服务型政府中行政人员的伦理价值构建——基于“利他主义”理论

陈星宇

（河北地质大学，河北 石家庄 050000）

一、引言

服务型政府及其行政人员作为行使公权力的主体，其行政行为的价值取向就是为实现公共利益最大化而行使职权，符合“利他主义”理念下的行为人格。在这种模式下，就涉及了行政人员在执行公务时必须遵守的道德规范及伦理价值观，形成了一个行政人员通过自律与他律不断追寻正确价值观的过程。具体而言，服务型政府是指在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志建立起来的以为人民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。“利他主义”作为伦理学的一种学说，一般泛指把社会利益放在第一位，为了社会利益而牺牲个人利益的生活态度和行为原则。而本文涉及的“利他主义”理念是涉及我国服务型政府为人民谋取公共利益的纯粹利他的伦理观念。文中涉及的伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的,表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和［1］。所以在多重条件下构建行政人员正确的伦理价值观，明确其公德与私德的界限是十分重要的。

由此，“利他主义”理论下服务型政府的建设不仅意味着政府模式的转变，更意味着在政府运行过程中行政主体即行政人员自身伦理价值及道德行为的重新构建。由于现实中的行政人员存在着严重的伦理价值缺失问题，因此，只有清晰界定伦理困境，加强行政人员的伦理价值观建设，将行政人员向具有“利他主义”人格的思想信念方向引导，才能从根本上提升行政人员为人民服务的主动性，创新服务方式，最终实现服务型政府建设。

二、行政人员伦理道德建设的时代意义

1.对法律制度控制缺陷的弥补

法律以人性及行为的恶性为前提，具有强制性且谋求外在的保障与制约。对于政府中的行政人员而言，相关法律制度是对他们进行的一种底线约束，只有在行政人员的行政行为触及法律底线，构成违法犯罪是才能进行真正的制裁。其实这种方式只能起到震慑作用，对于违反公共道德的行为并不能根治。此外，法律的权威性就注定了法律是一项具有稳定性的规范，其制约内容虽然会随着社会的发展需要有所变化，但是在面对灵活的社会生活以及行政人员道德行为的变化时就会无法完全适从，它可以约束行政人员的行为，但是无法约束他们行使公权的态度，无法控制他们内在的价值取向。因此，面对复杂多变的社会环境，当涉及法律无法预见或没有覆盖到的盲区的地方，就容易成为那些不遵守为人民谋取公共利益，利用公权谋私，不遵从公共伦理道德的行政人员的“自由活动地带”。这种法律控制上的缺陷以及对道德力量的忽视，就在无形之中造成了对行政人员无德行为的放任。所以，加强行政人员公共伦理道德建设是党政机关弥补制度缺陷的重要内容。

2.对行政人员道德缺位的弥补

我国政府是服务型政府，行政人员是以为人民服务、为人民谋取利益为准则的，当他们拥有公共权力时，明确以什么样的价值观及道德遵守正确使用权力是非常重要的。行政人员只有遵从伦理道德，他的行为才是公正的，不为私利的。孔子有云：“恭则不悔，宽则得众，信则人任焉，敏则有功，惠则足以使人。”［2］作为公权力的行使者做到遵守对待公众真诚、宽容、守信并能使公众得到实惠的道德原则是非常重要的。然而，在实际中公权力行使者的行政人员依然不断面临着公权力异化的风险。在中国发展的历史长河中，行政人员特别是拥有较大公权力的领导干部受到外界诱惑及利己主义本性的驱使，出现了许多以权谋私违反我国对待公共事务廉洁清正的规则，既损害人民利益，也影响政府形象。这种违背公权力主体的办事原则就是对公共伦理道德的缺失以及价值观的扭曲。如果不及时对行政人员进行公共伦理道德的思想建设，引导公职人员的价值观，那么在面对外界投来的“糖衣炮弹”时，经受不住利益驱使的行政人员的腐败行为就会愈演愈烈。

