论我国应急财政的问题及改进对策——基于预备费视角

●朱俊杰

一、研究背景

近几年来，我国公共突发事件屡屡出现。自进入21世纪以来，从2003年蔓延全国的“非典”，到2008年上半年南方多省受灾的冰雪灾害、“5.12”四川汶川8.0级特大地震，再到2012年北京“7.12”暴雨灾害、2013年四川雅安地震以及最近发生的台风“艾云尼”“山竹”侵袭广东等沿海省市，都是典型的公共突发事件。

表1 近二十年间我国典型突发事件

这一系列事件都表明我国已进入公共突发事件的高发期，并且这些公共突发事件所带来的经济损失亦是难以计数。据测算，2008-2016年间，我国因灾直接经济损失数额在我国GDP中占有一定比例（见表2）。可见，公共突发事件的频频出现，所造成的巨额经济损失已经成为制约我国经济发展的一个值得关注的因素。

面对频繁出现的突发事件，应急财政是应急管理中最关键的一环，为一切应急活动进行资金的拨付。对于应急财政资金的拨付，目前我国遵循 “急事急办，特事特办”以及“一方有难，八方支援”的原则，专款专用，禁止挪用截留。

在应急财政资金中，预备费往往是响应公共突发事件的第一套机制。根据我国2014年新修订的《预算法》第四十条规定：各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。可见预备费可以说是为公共突发事件准备的专项资金。但是，由于我国目前对于预备费的管理研究少之又少，故这项专项资金的使用也存在着一定问题。

二、文献综述

我国研究应急财政的时间不长，相比国外的应急财政研究，我国还处于相对劣势的地位，在中国知网数据库中搜索“预备费”这一关键词，有关应急财政预备费的研究仅有70多篇，可见目前我

表2 我国因灾直接经济损失汇总情况（单位：亿元）

数据来源：2008-2016年民政部社会服务发展统计年报。国对于预备费的研究亦是相对较少。

（一）国外文献综述

美国对于应急财政已经有了较为广泛的研究。理查德·马斯格雷夫（Richard Musgrave，1959）认为公共事件的突发往往可被看做是典型的市场失灵的表现，政府的应急管理发挥着巨大作用。同时，罗伯特·希斯（Robert Heath，2004）在其著作中提出了危机管理的4R模型——减少（Reduction）、预备（Readiness）、响应（Response）和恢复（Recovery），这成为目前各国构建自身公共危机安全体系的理论基础。

在应急资金储备的研究中，Paul L和Posner（1999）指出，政府对于应急管理的问题并不在于是否要进行应急支出，而是在于应该在预算程序的哪一个环节进行确认。故提出应设立一项应急储备，确保应急支出需求能在预算编制的程序中得以确认。然而，也有反对设立应急储备的理论分析，如 Donahue和 Joyce（2001）指出，目前对于应灾支出的实施现状是通过上级政府对下级政府进行资金下拨，无需常规预算的一些繁琐程序，从而更具有灵活性。

（二）国内文献综述

国内应急财政现状的研究中，郑洁（2013）认为到目前为止，中国并没有建立起成熟的财政应急管理机制，应当从推进、调控、效率和绩效评价等四个方面的机制构建应对公共突发事件的财政应急管理机制。何立等（2014）分析应重点从拓宽救灾资金筹集渠道、优化财政支出结构、建立应急财政风险预警机制、加强财政预警法制建设等方面展开工作。

武玲玲等（2015）认为，应急财政管理是一个长期、复杂、系统的工程，目前我国应急财政主要有三个问题，一是常规应急财政资金规模较小，其中预备费计提比例明显偏低；二是应急财政资金筹集比例不合理，即中央与地方承担比例不合理；三是应急财政资金管理制度不完善。

在对于预备费的研究中，韩伟等（2012）指出目前我国预备费提取比率偏低，应由1%-3%改为2%-5%，并实行基金式管理，拓宽来源渠道。马蔡琛等（2015）认为可以为预备费预留出更大的应急资金弹性提取空间，不对其设立提取上限。李建人 （2018）认为对于预备费管理应从以下方面入手，一是用于抗灾费用的支出应当设立财政专户，以防抗灾预备费被挪用截留；二是建立统筹调剂制度，当特大灾害发生时，灾区政府不用独自面对巨额损失。

（三）文献评述

无论是国内还是国外的现有研究，均指出应急财政管理机制的建设是一项长期工程，需要在实践中不断得到完善。尤其是我国目前应急财政管理机制还不是很成熟，可以考虑借鉴相关发达国家一些适应我国现状的现有做法，并在每次应对公共突发事件后总结相应不足，完善相应的法律法规。

