规

突发公共事件应急税收实体法和应急税收程序法要同步完善、互相配合，共同为国家应急处置提供法治保障，提升国家应急能力和效率。有关应急税收实体法可以从三方面进行完善：一要完善专门的突发公共事件应急税收法律，形成一套完整的、系统的、有针对性的应急税收法律法规，以便在公共事件发生时能够有效执行；二要增加应对突发公共事件的税收优惠措施，使用调整税率、减免税、退税、成本核算、税项扣除、亏损弥补、投资抵免等多种税收优惠手段对突发公共事件造成的负面影响进行调控，发挥应急税收法律的保障作用；三要在突发公共事件造成影响的全过程中发挥应急税收法律的作用，不仅要侧重于灾后重建，更要做好灾害预防，增加灾害预防税收优惠措施。同时要对生产防灾救灾技术、产品和工艺的企业给予税收优惠，鼓励企业研发与生产防灾、救灾产品，对相关先进医药产业的发展提供相应的税收优惠。在应急税收征管程序法方面，要尽量简化减免税的审批手续和退税流程，方便企业和个人在突发公共事件的特殊时期尽快享受到税收优惠措施。①李 明，汪晓文．应对突发公共卫生事件的税收政策探讨［J］．财政科学，2020（02）：17－23．明确纳税人在突发公共事件时期的延期申报和延期纳税申请的特殊程序和条件，并按照突发公共事件的等级来规定不同的延期申报时限和流程，为维护纳税人权益提供法治保障，促进应急税收法律法规的完善。

综上所述，突发公共事件应急财税法律制度是国家构建现代化应急治理机制中的重要一环，为应急处置突发公共事件提供了重要的财税法治保障。我国应加快财税体制改革步伐，建立健全突发公共事件应急财税法律制度，形成一套系统完备、科学规范、运行有效的应急财税法律体系，为国家应对突发公共事件提供重要法治保障。构建系统完备的突发公共事件应急财税法律制度还需要加快理顺中央与地方的应急事权与支出责任、改革应急财政资金中有关预备费的设置和管理、加快完善应急税收法律法规，以提升财税应急能力。应急财税法律制度能够为突发公共事件的防控和应对提供良好的财税法治环境，能够确保各项应急措施在法律的框架之下进行。因此，加强应急财税法治建设，为应对突发公共事件提供坚实的法治保障，是当前以及未来需要加倍重视的一项工作。