流域水环境保护协调条款的设置

成迪雅

（四川大学法学院，四川 成都 610227）

2019年9月，在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记号召“让黄河成为造福人民的幸福河”。会上，习近平总书记强调“新时代要注重流域保护和治理的整体性与协调性”，“完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制”，加强流域协调管理不仅是黄河流域水环境保护工作的重要指导，也是全国其他地区、其他流域水环境保护工作的重要遵循，不仅揭示了流域保护工作的治理规律，也彰显了新时代对流域保护工作提出的新要求。

十九大报告指出：“最严格的制度和最严密的法治是生态文明建设的有力保障。”［1］因此，回应新时代对流域保护工作提出的新要求——加强流域协调管理，流域地方立法之间的协调显得尤为重要。只有从流域整体出发，重视协调条款的设置，才能调和流域区域间的冲突，谱写新时代流域水环境协调发展的新篇章。

一、流域水环境保护的碎片化与设置协调条款的必要性

（一）碎片化的流域管理体制

我国水环境管理实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，各级行政区域内的水环境保护工作由市、县（区）及以上的人民政府负责。“行政区行政”的治理方式形成了多头管理、“碎片化”的流域管理体制，各部门之间缺乏协调，欠缺主动的合作与交流，实际工作中往往“隔岸观火”，而流域具有的流动性、不固定性又使得某一行政区的污染搭乘着水的快车向其他行政区扩散移动，这就产生了地方流域立法的协调需求。

（二）设置协调条款的必要性

作为人类赖以生存的资源，水资源具有公共性，河流的整体性使得上下游之间形成资源共享的利益关系。科学的水资源分配方式需遵循以下原则：首先是公平原则，该原则认为任一地区、任何人均拥有相对平等的用水权。在用水权上，我们的后代、自然万物也和我们同等地享有，这就引出了可持续发展原则，水资源分配必须酌量到后代人的用水需求，同时也要保留充足的水量给大自然。最后是效率原则，它强调在确保分配公平的基础上，用水效益高的地区可享有优先分配权。水环境保护地方立法的协调条款可以从调和流域地区地方立法的各项水环境保护条款入手，建立一套具有公共性的、特定的水环境保护制度。

二、水环境保护地方立法中协调条款设置的现状

“水十条”之后，我国水环境综合整治的理念从单线治水上升到区域联合治理，全国各地刮起了流域治理热。告别治理后置，探索流域多元化、区域化、综合化治理，才是我国流域水环境功能得到根本改善、恢复水生态自我调节功能的解决之道［2］。本文以汉江流域为例，分析协调条款在地方水环境保护中的设置现状。

汉江流域位于中国中部，流域面积超过15万平方公里，位居长江支流之首，流域范围涉及陕、鄂、豫、甘、川、渝（五省一市）。近年来的汉江跨行政区域水污染问题值得重视，例如自上世纪90年代开始，南阳市大量工业厂向汉江支流排污，导致襄阳翟湾村等下游地区浅层地下水、饮用水安全难以得到保障，三年有近70名青壮年死于癌症［3］。两地政府联手治理数年，污染趋势仍未得到扭转。1996年，汉江全流域的地表水体水环境质量严重下降，不到10年时间内先后出现3次“水华”现象，湖北省率先在1999年11月出台了《湖北省汉江流域水污染防治条例》 （以下简称《湖北条例》），随后陕西省颁布了《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》（以下简称《陕西条例》），豫、甘、川、渝至今未出台相关地方立法。汉江是条跨省河流，流域范围内各省市具有独立的地方立法权，地方立法的协调性是决定汉江流域水环境保护工作效果的重要因素。

（一）用词模糊不清

两部条例关于水污染事件或其他突发事故的通报对象表意不明，且“跨界”等概念模糊不清。《陕西条例》第二十四条和《湖北条例》第十八条中规定通报对象为“可能受到污染危害的单位和地区”，但从字意上不能确定是否包括跨省界的地方政府、单位和地区。此外，《湖北条例》第十六条、第二十二条都提到“跨界河流”“相邻河段”等概念，但未明确其范围。目前学术界对跨界河流的定义没有一致观点，一般来说，地理上流经两个或多个国家领土的河流是跨界河流，亦有人将跨界河流分为狭义与广义之分［4］，狭义上跨界河流仅指界河，即位于两国陆上领土分界处的河流；广义上的跨界河流指流经两个以上国家的河流［5］。可以看出，跨界河流的概念属于国际法范畴，一般不包括流经一国不同行政区域的国内河流。