本文在借鉴前人已有的研究成果上，基于预备费的视角对我国应急财政现状进行梳理，通过定量分析以及运用博弈论等工具分析现存的问题，并且运用相关知识提出一些理论性建议。希望能够对我国应急财政管理尤其是预备费管理的发展提供一些借鉴和参考。

三、我国预备费管理现状

（一）预备费筹集现状

依据我国现行预算管理体制，我国政府预算可分为：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算。据1994年颁布的《预算法》第三十二条规定，各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。而2014年新《预算法》的第四十条，预备费的计提口径从本级政府预算变为本级政府一般公共预算，不包括其他三本预算。故预备费在一般公共预算中列支并经过法定程序审批，在动用时，是由本级政府财政部门提出，报本级政府决定的。此外，我国预备费的设置分为中央预备费与地方预备费，中央与地方政府均需在每年编制预算时计提出一定比例的预备费。

（二）预备费支出现状

目前，《预算法》规定预备费是用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。相比较于旧《预算法》，支出范围由自然灾害救灾开支扩展至自然灾害等突发事件，扩大了预备费的支出范围。据我国《突发事件应对法》第四十九条第五项规定：自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具，进行公共突发的应急应对。

但如若当年公共突发事件较少，预备费常会被用于其他难以预见的开支，比如弥补其他支出科目的缺口等。一旦公共突发事件发生，预备费则需要紧急下拨至受灾地区，通常是由应对公共突发事件的部门向本级财政部门提出申请，而后由财政部门进行审核，进而上报本级政府。在获得本级政府批准以后，民政部门负责对预备费的使用方向进行分配，而财政部门则根据分配的使用方向进行资金下拨（见图1）。

图1 预备费支出程序

针对预备费的筹集、支出，新旧《预算法》均作出了明确规定，但并没有规定如何处理预备费的结余。无论是中央预备费还是地方预备费，目前实行的均是流量式管理，不能进行下一年的结转。但从现实实践来看，如若当年公共突发事件较少且没有其他难以预见的开支，出现预备费有结余的情况时，结余的预备费通常会被预算调整到一般公共预算里统筹使用或调入预算稳定调节基金。

（三）预备费监督现状

据《预算法》第七十九条第九项规定：县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查本级预备费使用情况。此外，《预算法》第八十八、八十九与九十条规定：各级政府财政部门、县级以上政府审计部门以及政府各部门均对预算负有监督检查义务。从流程上来看，在设置预备费时，各级人大需对预备费的计提比例进行监督审查，是一种事前监督。在审批决算草案时，各级人大常委会要重点审查本级预备费使用情况，是一种事后监督。从概念上来看，目前对于预备费的监督即是寻找在支出使用预备费的具体方向上与《预算法》中相应规定的两个支出方向不相符合之处。由于公共突发事件具有极强的紧急性，往往会打破常规，故目前我国预备费的监督与审计多以事中及事后为主，很难在公共突发事件发生后的第一时间对预备费的使用进行监督。如在2008年汶川地震中，地震发生当天即5月12日中央便紧急下拨应灾资金，而对于应灾资金的审计却是在6月21日由审计署开始公布，中间有一个多月的时间间隔。事后监督意味着事实情况已经发生，无法改变结果，只能通过相应的财务记录与报表进行核实，无法对本次应急行为产生影响，只能通过总结本次的不足，为下一次起到警示作用。

四、我国预备费管理中的问题

（一）计提比例偏低

依据《预算法》规定，预备费的计提比例应在本级政府一般公共预算支出额的百分之一至百分之三之间，但是在实际设置的过程中，预备费的计提比例是偏低的。在2012-2017年间，中央政府计提的预备费额度一直是500亿元，但是随着中央政府本级一般公共预算支出额的不断增加，预备费计提额度保持不变，使得计提预备费的比例逐年下降（见表3）。

在定量分析了中央政府预备费计提比例之后，本文选取四川省为地方政府的代表，计算其近几年来预备费计提比例。因为四川是一个地震灾害频发的地方，2008年汶川地震以及2013年雅安地震都是公共突发事件，较有代表性。

表3 近几年中央预备费计提比例（单位：亿元）

表4 2013-2016年四川省政府预备费计提比例 （单位：亿元）

从四川省政府计提预备费的比例来看，在2013-2017年间，四川省计提预备费的比例同样也在明显下降，并且相对于中央政府的计提比例来说，四川省政府的计提比例大部分要低0.1%-0.3%（见表4）。