3.实现服务行政模式下对“道德经济人”的塑造

“道德经济人”是服务行政模下的理想人性选择，是独立人格的外在表现［3］。政府的行政模式由传统的垄断式行政到管理式行政，再到现代的服务型政府，政府性质的变化就促使了行政人员人格及价值观的变化。特别是随着政府行政体制的改革，就决定了必须将行政人员的人格进行重新塑造。“理性经济人”在公共行政领域依然表现为实现利益或效用最大化，而由于对政府行政人员作为“道德人”的现实考量，二者整体化就变身为了“道德经济人”，使得在公共领域中行政人员在伦理道德的约束下，从追求组织或个人利益最大化转为追求公共利益最大化的目标。因此，为了避免传统“理性经济人”的人格特征出现在政府中，就要加强行政人员的道德建设，加强道德约束，在塑造他们“道德经济人”的人格特征时，明确“经济人”与“道德人”的界限，以实现二者的统一与融合。通过实现这种道德的人格塑造，有效实现个人利益与社会利益的融合一致，完善服务型政府的公共精神。

三、服务型政府中行政人员的伦理价值困境分析

1.官本位思想下忠诚度缺失

官本位思想是政府部门掌权者对于官位与话语权过于看重的一种价值观表现。当身处高位的领导干部享受到了地位所带来的便利或者荣誉时，就容易在其享受到的利益的驱使下变本加厉，并不自觉的将自己的身份高看，无法守护为民服务的初心，缺乏群众观念，无法做到习近平总书记倡导的“慎初”。“人一旦踩入泥潭，便会放松戒备”就是对这类官员行为的形象体现。此时，在官员或其他执掌权的行政人员面对利己思维的诱惑便会更加注重对于自身地位的影响，而无法真正做到全心全意对党和人民保持忠诚的奉献精神。需要他们做事办公时，只有当自身能够“获利”或者“彰显官位”时他们才会全力以赴，这里的“获利”并不一定是经济上的获利，还包括了对职位晋升有利的绩效提升、从公务中能够获得的良好声誉、人际关系上的获益、能令上司刮目相看的行为等。而当这些益处无法实现时，对利己主义的倾向就会导致官员消极无为。面对“无利可图”又任务繁重的工作时，往往只会为了维护地位而敷衍执行，不会非常尽心尽力，甚至消极怠工，丧失了作为服务型政府中掌权的行政人员要对人民忠诚奉献的本质特征。因此，由于某些“信念意志”的抽象性或不可测性会经常无法保证公职领域的人员完全热衷于为公共利益服务，成为一个具有风险精神且务必忠诚的人，可见这种具有“信念意志”色彩的忠诚度在现实中是有一定限度的。

2.责任伦理价值萎缩，公正理念扭曲

责任伦理价值主要体现在行政人员的责任意识中，是我国民主建设中对行政人员的必然诉求，更是政府行政人员实现廉洁奉公的必备素养。而公平正义的理念则是贯穿于政府行政的过程之中且与责任意识相辅相成、相互融合的重要价值理念，这两种伦理价值观都是作为行政人员的重要思想基础。然而，行政人员对于责任意识与公正理念的把控并不理想，时有违背。行政人员拥有的自由裁量权就意味着他们在执行公务时会将关注点放在自由裁量权的行使上，而忽视了自身的责任所在以政府行事的公共性与公正性。比如乡镇公务员为亲戚开绿灯，通过职务便利为他们通融办理等超越职权，违反法定程序的现象。又如在执法过程中，对涉案人员收受贿赂、乱罚款、随意克扣当事人财务等现象。这类现象中的行政人员均丧失了基本的责任意识与公正理念，只是受到了利益的驱使，罔顾法律，不遵从作为一名公职人员应具备的基本公共伦理价值观，致使责任伦理的价值严重萎缩，从而做出有损政府与公众情感的事情，扭曲了政府在公众眼中的公正道德的形象。

3.行政人格偏离正轨，趋于病态

行政人格是行政人员在行政管路活动中通过持续的道德行为选择所表现出来的自我道德完整性，是行政人员道德意义上的整体性存在形态，更是行政精神的核心［4］。当行政人员的行为具有利己主义倾向时，就相当于处于“理性经济人”假设的状态当中，相比与“道德经济人”的为公共利益最大化考量，这种行政人员更加倾向于最求自身利益的最大化。这种类型的行政人格已经违背了我国政府始终作为人民公仆、为民办事、权为民用、情为民系的高尚道德人格。在这类行政人员的观念中官僚主义盛行，腐败行为猖獗，行政道德扭曲。虽然在规范下的表面行为依然表示这为民办事，但是在表象之下的价值观念与行政人格早已偏离了正轨。除此之外，政府内还存在机构臃肿、冗员过剩、责任推诿等现象。在这些内外环境的影响下便出现了腐败人格、依附人格等“病态人格”，最终呈现出行政人员行为表象的承诺与真实伦理价值观“两张皮”的现象。