（二）忽视流域规划的统一性

《陕西条例》第八条、《湖北条例》第十条规定，省级主管部门负责制定汉江、丹江流域水污染防治总体规划。一方面，两部条例对于总体规划的制定内容、程序、主体等规定过于原则，缺乏细化条文，另一方面，由省级部门负责制定，使得流域总体规划受限于本级行政区域，不能体现流域的动态性与协调性。

对于跨区域协调，《陕西条例》并未涉及，《湖北条例》虽然有部分条款规定了跨界协同管理的问题，但依然存在诸多弊端。一是条款数量仍十分有限，且内容过于原则，缺乏有操作性的具体规定；二是这些条款仅注重跨市界流域的协调管理，未规制跨省界流域的调整问题，例如第十六条规定跨界河流断面水质的责任主体为市、县（区）人民政府，省级政府未列入其中。然而，跨省水环境利益冲突因不存在直接的上级地方政府，成为跨行政区水环境纷争中最难协调的一类，如唐白河污染问题，南阳市隶属河南省、襄阳市所属湖北省，无直接上级地方政府协调管理，对两岸村民来说“上游污染、下游遭罪”仿佛是改变不了的宿命。

（三）信息公开与共享存在局限性

《陕西条例》第二十条和《湖北条例》第十五条规定了信息公开问题，但都存在局限性。首先，两部条例的公开内容上未涉及跨区域信息。水污染事件往往事发突然，地方政府需要第一时间通知本地及相邻地区，然而，忽略跨界信息共享会导致下游地区面对污染措手不及，不利于水污染事件的解决。其次，两部条例并未将重点排污单位名单、排污单位排污情况以及相关环境违法信息列入公开内容，导致公众参与的缺位。襄阳市一些小化纤、造纸企业多次整治仍死灰复燃，背后原因是本地利益捆绑和地方政府自我监督欠缺［6］。中小企业是市级县和乡镇经济发展的中坚力量，面对地方利益，地方行政机关与中小企业的利益共谋在所难免，公众参与与监督的缺失使得治理工作雪上加霜。

（四）不利于水污染事件高效解决

分析《陕西条例》第二十四条和《湖北条例》第十八条，可以发现两部条例对于发生流域水污染事件后的跨区域协调机制未作出明确规定。跳出地方立法，对于跨区域水环境纠纷，我国《水法》规定共同上级政府对纠纷有做出裁决的权利，但《水污染防治法》只对其赋予了协调权利，规定的不一致和地方立法的空白导致跨区域水环境污染问题无法得到根治。实践中只有在污染事件突发后，临时协调有关政府协商解决，耗时且易反复［7］。

三、水环境保护地方立法协调条款的要素范式

（一）协调条款设置的理念

可持续发展强调在环境可承受的范围内，经济社会与生态环境的协调共生［8］。流域可持续发展认为流域是自然、经济、社会三者组成的多元系统，流域不仅是实现水资源可持续使用的最佳方式，亦是推进可持续发展的基本空间［9］。为经济发展及水环境保护的正常推进创造良好的基础和前提，促进各级政府有效实现可持续发展目标，因此地方立法应做好长期战略规划，明确经济与环境之间的关系，将可持续发展的理念渗透进协调条款，坚持环境、经济、社会动态协调，达到生态文明建设的总体目标。

（二）协调条款设置的要素

1.信息的公开与共享。

当前信息产业兴盛，人类已全面步入信息化时代，信息被认为是现代社会丰富而重要的资源。由于各行政区域之间存在着地理上的自然边界，内部信息往往仅流通于固定区域内，很难被外部知晓，对外部信息也常采消极态度［10］。然而，水的流动性决定了流域的动态性与整体性，导致上下游相邻行政区的地方政府和相关部门所掌握的信息具有很高的关联性，相互借鉴有助于地方政府作出更为精准、符合流域整体利益的决策。因此，将各区域之间的信息交流机制法律化是地方立法的首要任务。为了避免信息封锁或碎片化，地方政府应在协调条款中确立跨区域协调与合作机制，搭建区域信息公开与共享平台。通过建立信息公开平台或数据库，将各自所掌握的信息在整个流域内共享，形成一个巨大的信息网络，从而防止因信息不完整导致的各方协调不力。

