关于在加强和创新社会治理中有效发挥社会工作作用的思考

陈思颖

摘 要：党中央高度关注基层社会治理，习近平总书记指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调要发展社会工作，发挥社会组织在社会治理中的作用。社会工作深度融入基层，在推动社会治理方面发挥了重要作用。但目前社会工作还存在发展不平衡不充分的问题，在社会治理中的作用发挥不足，本文重点分析了当前社会治理中社会工作作用发挥存在的突出问题、主要原因和对策建议。

关键词：社会工作;创新;社会治理

在“十四五”时期，促进社会工作发展，加强和创新社会治理将是我国社会的重要目标和重要任务之一。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确指出，要“完善共建共治共享的社会治理制度”“加强和创新社会治理”，要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”。[i]这体现了党和国家对社会工作在创新社会治理体系中地位和作用的高度重视，也体现了人民群众对社会工作在推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家中发挥更大作用的迫切需求和愿望。但是，我国社会工作的发展还存在短板弱项，在队伍建设、制度建设、自身能力建设、基本保障建设方面还存在发展不平衡、不充分等诸多问题，发挥社会工作在社会治理中的作用任重道远。

一、社会工作在基层社会治理中的作用

社会工作，是社会工作服务机构安排社会工作者，运用社会工作专业知识、方法和技能，为有需要的个人、家庭、社区、单位等提供困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调等服务的活动。社会工作秉承专业的价值理念，借助专业平台，通过专业力量，运用专业方法和技巧，在社会治理中发挥了巨大作用。[ii]其一，社会工作是推动改变社会治理方式“助推器”，社会工作由于有其独特的第三方力量，可以弥补政府的不足，推动政府职能的合理化，促进政府职能改变，节约社会管理成本。其二，社会工作是激发社会组织活力的“主引擎”。社会组织给社会工作发展提供空间，社会工作可以促进社会组织良性发展。其三，社会工作是推动社会治理多元共治的“粘合剂”。社会工作能有效化解社会矛盾，在社会稳定方面发挥有效作用。其四、其社会工作是治理社会问题的“工作师”。社会工作通过有效回应群众需求，解决社会矛盾，应对社会风险，保障人民权益，有效防范各类矛盾、风险升级，及时发现问题和风险，进而实现“共建、共治、共享”的美好社区治理格局，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。“十三五”以来的实践也证明，社会工作的发展可以促进社会治理成果更多、更好、更公平地惠及全体人民。社会组织、社会工作者和志愿者等在社会治理中的重要作用得到了充分体现，社会工作在参与社区建设和社区治理、脱贫攻坚和乡村振兴、社区矫正与心理健康服务、重大灾害和公共事件应对及善后治理、特别是此次疫情防控等方面都发挥了积极作用，极大彰显了社会工作蕴含着的非凡创造性和巨大潜力。

二、存在的主要问题

1.“我不知道社会工作是干什么的？”——社会知晓度、认可度同较低，社会工作参与社会治理的途径还不够畅通。社会工作的发展，在我国近三十年来，从无到有，有了一个大的发展突破，但总体仍存在宣传不够，群众知晓率低、认同度低等问题。以湖南省为例，一些县区很多群众根本不知道社会工作是什么概念，社会工作能带给大家什么，一些县区民政部门负责此项工作的同志对社会工作开展及相关情况都不够清楚，片面认为社会工作就是一些慈善机构工作和相关志愿服务，社会工作参与到社会治理中去更是无从谈起。

2.“天上地下，两极分化！”——各地区社会工作参与社会治理发展极不平衡。从全国各地区社会工作发展来看，东部、中部、西部的社会工作发展极不平衡，同一地区的城市、县城、农村的社会工作参与社会治理也是差距巨大。广东地区的广州市、福建厦门、上海、北京等一线城市，社会组织发展程度高，社会工作者综合素质高，政府和财政投入及保障力度大，社会工作发展好，在参与社区基层社会治理中发挥了很好作用。但在中部和西部地区，社会工作发展程度低，社会组织专业化程度低，政府投入的购买社会服务的财政及项目资金十分有限，社会工作者队伍培育不力，基本保障不力，存在巨大差距。以中部地区湖南省新田县为例，全县建设的社工站只有15个，从事社会工作的社会工作者只有30多人，具有社会工作师等专业资格证的仅8人，县财政投入的社工工作经费服务外包仅120万元。政府及相关职能部门投入的购买社会服务的项目及经费极少。而以广东省为例，2020年广东省推行“广东兜底民生服务社会工作双百工程”，到2021年底前全省乡镇（街道）建成社会工作服务站，到2022年底前全省村（居）建成社会工作服务点，实现全省社会工作服务站（点）100%覆盖、困难群众和特殊群体社会工作服务100%覆盖。广东在经费投入、社区站点建设、工作覆盖均是内地一些地区所无法比拟的。而中国广大中西部的農村及社区，大部分没有做到社工站布站到村或社区，阵地上、人力上、保障上与沿海发达地区相关存在巨大差距。

