论行政复议权集中行使——以《行政复议法》修改为背景

张 霞

（上海政法学院法律学院，上海 201701）

一、行政复议权集中行使的必要性

行政复议作为一项法律制度，普遍存在于世界各国行政救济的法律规定中。我国行政复议制度的主要功能有监督、救济和解决争议。在过去几十年的实践中，这一制度因其自身带有高效、便民、便捷等优势发挥了不可替代的作用。然而，随着我国经济的不断进步和改革的不断深入，传统行政复议权行使过于分散的模式已不能继续满足当下社会发展更多的需求。突出表现在以下三个方面：

（一）复议管辖机关不集中，复议权力分散

我国《行政复议法》第十二条规定了享有行政复议管辖权的复议管辖机关，即县级以上地方各级人民政府及其工作部门。可在实践运行中，复议申请人在寻求权利救济时往往会因为复议管辖机关不集中、复议权力过于分散而在复议机关选择上犹豫不决，直接跳过复议选择诉讼。但诉讼与复议相比，具有时间长、费用高、且程序复杂等缺点，所以针对应该复议的争议而选择诉讼不是公民寻求权利救济最恰当的选择。由此看出，现行“条块管辖”模式造成的复议权力过于分散不利于公民行政权益的保护。

（二）行政复议机构设置过多，欠缺独立性

我国的行政复议机构依附于行政复议机关，承担着日常处理行政复议事务的责任。从2013年《行政复议法》执法检查报告的统计来看，我国在地方设立的行政复议机关高达30450个，其中能够行使复议的职能机构部门就有27169个。复议申请人将复议申请材料提交给行政复议机关后，复议机关交给其内部法制机构，法制机构再将材料交给行政复议科，复议科室通过受理、审查复议申请，得出复议结果后提交给行政首长审批，最终以法定复议机关的名义对外发出。这一套完整的复议过程至少要经过五个行使复议权能的部门，但最终还是取决，“首长负责制”，造成复议机构独立性缺失和复议决定权威性不足的后果，公民有时宁愿选择具有风险性的上访也不愿申请复议来维护自己的合法权益。有调查显示，自《行政复议法》实施以来，有些地方政府从未处理过复议案件，但每年信访数量却有上千件之多，造成了“大信访，中诉讼，小复议”的局面。可见，行政复议机构只有数量上的优势而缺乏独立性，会让复议制度“形同虚设”，优势也逐渐变为劣势。

（三）行政复议人员准入门槛低，专业性能力匮乏

行政争议一般都具有较强的专业性和技术性，所以要求行政复议人员在处理相关行政复议事务时应该具备专业性的知识和业务能力。但实际操作中，我国的《行政复议法》及其他相关法规都没有对行政复议人员的选拔和任职作出具体性规定，所以复议人员的准入门槛和聘任要求都较低。复议机构人员分散，复议工作多由各业务部门解决已经成为复议工作的常态。由于专业性复议人员数量短缺，处理行政复议案件的人员可能就是政府内部根本不了解复议机制的工作人员。这种由欠缺专业能力的人员随意处理的工作方式违背了把专业事交给专业人来做的行为标准，严重影响了该项制度功能的发挥。

二、行政复议权集中行使的实际考量

域外国家经过不断探索和实践使行政复议制度更加成熟和完善，在一定程度上推动了各国法治的进程。十九大的顺利召开，加快了国内机构深化改革的步伐。现行行政复议制度深受此次改革的影响，一方面《行政复议法》的修改已经提上日程，另一方面一些地方政府也开始对复议权分散的现状进行摸索和变革。这既是对当下国情的回应，也是顺应时代潮流，紧随全球法治化进程的必要行动。

（一）集中行政复议权的域外借鉴

我国建立的行政复议制度还比较“年轻”，自1999年《行政复议法》颁布后开始施行。相比国内，国外的行政复议制度已经非常成熟。韩国和日本不仅在地理位置上与我们密切相邻，并且在文化制度上也与我国有密切的渊源。二者关于复议制度的规定都推动了本国行政法的发展和进步，对未来我国行政复议制度的完善具有重要意义。

