进城务工人员随迁子女异地高考政策执行：困境与出路

吴荣波

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

在进城务工人员随迁子女异地高考（以下简称异地高考）政策实施前，囿于我国户籍制度和高考招生制度的束缚，随迁子女无法享受平等受教育权，需要返回户籍所在地参加高考。为实现教育公平，从2013年起，异地高考政策相继在我国各省市实施执行，但社会各界对政策的争论一直不休，且依旧有部分随迁子女难以在流入地就地参加高考，政策执行效果不尽如人意。因此，本文从政策执行的角度出发，重点梳理异地高考政策执行困境，为政策的完善与改进提供助力。

一、文献回顾与理论基础

为了深入了解异地高考这一领域的研究现状，本文以“异地高考”为主题，对“中国知网”2011年至2020年期间（时间截止至2020年6月1日）的文献进行检索，共发现相关文献902篇，对902篇文献进行筛选，剔除通知、会议等无效文献，共获得148篇文献作为本文研究文献。通过分析发现目前相关研究主要集中在政策内容解读、实施现状阐述和解决策略分析等三个方面。在政策内容解读方面，一是对中央和地方的政策文本进行比较纵向分析；二是对地方30个省市的地方政策文本进行横向比较分析。在实施现状阐述方面，多是分析异地高考政策存在的实施困境和问题。在解决策略分析方面，已经有不少学者从新制度主义、层次分析法、社会公平复合理论、公共选择理论、利益相关者等视角进行探讨，同时也有不少学者尝试运用政策分析理论，如政策网络、政策过程理论、多源流理论、倡议联盟框架等。但目前关于异地高考的研究少有将政策内容解读和政策执行结合起来进行分析，而这正是本文研究的切入点。

美国学者艾利森曾说：“在实现政策目标的过程中制度规范只占总量的10%，剩余的90%都依赖于政策的有效执行。”［1］由此可见政策执行是落实政策目标的关键。20世纪70年代，国外公共政策学者逐渐将政策科学的研究重心转移到政策执行，尝试从不同的角度和途径探讨政策执行过程中的影响因素，并提出了相应的理论模型如史密斯的政策执行模型、麦克拉夫林的互动模型、米德和霍恩的系统模型等。史密斯1973年在文章《政策执行过程》中构建的分析模型由于能获取重要内容、促进相互交流、指导更好地理解政策的制定以及解释政策的结果，发现并解决存在的问题，在众多执行政策模型中影响较大［2］。

史密斯认为政策执行是“政策制定和政策执行过程的互动”和“政策执行过程影响要素的互动”所构成的一个闭环系统，并明确提出四大影响因素的含义及其覆盖范围。在政策执行过程中，四大因素相互作用，产生正负效应，推动或阻碍政策执行，并通过“紧张”“处理”“建制”和“反馈”的反复循环对政策制定过程产生一定影响，不断完善政策内容，实现政策制定和政策执行过程的互动。

异地高考政策在现实执行过程中面临着众多因素影响，其执行效果也存在明显的差异。为了将复杂问题简单化和明晰化，本文构建了异地高考政策的史密斯政策执行模型（见图1），从政策执行过程宏观视角和单个因素微观视角共同总结出我国异地高考政策执行中的困境，最后提出具有针对性的建议。

图1 异地高考政策的史密斯政策执行模型

二、异地高考政策制定过程及文本分析

异地高考这一话题由来已久，争议从未间断。在2008年3月全国两会期间，赵林中、周光权等参会代表建议允许外来务工人员子女在父母从业地参加高考。2010年后，这一话题的讨论热度不断上升，形成了一股巨大的舆论热潮。一方面来自北京、上海、广州、深圳等地的随迁家长及志愿者持续不断开展“教育公平公民联合行动”，力求争取随迁子女教育公平权利；另一方面来自教育界、法律界的专家学者就异地高考提出自己的观点和建议，如北京大学法学院张千帆教授三次上书国务院对政策的准入条件、政策落实具体时间等方面提出建议［3］。2011年10月，20多位随迁子女家长起草公布了《随迁子女输入地高考方案》，建议“取消高考户籍限制”，依据学籍和父母经常居住地等标准来认定高考报名资格。

国家政策方面，2010年7月国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，首次明确提出各地区要结合地区实际情况制定出进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法。2012年8月，国务院转发了教育部等四部联合制定的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》，该项工作意见从国家层面明确规定进城务工人员随迁子女升学考试工作的原则。随后我国30个省市自治区（西藏自治区尚未出台）先后出台“异地高考”政策，并分别于2013年、2014年、2016年相继实施执行。

一般而言，以文本形式存在的政策是由特定的主体在特定时间为实现特定的目标所采取的政治行动或所规定的行为准则。政策的文本分析是探究政策实施情况的起点和基础可以划分成内容分析和话语分析两类。本文主要进行政策内容分析，结合异地高考政策文本的特点，具体从政策主体、政策目标、准入条件和执行举措四个维度对国家和地方关于异地高考政策的具体内容进行比较分析：