3.“打打酱油跑跑腿还行，专业问题我们搞不定！”——社会工作者队伍建设不力，社工自身能力不足。从当前社会工作者的整体情况分析，社会工作专业人才队伍数量不足，专业素养不高。以中部省份湖南省新田县为例，全县从事参与社区建设和社区治理、脱贫攻坚和乡村振兴、社区矫正与心理健康服务、重大灾害和公共事件应对及善后治理的社会组织基本没有，只有7-8家从事慈善、志愿者、义工的社会组织，且管理松散，无专业的社工，队伍建设乏力。这些兼职的工作者在参与社区治理和社会建设中的能力明显不足，对贫困群体、弱势群体的需求结构和相关政策的深入理解不够，将专业方法与地方实践相结合的能力不够，在参与社区治理和社会建设中作用发挥不好。

4.“生存不易，难求温饱！”——社会组织机构生存难，机构专业化发展面临困难。当前，一些专业社会组织存在生存难题，为了生存，一些社会组织在开展社会工作中存在宗旨不纯洁的问题，公益性不够。一些政府部门由于地方财力有限，财政负担较重，对社会组织、社会工作者在基本保障、资金支持、项目支持上不够有力。由于资金缺乏，一些社会组织的专业化发展不力，社会组织公信力不足，群众不买账，政府信任度不高。

5.“各干各的，若即若离！”——社会工作参与基层社会治理途径不畅。当前，各地基层社会治理存在一些突出问题，一是由政府主导变成政府无限责任，从网格化管理、管控下沉，变成社区居委会、村委会的自治功能不断弱化。二是社会工作参与基层社会治理渠道不畅，传统官本位意识仍然较强，社区治理缺乏职业化与专业化，群众不满意，群众游离于治理主体和责任之外，等靠要思想严重。三是基层社会治理主体角色边界不清，政府与其他主体属于一种隶属关系，村委会和居委会变成了政府的触角，其他社会工作主体则“近而远之”“若即若离”“各干各的”，作用发挥不了，参与积极性不高。

三、存在问题的主要原因

当前社会工作参与社会治理中存在突出问题，其主要原因有自身定位不准、机制不健全、财政保障不力、专业人才培养不力等方面的原因。主要因素有以下几点。

1.认识和定位不够准确。目前，对专业社会工作的认识存在误区，成为制约社会工作发展的一个重要因素。很多群众和相关部门误认为社会工作就是开展各类活动，一些乡镇街道和职能部门把社会工作者当做行政的打杂人员。如民政部门通过购买社会服务，招聘一些社会工作者下放到乡镇（街道）社工站，乡镇（街道）把这些社工当成了办事员，安排大量与其本身职能无关的事务。很多的社会组织和社会工作者对自身的发展定位不准，没有聚焦于当前基层社会治理中的一些需求，没有关注当前社会治理当中的痛点难点问题，更没关注宏观的国家重大战略，与其他多元主体的力量之间没有形成一种有效的联动和匹配。

2.制度机制不够健全。当前，我国很多地方的社会工作专业人才队伍没有实现职业化、专业化。相关法律规章制度尚不完善。我国目前对于社会组织的约束来自法律和管理制度两个层面。从法律层面来看，能对社会组织产生效力的部分法律法规已经滞后于现实需要。比如，当前关于社会工作的相关政策规定，只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等法规。又如，《民办非企业单位登记管理暂行条例》没有明确民办非企业单位的财产归属，民间非营利组织财产不能分配的原则与《中华人民共和国民办教育促进法》第51条“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”相抵触。

3.基础保障乏力缺位。从当前社会工作发展情况分析，地方财政对社会工作的投入极低，基本保障乏力，制约了社会工作的发展和在社会治理中的作用发挥。在香港，大学社工系学生毕业后进入社会组织工作，收入可以与公务员相当在香港，而在内地，由于社会组织大多数是公益性組织，待遇很低，难以吸引专业人才加入，难以建设稳定的社会工作人才队伍。社会工作专业人才队伍培养不够有力，未形成社会专业人才队伍的发展。导致很多社会工作人员综合素质不高，服务能力不强，后继人才乏力。

4.部门监管服务缺位。一些地方民政部门对社会工作服务机构的注册登记、内部治理、项目运作、服务提供、经费使用等环节监管不力，配套管理的评估、监察、督导机制办法缺失，对社会工作服务机构公益性、福利性、非营利性、专业性特质的评估管理不到位，使一些社会组织和社工牟利行为滋生和蔓延。一些社会组织内部规章制度建设滞后，大量社会工作组织法人治理机制尚未建立，权力机构、组织机构、督导机构、决策机构、项目执行机构之间职责不清，很难形成统一的项目制度化管理。组织内部管理混乱直接造成社会工作组织在社会治理中的资源使用率低、社会服务能力弱、资金账目不明等状况，造成社会公信力缺失，降低了社会组织在社会治理中的影响力和号召力，作用发挥不力。