故无论是中央预备费还是以四川省为代表的地方预备费，近几年来，由于计提出的预备费的增长速度均低于本级政府一般公共预算支出额的增长速度，使得预备费的计提比例呈现明显下降趋势，究其原因便是缺乏风险意识，由于大部分的突发事件对于不同地区的政府来说，发生的可能性较低，是一件小概率事件，再加上GDP增长速度的指挥棒作用，在计提预备费时，比例明显偏低，这对我国应急财政的管理提出了严峻挑战。

（二）地方政府动用预备费积极性不高

在现行预算体制管理以及《预算法》的规定下，中央与地方政府均需在每年编制一般公共预算时计提一定比例的预备费，在中央与地方均设置了预备费的情况下，就会出现地方政府动用预备费积极性不高，主要由中央政府下拨预备费以及临时拨款的局面。

表5 2008年5月12-30日汶川地震抗震救灾预算支出信息 （单位：亿元）

在2008年汶川地震发生后，中央政府第一时间响应，在灾害发生当天便紧急下拨救助款，而地方政府在灾害发生的一周内都没有实质性投入（见表5），其深层次的原因便是我国应急财政责任缺少划分。《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6 号）指出：对困难群众救助等其余9项不易或暂不具备条件制定国家基础标准的事项，地方可结合实际制定地区标准，待具备条件后，由中央制定国家基础标准。受灾人员救助，对遭受重特大自然灾害的省份，中央财政按规定的补助标准给予适当补助，灾害救助所需其余资金由地方财政承担。但文件只对中央与地方的应急财政责任进行了原则上的划分，并没有给予具体的细则用于执行，更没有可以准确量化的分担比例。故在公共突发事件发生时，往往出现“有原则可依，无细则可行”的局面，即我国应急财政责任仍然缺少划分。

此外，自1994年分税制改革以来，我国税收被划分为中央税、地方税以及共享税，地方政府财源收入变得紧张。随着近几年全面推进“营改增”的进程不断加快及完成，地方财源进一步被收缩，导致地方可支配财力减少。并且由于目前预备费的流量式管理，计提出的预备费不能结转至下一年使用，在地方财政本就收支难以平衡的情况下，地方政府更不会积极动用预备费，反而会预算调整至一般公共预算里统筹使用。

以博弈论的视角来看这一问题，将一次灾害中的经济损失量化为10个单位，如果中央政府设置的预备费先到，则中央与地方的损失分摊比例为9∶1；如果中央与地方的预备费同时到达，损失分摊比例为7∶3；如果地方政府预备费先到达，损失分摊比例为6∶4；如果中央与地方预备费均后到，则中央政府不会放任灾情蔓延，会履行自己的职能承担全部损失。其中预备费先到的成本为2个单位，以 CG（Central Government）代表中央政府，LG（Local Government）代表地方政府（见图 2）。

图2 中央政府与地方政府的预备费博弈关系

如果CG与LG预备费同时到达，LG承担的损失为5个单位；如果CG预备费先到而LG等待，LG承担的损失为1个单位。可见在CG预备费先到的情况下，LG会选择等待使得自己承担的损失最少，从而达到最优。

如果CG选择等待而LG预备费先行到达，LG承担的损失为6个单位；如果CG与LG均选择等待，则LG承担的损失为0个单位。故在CG选择等待的情况下，LG依然会选择等待使得自己承担损失最少，从而达到最优。

故无论是在CG选择预备费先到还是等待的情况下，LG的最优选择均是等待，最终导致LG设置、动用预备费的积极性不高。

（三）用于抗灾支出的预备费比例偏低

根据《预算法》的规定，预备费的用途可分为两类，一类是用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出，一类是其他难以预见的开支。在公共突发事件发生时，预备费是应急财政资金的第一道防线，但在实际拨付中，往往会出现预备费被用于其他方面的支出从而无法应对灾情的局面。

表6 四川省政府2013-2017年预备费支出明细

从表6可以看出，用于自然灾害等突发事件所动用的预备费，其所占比例的波动较大，除了在2013年四川省自然灾害较为严重的情况下达到了76.86%，其他年份里均低于11%，甚至在2015年不足1%。可见在预备费支出的两个方向上，用于自然灾害等突发事件的占比明显偏低，大部分预备费被用于弥补省级短收或补充预算稳定调节基金。推其原因笔者认为有两方面：一方面是用于抗灾的支出并不能为当年省级GDP作出贡献；另一方面是我国应急财政责任缺少划分，地方政府动用预算费用于抗灾支出的积极性不高，动力不足，这与上文观点相吻合。