2.水污染事件处理的协调。

地方立法对跨区域水污染事件的细化规定。跨行政区域水污染事件涉及范围广，影响主体众多，缺乏明确一致的处理标准［11］。我国现行法律虽规定由上一级地方政府商讨处理，但实践中仍存在诸多弊端，主要体现在协商时间过长，受害者权益得不到保障，以及欠缺具体统一的规定，协商各方对赔偿数额存在较大争议。因此，流域各地方政府应当在各自的地方立法中对跨行政区水污染事件作出进一步的补充和细化规定，特别是针对跨省界水污染事件的协调条款。对于协调解决方式的规定，除了可由各地方政府和相关部门进行协商，还可以引入多种调解机制，或采用行政裁决、仲裁和诉讼等法律程序，此外还要注意将流域水污染事件的处理时间限制在合理时限之内［12］。

横向协调组织的建立。奥斯特罗姆认为，“公共池塘中的每个人都会面临组织困境：如何将个人行为通过协调策略获取更大收益。”［13］因此跨区域水污染纠纷事件的解决需要一个横向沟通平台，然而，在“以经济发展为中心”的政府责任设置下，地方政府未必愿意对外提供资源与服务的交换，根据“发展必须源于互惠并服务于互惠”［14］的观点，区际政府协作的基点是探寻隐匿在其背后的共同利益。跨区域水污染问题若仅由单一方处理，结果仍会对相关方产生一定利害影响，在区域公共事务的解决中，没有哪个政府能够独善其身。横向协调组织的建立，强调在处理此类公共事项时利益相关方之间的合作、协商与沟通，构建跨区域水污染事件多元协作机制。

3.统一规划与监督管理。

制定水环境保护管理整体规划是多省开展水资源利用活动的基础。首先，整体流域范围内的省级政府应作为水环境保护管理全面规划的制定主体，成立联合立法组。其次，整体规划的内容应体现自然资源的可持续利用，既要统筹考虑整个流域范围内自然资源的合理开发利用，又要将流域有限的生态资源纳入协调范围。此外，还需将流域水污染前期预防、中期治理、后期修复等各个阶段的原则规定纳入规划之中，并在整个过程中贯彻协调监督的原则。一是建立水质保护与预防的协调机制；二是建立流域各行政区动态一致的水污染事件响应机制；三是跨区域水污染事件预警机制；最后，要落实各级政府责任。水环境保护各个环节的协调条款并不是独立存在的，它们相互关联、相辅相成，形成一个完备的系统。

（三）实现协调条款的流域覆盖

流域本身是一个整体概念，环境介质的相互作用将上下游区域联系起来，形成一个“我中有你、你中有我”的整体。陕西省与湖北省同属长江上游地区汉江流域，经济结构相似程度高，因此，协调两省的水环境保护条例显得十分必要，但同属汉江流域的其他省市并没有出台汉江流域水环境保护的相关地方立法与规定，有碍于汉江流域水环境保护整体工作的有效开展。同时，流域干流、支流差异决定了不同地区亦存在特殊性，协调条款的设置并不要求地方立法完全相同，而是突出协调理念在地方立法中的体现。

此外，应杜绝地方立法间基本要素存在差异的情况，如《陕西条例》在第二条中明确该条例的调整对象为汉江、丹江流域的地表水和地下水污染，而《湖北条例》仅将地表水的污染防治列为调整对象，疏忽了对地下水的利用与保护。两部条例中立法基本因素的差异造成汉江流域水环境保护实际工作中存在诸多不协调之处。因此，同流域地区地方立法应贯彻协商机制，统一各区域地方立法中责任主体、调整对象等立法基本要素，促进流域整体利益的实现。

四、结语

流域水环境保护是一项复杂的系统工程，涉及不同地方政府和多个政府部门，由于各种因素形成跨区域、跨部门、甚至是跨时间的多重治理格局，并非某个地方政府或单个部门能够独自解决的。区域经济一体化带来了行政区划内大量公共问题的外溢，横向政府展开地方协作已变为公共管理的题中之义［15］。但现行地方立法在调整对象、内容构成、法律原则和责任等层面具有差异甚至冲突，不利于流域水环境保护的协调发展。因此，只有从全流域的视角出发，重视地方立法协调条款的构建，调和流域不同区域间的利益纠纷，谱写新时代流域水环境保护和谐发展的新篇章。