四、相关对策建议

1.建制度，强化法律政策保障。完善的法律法规是社会工作参与社会治理的首要保障。社会工作业务层面的立法涉及社会救助、社会保障、社会保险、特殊人群权益保护、人民调解、基层居民自治等行业法律法规。要在当前的基础上进一步完善法规，细化政策、形成促进社会工作健康发展的完备政策法规体系，为社会工作的职业化、专业化、制度化发展提供政策保障。尤其在社会组织，社会保障、特殊人群权益保障、社区矫正、社会救助等领域，要以立法强制规范明晰政府、市场、社区、社会工作之间的职责范围，并依法规范各参与主体的行为和它们之间的关系，以立法形式维护社会工作者在社会服务中的基本权益，将社会工作参与社会治理实践纳入法制轨道，确保社会工作者参与社会治理的专业性、积极性和合法性。

2.明机制，实现规范有序管理。政府主管职能部门要对社会工作服务机构的注册登记、内部治理、项目运作、服务提供、经费使用等环节实施全程监管，保持社会工作服务机构公益性、福利性、非营利性、专业性特质，防止和杜绝牟利行为滋生和蔓延。要切实加强社会工作组织的党组织建设、健全内部治理结构、完善社会工作行业自律机制，完善行业规范和行为准则，从发扬社会工作行业效应文化、团结社会工作组织从业者、承担政府职能转移、依法执行社会政策等领域推进社会工作行业规范化;规范社会工作者的行为，细化明晰规定社会工作者参与社会治理的行为边界。

3.建队伍，建设高素质社工。社会工作参与社会治理，专业社工是核心力量。民政等职能部门要出台加强社会工作者队伍建设的长效机制，完善社工人才培育、遴选、激励、评估机制，制定和实施相关从业人员岗位聘用、业绩考核和激励奖惩制度，建立社区继续教育、建立终身教育计划，提升社工专业素养和服务质量，形成社工队伍爱岗敬业、争先创优的良好职业风尚。要通过职业教育、专业选拔、督导培训等逐步培育社会工作高素质的专业人才队伍，通过政府购买，在党政机关、企事业单位等社会团体扩充社会工作者岗位数量，培育、选拔、吸收高素质的社工人员参与基层社会治理，社会工作组织不断培育和吸纳大量的高素质社会工作人才，才能建立起一支高素质的社会工作者队伍。

4.强领导，畅通参与社会治理途径。当前，社会工作参与社会治理的途径还不够畅通，要进一步强化党的领导，推动社区、社会组织、社工“三社联动”协同发力。一要加强党组织在社会治理中的领导地位，进一步强化党的领导，强化社会组织党组织建设，以党建强化对社会工作的政治引领。二要积极培育和激发社会组织的活力，拓展社会组织参与社会治理领域。通过社会组织孵化、社工培育、相关服务项目激励等举措，培育孵化专业社会组织。引导社会组织针对社会的一些新的痛点和需求，如社区矫正、禁毒戒毒、乡村振兴、大健康与国家安全等领域，进行广泛拓展。特别是对一些新技术，“人工智能”等，正确引领社会工作服务与社会新需求相结合，实现服务领域或手段上的拓展。三要厘清民办社会服务机构与村居委会的关系，搭建社会组织和民众共同参与社会事务的管理的载体。社会组织要避免成为第二个居委会，要搭建企业、社会组织、村民的参与评估渠道和平台，激发民众参与动力，提高民众发现和解决社会问题的意识，培育村民居民的主体责任，通过“助人自助”，变“授人以鱼”为“授人以渔”。

5.补短板，拓展参与农村基层治理渠道。当前，参与农村基层社会治理是社会工作的一个短板，大部分农村基层治理中没有社会组织和社会工作的参与，很多处于空白或缺位的狀态，农村空巢老人服务、留守儿童情感需求、农民文化需求、邻里矛盾、信访矛盾调处等是农村社会工作的重点和关注点。要科学引导社会组织、社工对农村社会治理这一广阔领域的参与，充分发挥社会工作在农村社会治理中的专业作用。要广泛深入推进乡镇村社工站建设，在乡镇街道、村社两个层级为社工参与基层社区治理搭建良好的服务平台，依托村级党群服中心建设村级社工站。要采取派驻和就地培养的方式，培育专业或兼职社工。要全面加强农村各类基层组织的建设，学习借鉴新时代“枫桥经验”，组建各类社会组织和自治组织，服务农村居民，强化村民自治，创新农村基层社会治理。

6.提保障，拓宽社会多元投入。当前，制约社会工作在基层社会治理中作用发挥的一个关键因素，就是保障不力。要加大对社会工作的保障力度，形成政府购买、社会捐赠、投资经营、服务收费等多渠道筹措经费的格局，提高社会工作从业人员薪酬待遇，保障相关社会组织服务机构正常运行。一是加大财政投入。要出台相关政策文件，把社会工作服务纳入市县区财政公共预算支持范围。二是拓展社会投入。鼓励支持群众团体、慈善组织等社会力量通过公益捐赠、设立基金等方式，支持社会工作服务开展。三是吸引市场投入。从未来的发展来看，通过专业的社会工作服务，争取政府购买服务项目、家综服务项目、社会慈善项目是社会工作资金来源的一个主要方向。要通过专业的市场服务行为增加机构资金来源，增强造血功能，解决机构生存发展等问题。

参考文献：

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