（一）政策主体

政策主体有制定主体和执行主体两大类。政策制定者作为政策的发起人，主导着政策的走向，影响政策的执行。目前国家异地高考政策目前是由教育部四部委进行制定，由国务院办公厅转发，但国家也在文本内容中将异地高考政策制定权将下放给地方省级政府。通过对30个省市的异地高考政策梳理分析后发现，异地高考政策大多按照国家模式进行出台，教育行政部门等四部门联合进行制定的占比达93.1%。而政策执行主体是指为综合运用各种手段以实现政策目标的特定组织或个人。从国家异地高考政策文本看，执行机构主要为地方省级政府、国务院各部委、各直属机构。这导致地方政府既是异地高考政策的制定者，也是其执行者，赋予了地方政府自由裁量和解释上级政策的权力和机会，容易使政策执行中产生“地方保护主义”的倾向。

（二）政策目标

政策目标是政策主体为解决有关问题采取的行为所要达到的目的，也引导控制着政策实施。国家异地高考政策目标存在应然与实然两个目标，在应然层面是要求保障随迁子女和本地居民子女享有平等的受教育权和高考报考资格；而在实然层面是要求各省市根据现有教育资源承载现状和增长速度，设定相应准入条件，以渐进的方法逐步扩大覆盖范围。由于国家异地高考政策没有明晰两者之间的主次关系，使得不少省市（如北京、上海）在制定异地高考政策时会考虑自身所处的政策情境，更偏向于实然层面，以严苛的准入条件进行“有限开放”，以保障本地居民子女的教育利益。

（三）准入条件

在准入条件方面，国家异地高考政策明确提及合法稳定的住所、合法稳定的职业、按照国家规定参加社会保险年限以及随迁子女在当地连续就学年限四个条件。但是存在合法稳定的住所和职业如何证明，社保年限连续与否等问题，带来政策目标群体的迷茫和政策执行主体的不便。本文尝试将各省市异地高考政策划分为“条件严苛”型和“条件宽松”型两种。“条件严苛”型的省市具有“门槛高”的特征，在务工人员的住所、职业和随迁子女连续就学年限普遍要求6年以上，并要求参加社会保险。二是“条件宽松”型，主要对学生的学籍及就读年限进行限定，对务工人员的住所、职业有一定要求但不是硬性条件。

（四） 执行举措

从国家异地高考政策文本来看，主要有三个方面：一是加强统筹协调，普遍要求各地、各有关部门要加强对随迁子女升学考试工作的组织领导，明确责任分工，密切协作配合，形成齐抓共管的工作格局。二是加强舆论宣传，要求灵活运用各种媒介，采取多种形式进行随迁子女升学考试政策宣传解读和咨询指导，做好舆论引导工作，营造全社会关心、重视、支持随迁子女公平接受教育的良好氛围。三是要加强监督检查，要求加强对考生报考资格的审查，严格规范、公开透明地执行随迁子女升学考试政策。从各省市的政策文本上来说，均有呼应国家层面的这三方面。此外，部分省市还根据实际情况在管理举措上进行了创新。

三、异地高考政策的执行困境分析

（一） 政策本身

第一，政策的合法性不足。在史密斯看来，政策合法性影响着政策的稳定性和延续性。政策的合法性可以分为形式合法和内容合法两个方面。但在形式合法方面，我国异地高考政策在立法程序上有所欠缺，2012年国家出台的《意见》是由教育部四部委联合制定，有国务院同意实施，未经过全国人大及其常委会审议，只是以规范性文件出台。在政策执行扩散中，各省市政府多是根据中央政府要求和自身教育工作需要建立本地区的异地高考政策，同样没有经过同级人大审议。目前异地高考政策尚未纳入法律制度体系，政策的稳定性和延续性都难以保证。

第二，政策的合理性不足。一方面是存在应然与实然之间的价值冲突，国家异地高考政策在应然层面是要求保障随迁子女享有平等的受教权，让所有随迁子女能和本地居民子女一样拥有平等的高考报考资格，而在实然层面是要求各省市根据现有教育资源承载现状和增长速度，设定相应准入条件，以渐进的方法逐步扩大覆盖范围。由于国家异地高考政策没有明晰两者之间的主次关系，使得不少省市在制定和执行异地高考政策时偏向于实然层面，导致了地方保护主义的生成，以严苛的条件保障本地居民子女的教育利益。另一方面是各省的异地高考政策内容中反复提及合法稳定的住所、合法稳定的职业、参加社会保险年限，但是合法稳定的住所和职业如何定义，社保年限连续与否等问题有待进一步考虑，带来政策目标群体的迷茫和政策执行主体的不便。