1.日本行政不服审查制度。

日本最初的行政复议制度与我国现行复议制度存在的问题具有相似性：审查机关不够独立和复议人员十分分散。为了提高复议机关的独立性，日本通过改革设置了专门独立的行政复议机构集中行使复议权；同时为了保证复议审理员的专业性，又推行了导入审理员制度。这项制度不仅要求审理员理论上要具备完善的专业知识，实践中也要有非常丰富的实践经验才能胜任。这使得日本的行政复议机构可以独立审理复议案件，不受其他政府、团体的干预独立作出决定；审理员在处理行政复议案件时能够凭借自己丰富的专业技能进行复议审查工作，避免其因为缺乏专业知识而草率做出决定，以求最大化地保障复议申请人的合法权益。

2.韩国行政复议委员会制度。

在韩国，行政复议被称之为“行政审判”［1］。现行行政复议委员会制度是韩国国会根据本国《宪法》制定了《行政审判法》后开始实施的。这不仅赋予了复议制度基本法的地位，也为其自身独立运行提供了根本的法律保障。其设立了相当独立的行政复议机构来集中行使复议权，获得了广大国民的认可，在世界上其他地区，也被不少国家所效仿；另外韩国行政复议委员会制度严格限制进入机关内部以及在办事机构任职的内外部人员的资格，保证了复议工作的专业性和技术性：担任政府委员或者其他复议委员会的任职人员，都要求必须具备丰富的专业知识和实践经验，并且经过严格的任职程序才能胜任，具有相当高的权威性；如果是其他复议委员会的任职人员，在人员的选择范围上就有了很多限制，其必须符合非常严格的条件才有可能被委托或指名，简单来说，要么是已经取得律师资格的人士、要么是已经在高等院校任教且职称较高的法学教授、要么就是之前在行政机关任过职具备专业知识及经验的公务员。可见，在韩国，行政复议人员的专业化程度之高。

通过以上对日本和韩国两个国家行政复议制度的阐述，可以发现它们彼此之间尽管存在差异但也有着相似之处：通过设置专门的行政复议机构，集中行使复议权，保证复议决定的公正性；同时设立专业的行政复议人员，保证复议工作的效率和质量。结合我国目前行政复议制度实施的现状，行政复议权过于分散以及行政复议人员不够专业是我们应该主要解决的问题。以上国家的制度完善措施和复议权集中行使的实践可以给我们带来宝贵的可借鉴经验。

（二）国内机构深化改革的冲击和推进

十九大的成功召开，意味着中国特色社会主义进入了新时代。在党中央的领导下，转变政府职能，深化简政放权，建设人民满意的法治政府，成为此次深化机构和行政体制改革的奋斗目标。行政复议制度也在此次改革中受到了巨大的挑战。

1.机构改革对现行行政复议组织体系造成冲击。

根据我国现行行政复议组织体系，能够行使行政复议职能的是国务院以及各级人民政府的法制机构。深化机构改革后，为了实现简政放权决定对政府职能进行整合。例如，改革的一个举措就是整合国务院法制办公室和司法部。改革后废除国务院法制办公室，将司法部作为国务院的行政复议机构承担国务院行政复议职能。这样改革的不足之处就是司法部作为国务院的组成部分将代表国务院处理行政复议案件，这种内部“自己审自己”的行为，对公民来说，不但不能保证复议决定的公平公正，还会降低复议制度的权威性。

2.机构改革给行政复议权的行使带来巨大挑战。

十九大报告强调建设服务型政府就要程序简约，进一步优化职能设置；尽量减少不必要的麻烦和切实保护公众诉求。我国目前的法律中没有规定专门的行政复议机构，只是在政府部门设立日常办事机构来处理行政复议事务。行政复议权的配置和行使因其没有独立性而过分依赖现行行政管理模式；复议权不集中、复议人员不够专业，使得复议工作效率不升反降，浪费了宝贵的行政资源。随着改革的不断深入，这项制度已在多方面展现了落伍滞后的弊端，如果继续按照传统模式将给行政复议权的行使带来巨大挑战。

可见，国内机构深化改革给复议制度的运行带来了一定的冲击和挑战，不过值得肯定的是它也推动了制度的变动。党和国家已经决定要对行政复议制度进行改革，并支持部分试点设立独立的行政复议机构，集中行使复议权。一方面这是法治政府建设的要求，另一方面也体现了国家对这项制度改革的谨慎的重视。

（三）地方集中行使行政复议权改革取得了可观的成效

根据党的十八届三中全会作出的决定和中共中央、国务院印发的《纲要》，对当前行政复议体制进行改革，积极探索集中行使复议权已经成为当下全面深化改革和法治政府建设的必然要求。全国各地人民政府积极响应党和国家的号召，自2008年开始，全国部分地市开始进行试点，积极探索地方政府统一行使行政复议权的改革模式，至今已经取得了可观的成绩。山东和浙江两个省份严格落实集中行政复议职权制度，提升了行政复议的工作能力，在这项实践中取得了可观的成绩和成功的经验。