五、基于预备费管理现状的几点建议

（一）提高预备费计提比例

较低的预备费计提比例在应对自然灾害等公共突发事件时，会出现因资金短缺而造成的灾情延误，使得因受灾造成的经济损失被扩大。故在计提预备费的时候，应在现有比例上，提高预备费的计提比例。全国因灾直接经济损失与全国一般公共预算相比，在2009-2016年间，有5个年份的比例已经超过了3%（见表7），说明当年即使将预备费按最大比例计提也不能弥补损失缺口。然而，随着我国经济高质量的发展，全国一般公共预算支出额也在不断上涨，由于全国一般公共预算支出额的增长速度高于因灾直接损失的增长速度，故损失占预算额的比重也在逐年下降，但相对于现行的计提比例，还是要高出0.8%-1%，但二者之间的差距在逐渐减小（见图3）。

表7 因灾直接经济损失占全国一般公共预算支出额的比例 （单位：亿元）

故可预测，在现有基础上提高预备费计提比例，再加上全国一般公共预算支出额的快速增长，在不出现重大公共突发事件的前提下，未来几年内的预备费与全国因灾直接经济损失的缺口会进一步缩小，甚至预备费可能完全消化当年的因灾直接经济损失，在进行抗灾救灾时，仅调用预备费而无需下拨其他应急资金，这对我国实现预算平衡以及财政收支平衡有重要作用。

图3 预备费现行计提与理论计提的比例

（二）中央与地方对预备费实行捆绑

在解决地方政府设置预备费积极性不高这一问题上，可以考虑将地方预备费与中央下拨资金进行捆绑。这就意味着，当自然灾害等公共突发事件发生时，地方政府首先要动用本级预备费，当本级预备费不能解决损失时，再向中央政府上报，此时中央政府再根据地方政府投入的预备费和灾害损失之间的差值进行资金下拨。若本级预备费能够解决公共突发事件带来的损失，但需要灾后重建资金，仍可向中央政府上报，中央政府在科学预测灾情状况的严重性后向地方政府进行资金下拨。如此可以很大程度上提高地方政府设置预备费的积极性。

然而，实行挂钩制度只能一定程度上让地方政府的积极性“被迫”提高，最为根本的仍是需要明晰我国中央与地方的应急财政责任的划分。如针对某一次公共突发事件，可将其划分为防灾、减灾、应灾以及灾后重建四个阶段，在每一个阶段中，中央政府应承担怎样的责任、承担多少比例，地方政府又应该怎样去承担责任，均需要在现有的制度基础上继续深化改革，以大的原则为背景，制定出更为具体的细则。从而在进行应急财政支出的时候能够真正做到有政策可循，有细则可依。

（三）强化预备费对于抗灾的作用

由于《预算法》中只规定了预备费的两个支出方向，但没有细化到每个方向所占的比例，导致预备费在支出方面“重其他支出而轻抗灾支出”。故在预备费的支出方向上，应设定两个方向所占比重的最低标准，从而防止预备费以用于其他难以预见的支出的名义被挪用，导致没有足够的资金来应对公共突发事件的发生。

表8 抗灾支出占中央预备费的比例（单位：亿元）

然而若设定的抗灾支出占预备费比重过高，则会导致在灾害等公共突发事件较少的年份中，预备费大量结余，出现闲置预备费不能够得到有效利用的局面。若比重过低，则会使得抗灾资金短缺，造成灾情延误。从2012-2017年统计出的抗灾支出以及预备费情况看来，在这6年间，抗灾支出占预备费的比重大约在15%-23%的区间内，故可以考虑将抗灾支出占预备费的比重限定在18%-20%的合理区间内，从而实现预备费的有效利用。

除此之外，我国现行的预备费管理模式是流量式管理，当年计提出的预备费不能留存至下一年使用，近几年来，中央和地方政府大多是把其预算调整到一般公共预算里统筹使用或调入预算稳定调节基金。对预备费实行流量式管理的优点在于可以每年灵活设置预备费，使得预备费具有较强的机动性。但缺点在于预备费的连贯性会受到很大制约，缺乏对于预备费的长期管理，使得实现预备费的平衡变得十分困难，从而影响预算平衡。如遇到2008年汶川地震这样的重大公共突发事件，预备费相对于抗灾支出以及损失来说就是杯水车薪。因此可以考虑对预备费实行滚动管理，即上一年的预备费若出现了结余，可以结转至下一年，以若干年为一个周期，到了周期后不再继续增加，若预备费仍有结余，即可调度至预算稳定调节基金或一般公共预算中统筹使用。到下一个周期重新开始结转，从而在一个周期内，预备费的结转累积可以使得抵御自然灾害等公共突发事件的能力大大增强。■