四、构建“利他主义”理论下行政人员伦理价值观的路径选择

1.行政人员“利他”价值伦理观的信念引导

在服务型政府中，利他主义倾向是必然诉求，是行政人员在执行公务时必备的价值取向。正如亚里士多德所认为的“德性非生于天性”，个体的德性并非天生，而是在人的本质上养成的，它源于外在的社会德性禀赋与主体的生活经历。将这种思想认知放于我国的服务型政府中，就表明，对于行政人员而言，其德性以涉及公众的“公共利益”为目标，以忠诚行政的“信念意志”为支撑，这就是本文所说的以“利他主义”为理念的行政人员的伦理价值观。

因此，为了在“利他主义”理论下实现服务型政府的公共利益最大化行为，就对构建为人民利益服务、具备清正廉洁行为的行政人员的公共伦理价值观提出了要求。故此，强调需政府相关机构及指导体系通过外力对行政人员加强思想信念引导，在其被世俗诱惑“侵染”之前，就应对其德性等伦理价值观实行养成计划，维护为公共利益奋斗的“利他”行为逻辑。具体而言，首先要对公职人员进行职业伦理培训，加强对其价值观的正向引导，使其拥有人民利益高于一切的忠诚奉献精神意识与信仰。通过系统性的强制性学习，开展官德教育，这不仅是现代政府行事的需要，更是我国传统德治思想在现代的传承与发展。其次，还应提高行政人员对公民情感的加深以及具备高尚道德标准的能力，以此在主动性与思想上真正做到为民所想所思，而不是迫于制度的压力才在行为上为民服务。通过让行政人员清晰的认识到人的本性与公共的本质，才能令其把控好二者之间的界限，在接受公共伦理信念的引导后，可以深层次的构建起自身作为公共行政主体的伦理价值观及德性的自觉性，最终将自己塑造成为符合行政主体要求的，为公共利益着想的，有道德、有正向价值理念的“利他服务型掌权者”［5］。

2.行政人员“利他”责任伦理观的外控构建

对“利他”责任伦理观的外控构建主要通过强化“制度伦理化”与“伦理制度化”两方面来实现，利用外力的强制性构成以制度规范、法律准则对行政人员价值观的客观责任。这里所说的制度与伦理包括“制度伦理”与“伦理制度”两方面内容，并且都是在“利他主义”理念下以公共利益为目标进行的伦理构建。

首先，制度伦理化就是将制度中渗入伦理的思想，是加强行政人员在进行政策制度制定时对伦理观念和道德价值要求的构建，是在实际中始终坚持公正原则不动摇的重要体现。也可以说，这种在政策制度建设中加入行政人员强烈的公共责任意识的伦理观念，就需政府不断通过外控手段引导行政人员的责任意识，从而使责任伦理观在制定政策过程中得以实施，加注在利他理念下保障服务公民的价值取向。此外，还要在思想上能真正做到鼓励公民参与，构建多元主体参与的网络化机制，促使政府实现“善治”。只有符合这些价值要素形成的政策制度才是具备公共伦理价值的优秀制度。

其次，伦理制度化就是将行政人员共伦理的实现中渗入制度的强制性规范化控制，以法治理念为基础，通过使行政人员处于具有长效保障机制的法律、制度等外部监督约束环境中，从而将对责任观等伦理道德的要求上升为法律制度。亚当·斯密早期就预设了“经济人”不可能自觉地成为“道德人”的观点，他认为，要使“经济人”在自利的过程中达到有利于他人和社会的结果，并不能仅靠他们的道德自觉，还需要“看得见的手”的引导。而这“看得见的手”，就是指“正义的法律”。可见，即使对行政人员进行了内在的伦理价值观引导，依然需要外在的制度手段进行控制约束，这可以被理解为一种具有前瞻性的责任意识，外控压力越大，责任的履行才会越积极，利他的责任意识才会越强烈。因此，伦理的制度化就要求塑造严格的行政伦理尺度和标准，加强对责任伦理的考核评价体系，并对行政人员的行政行为设立奖惩机制，实行行为监督，实现建立责任伦理观的更多可能性，同时也可以避免只是进行思想教育却无法确定成效的尴尬局面，真正做到做到对行政人员的责任意识进行“惩恶扬善”的外部控制及调整。