1.“山东模式”关于复议权集中行使的实践与改革成效。

山东省作为全国试点工作的领先者，重点对集中行政复议权进行了改革创新。除实行垂直领导的部门外，取消了《行政复议法》规定的其他各政府部门的行政复议权，这一创新改变了复议机构冗杂且职能分散的现状。同时为了解决复议权分散的问题，设立了以政府行政人员为主，吸收社会各界法律人才和专业人才为辅的行政复议委员会，作为专门的行政复议机关，为解决行政争议提供了专业化的部门和人员。虽然现在该复议体制尚未实现完全统一，但这种大胆创新实践的模式适应了当下改革追求实际符合国情的现状，对集中行政复议权的行使和组织及人员建设有着明显的优势。山东省关于集中行政复议职权的改革成效不仅获得了全国人大执法检查组的充分赞赏而且被载入了《2016年山东省政府工作报告》。

2.“浙江模式”关于复议权集中行使的实践探索与改革成效。

浙江省在改革行政复议体制，探索地方政府统一行使行政复议权的过程中，也取得了值得肯定的改革成效。“浙江模式”的改革成效主要有：

第一，政府集中行使行政复议权，按照“最多跑一次”的改革理念处理申请人的行政复议事项，方便了群众用复议制度解决纠纷的途径。改革后，全省新收行政复议案件年均10575件左右，比改革前增长66.5%［2］。第二，浙江省为了规范办案，政府通过建立商议函、听证、专家论证、征求意见等制度，在一定程度上弥补了复议人员专业性不足的问题，提升了行政复议案件的质量。第三，在各级政府成立了“行政复议局”，专门受理和审理行政复议事务，实现了“专业的人干专业的事”，加强了行政复议队伍建设和行政复议人员的公信力和可信度，为实现复议制度的规范化奠定了基础。

浙江和山东两省集中复议权改革的实践证明，提高复议机构的独立性、统一行使复议权，对内有利于行政队伍和行政人员的建设和提高，提升行政复议的规范和公正；对外为复议申请人解决复议纠纷、保护自身权益提供了更加便利的条件。这与当前依法治国的目标和法治政府的建设追求的理念是一致的。

三、完善行政复议权集中行使的措施

针对当前《行政复议法》面临修改的局面，以及近年来各地方政府积极探索行政复议制度试点改革的经验，当前行政复议制度重构的关键就是集中行政复议权，具体来说有以下方面：

（一）尽快修改《行政复议法》，为集中行政复议权提供法律根据

行政复议制度的改革尤其是试点实践中，集中行使行政复议权的尝试引起了很大的争议。归根到底是因为这项举措的实施目前还没有法律上的明确规定，所以实践中很容易引起违法运行。尽管现行复议制度的弊端已经显露，但是制度的运行和模式都是由法律明文规定。国务院通过发布规范性文件设立行政复议委员会，要求行政复议权集中行使必须以不改变现行复议体制为前提。实践中，各级人民政府为了响应国家号召，关于该制度改革的实验却在很大程度上突破了“下位法不能越过上位法”的原则性规定，比如，有的地方通过设立地方性法规来赋予改革的合法性。“集中行政复议权的实施是在违法的道路上摸索着前进，但是这种违法改革实质上却反映了行政复议法发展的方向”［3］。所以必须尽快修改《行政复议法》，为集中行政复议权提供法律根据，保障集中行政复议权改革在实践中顺利进行。

（二）设置独立的行政复议机构，提升复议决定的权威性

“任何复议决定因受到行政机关的影响而做的裁决都是无效的。”［4］为了提高行政复议的独立性，改善当前复议权分散的现状，2020年2月，党中央提出，改变原来条块复议管辖的模式。参考借鉴上文提及的域外几个国家的行政复议制度，取消我国现行能够行使复议职权的县级以上地方各级人民政府及其工作部门（实行垂直管理体制的领域除外），在县级以上各级人民政府统一设置行政复议委员会，作为独立的行政部门，专门行使复议权；允许它有权以自己的名义对外作出行政复议决定，这种设想和做法是符合党中央要求的。