3.行政人员“利他”行政人格的角色塑造

符合服务型政府建设要求的行政人格是作为行政人员必须具备的人本品质。以公共利益为目标的行政精神及价值观是新政人格的灵魂，决定着公职人员行政人格的形成与走向。行政人格的塑造与所处的内外部环境有关，从传统的依附性人格发展到现代倡导的“道德经纪人”人格是经过不断的自律与他律的双重影响形成的。这种具备道德品格且完全“利他”的行政人格并不是所有行政人员对自身的定位。对行政人员“利他”人格的角色塑造就是对其在进行公共伦理价值观引导后的实践。当政府机构内部积极对行政人员的信仰及忠诚进行思想教育、道德教育、服务意识教育后，是无法直接实现伦理引导效果的，尽管有法律的约束，但是由于法律盲区的存在，依然有许多官员游走在政府即法律看不到“真空地带”，导致腐败现象滋生不败。

因此，对于是否成功塑造了符合现代服务型政府要求的遵从公共伦理的“道德经济人”的行政人格是非常难以判定的。必须将这一为公共利益着想的“利他”型人格在接受了外部控制的约束及内部控制的价值观引导后，交由时间来判定。在此过程中，政府需要对于行政人员进行人格观察、人格判定等程序，时刻考察行政人员在执行公务中的表现，一旦发现某些人员伦理价值出现偏轨的行为，就必须基于惩罚，并进行伦理信仰再引导，行政人格再塑造。所以，行政人格的塑造过程既是政府不断进行伦理价值引导、观察效果缓解危机感、再引导、再观察的长久循环的行为机制，也是行政人员对自我道德修养、自我升华、自我改造、自我监控、自我完善的行政伦理道德的学习与控制过程。

4.行政人员伦理冲突的消解

在服务型政府中，行政行为的方式有时会面临多种指向且容易产生冲突的责任要求，需要在人性的基础上经受与公共利益相悖的冲突性利益驱使，这就是公共行政中的伦理冲突。现实中，这种涉及利益与价值只想的冲突状态时刻困扰着、考验着行政人员的道德品行、公正价值及法律素养。具体而言，影响行政人员进行决策、执行公务以及在这过程中是否依然遵守以公共利益为目标的因素可能是行政主体或客体，也可能是行政利益或行政环境等。当这些因素共同作用于公共行政中时，由于无法做到完全协调，彼此之间就会产生冲突，出现对立的状态。在构建“利他主义”的行政人员伦理中，就需要注重化解这些冲突的复杂关系，解决行政人员的角色冲突、利益冲突及价值冲突。

首先，行政人员作为行政主体，把控不好个人在执行公务中的角色，出现双重角色冲突是十分常见的。面对利益时个体角色与行政角色的冲突会因为价值观的意识偏差将行政人员推向两个方向，更容易引发道德伦理困境。因此，政府应采取监督措施并构建“负责任的管理模式”，避免当个人利益与公共利益出现冲突时，行政人员忽略自身角色定位，利用政府角色的便利，假借政府保护摒弃公共伦理精神，挑战伦理低些从而增进个人利益。其次，人的内心不可能完全为他人着想，实现完美的“利他”价值观。所以当社会性的公共利益与私人利益产生冲突时，行政官员为了谋取个人利益，可能会利用公权力对市场进行干预或其他违规操作。此时就需要政府维护正常的市场秩序，处理制度机制的约束，更重要的是实行政务信息公开，让公权力在阳光下运行，以此降低腐败频率，实现掌权者不敢腐、不能腐、不愿腐的理想权力伦理状态。最后，价值冲突主要效率与公正的冲突。由于服务型政府是以对待公众公正及提供福利优先的“利他政府”，所以实现行政中的公正是行政人员必须具备的伦理观念。面对这种效率与公正的冲突时，政府应及时对行政人员进行规范性引导，促使行政人员不因效率而牺牲社会公正为代价。为行政人员树立人本理念，深刻贯彻民主精神，坚持维护人性化的执法方式，将行政人员的伦理化融入到解决效率与公正的冲突中，建立起具有充分公众利益为先的行事伦理规范。

五、结语

“利他主义”理论下服务型政府中行政人员的行为规范需站在公共伦理的角度进行审视，始终将对行政人员伦理价值观的的引导与构建作为政府发展、实现公共利益的重要环节。为避免行政人员价值观扭曲而产生行政行为漏洞，就需利用外部的“他律”控制和内部的“自律”调节，使行政人员塑造成以公共利益为目标的利他型“道德经济人”人格，实现行政人员自身个性与公共伦理的和谐之治，使政府真正建立成为人民服务的组织机构。