实践中，为了解决行政复议权力分散的问题，一些地方政府已经设置了专门的行政复议机构，如2017年，浙江省专门成立了行政复议局集中行使复议权，改变了以往行政复议决定由各部门的法制部门或者科室做出进而缺乏独立性问题。既保证了行政复议决定的中立性、客观性，也有利于使行政复议工作更为专业化和规范化［5］。通过设立专门的行政复议机构，集中行使复议权，一方面，符合回避原则，避免了相关行政人员自审的弊端，彰显了复议的公平公正；另一方面，赋予了复议机构独立性，复议决定不再是由可能不了解案情的首长来进行拍案。实行由专门的行政复机构解决复议问题，将改变传统部门分散复议的做法，将行政复议权集中，可以整合行政资源过于分散的状况，强化政府更好地履行监督救济的功能，保障行政复议功能得到充分的发挥。

（三）实现复议人员专业化，保证复议裁决的公正性

目前我国的行政复议案件处理呈现出非专业化的态势。专业性对于行政纠纷是否能够得到公正的处理具有重要的影响［6］。因此，应当建设一支高素质、专业化的行政复议队伍来处理行政复议争议。具体来说，行政复议人员专业化有两个要求，即法律业务上的专业性和行政业务上的专业性。在选拔时要做到：其一，明确行政复议人员资格要求，要求复议人员有过硬的法律知识，以大学本科及以上接受过法学教育为基础，同时优先录用已经通过法律职业资格考试的人员，保障复议人员法律知识专业性；其二，考虑复议人员行政业务专业性，吸收相关的专家学者等外部力量参与审案。实践已经说明，地方有关行政复议委员会的探索，通过引入外部专家组成行政复议委员会参与复议案件审理是符合我国国情、又能够直接缓解官官相护之嫌的最有效路径。在“山东模式”中，临朐县政府通过采取政府统一聘任原本具有复议权的部门、企业、律师事务所等推荐的相关领域专家和学者的方式，组成行政复议裁决委员会的委员，实现了内外部委员的专业化。从山东省的成功经验来看，行政复议人员的专业化建设既要继续任用政府部门委员，保证复议的行政性又要吸纳外部专业人士保证行政决定的专业性和公正性。在聘用外部专业人士时，要实行严格的准入制度，优先引入行政机关体制外的高校教师、律师、社会人士组成行政复议委员会，参与案件的审理工作，以增强复议机关的中立性［7］。因此，要保证复议裁决的公正性，就要为行政复议人员的选拔设定严格的准入条件，从源头确保保证复议人员专业化。

（四）完善信息公开制度

集中行使复议权是当前迫在眉睫的大事，也是《行政复议法》修改的重点。但是集中复议权的行使必须有相应的配套措施，让权力能够真正在阳光下行使。因此为了保障集中复议所做决定的公开、公正，就必须完善政府信息公开制度。复议机关要将复议受理、审理、决定等有关复议案件的相关信息及时有效公开（涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的除外），行政复议决定书应当做到百分之百网上公开，让公民参与到对行政权力的监督中来，“让每一个人民群众都能在行政复议案件中感受到公平正义”。树立起复议制度在公民心中的威信，真正发挥行政复议制度所具有的高效、便民、快捷的独特优势，这才是这项制度改革实施的意义所在。

四、结语

根据十九大报告依法治国的进程和法治政府建设的要求，当前《行政复议法》已经显露出了很多的弊端，其中规定的行政复议制度没有实现其预期目标，所以在即将修改的《行政复议法》中要修缮这项制度。结合国外和国内具体的实践经验和改革创新的模式来看，国外关于复议权集中行使的制度模式已经越来越成熟，配套措施越来越完善，对我们完善复议制度具有一定的借鉴意义。我国当前行政复议制度面临着复议权分散、没有专门的复议机构以及复议人员的设置不合理等问题。尽管像山东省和浙江省为了真正发挥行政复议制度的独特优势，缓解目前所面临的问题，已经改革创新了复议权集中行使，但这项创新目前面临违法运行的困境，因为当前《行政复议法》尚没有规定这项权力可以集中行使。不过，通过实践可以证明复议权集中行使符合当下国情和目前法治政府建设的要求。

综上所述，目前我国行政复议制度的确存在许多问题，其简便、高效的独特优势还没有得到完全发挥。由此，在法律制度方面，要在即将修改的《行政复议法》中赋予复议权集中行使的合法性；在机构设立方面，设置专门的行政复议机构，增强复议决定的独立性；在复议人员设立方面，提高选拔和任职的标准，把专业的事交给专业的人；同时为了保障这项制度的有效运行，还要设立相应的配套措施，实现制度与实践的统一。