第三，政策的创新性不足。各省市应该在参考国家意见的基础上，结合自身实际情况，因地制宜制定异地高考政策。对30个省市的异地高考政策文本梳理后发，发现字数不足和结构雷同现象。大多数省市都是围绕重要性、主要原则、准入条件、加强组织领导和协调配合几个方面进行阐述。此外，异地高考政策出台后，大部分省市都没有对进行政策总体性的修改调整。政策内容高度贴近国家异地高考政策与政策再创不足，使得政策内容不能与本地实际情况相结合，致使政策目标泛化，降低政策执行可操作性。

（二）执行机构

一是执行机构缺乏权威性。异地高考问题反映的是公民平等受教育的权利与政府的责任相对应，且涉及到户籍管理、公共财政、公共服务等多项基础制度，应该由中央政府主导制定。但现实中我国异地政策出台过程中是由教育部等四部委指导，地方政府负责制定实施，中央政府多只是政策的“旁观者”。

二是执行机构缺乏组织能力。从目前各省市落实异地高考政策情况来看，大多由教育厅、发展和改革委员会、人力资源和社会保障局、公安局等多个部门制定实施异地高考政策。各省市已较为明晰各部门具体的职责分工，但尚未建立跨部门的协调沟通机制。

（三）目标群体

公共政策执行的目的是为了相应的目标群体对政策内容做出相应的反应，所以目标群体对异地高考政策的认可与参与程度是制约异地高考执行的重要因素。

第一，公众参与度有限。大部分省市在异地高考政策的制定过程中公众参与的深度与广度不足，局限于对异地高考政策的前期推动，在政策调研、政策执行环节参与不足。据统计，全国30个省市中，只有安徽省和上海市在异地高考方案出台过程通过网络形式向社会公开征集意见，其他省份并未向利益相关者群体征求意见［4］。由此可见，公众难以表达自己的意见和诉求，对政策内容的了解机会不多，难以形成对异地高考政策的认可与支持。

第二，利益博弈复杂难平衡。异地高考政策开放必然涉及高度教育资源的分配问题，目前我国实行分省按计划录取的高考招生制度，且没有针对异地高考需求而设定相应机动名额，本地户籍人口和非本地户籍人口为了争取有限的高等教育入学机会，难以避免要产生利益冲突。同时异地高考政策会带来政府部门管理责任的博弈，流出地政府和流入地政府的协同工作。不同主体之间的矛盾冲突会增加各利益主体对政策的不信任感，增大了异地高考政策执行的推进难度。

（四）环境因素

政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和，是政策执行的基础。

首先，公办教育资源承载力无法满足扩充的教育需求同时公办教育资源扩容速度远低于随迁子女教育需求的增长速度。以东莞市为例，2016年东莞市义务教育阶段公办学校252所，可提供公办学位约32万个，但同年随迁子女规模已达76万人，远超出公办教育资源所能承载的能力。同时近十年来东莞市随迁子女规模以每年至少4-5万人快速增长，但由于地方财政经费和教育用地的约束，东莞市无法大规模地新建或扩建学校以满足日益增长的随迁子女入学需求。

其次，我国高等教育入学机会不均，具体表现为两个方面：一是我国高等教育资源区域布局不均衡，以“一流大学”建设高校的分布情况为例，东部、中部、西部分别为26所、7所和9所，占比为61.9%、16.7%和21.4%，呈现出东部密集，中西部稀疏的格局；二是由于重点高校属地化招生导致地方保护主义的抬头，容易带来招生不公。以北京大学和清华大学为例，2018年两所学校在北京市的录取率合计达0.9%，而其他省份的录取率大多不到0.1%，存在明显的差距。

最后，异地高考政策宣传力度有限。虽然各省市的异地高考政策文件普遍要求加强宣传和解读工作，但实际中对宣传方式也停留在发分宣传资料、新闻报道等单一手段，关于政策的解读不全面、不深入，系统的学习培训也不足。

四、异地高考政策的突破路径

（一）完善异地高考政策，提高执行效果

第一，保障政策的合法性。国家层面要通过教育立法的方式保障异地高考政策的合法性，由全国人大及其常委会审议或国务院按照法定程序制定异地高考专门法规，明晰原则、报考条件与程序、审核监督和责任追究等内容，推动异地高考政策从规范性文件向法律或者行政法规转变；各省市要尝试将异地高考实践经验上升为系统化的规则制度，不断拓展异地高考的实行方法，以法制化和制度化提高异地高考政策的合法性。

第二，加强政策的合理性。我国在完善和改进异地高考政策时要坚持教育公平的执政理念，将保障随迁子女平等受教育权利放在首位，明确政策的目标群体，同时最好能对进城务工人员和随迁子女进行准入条件的调查，了解相应看法并推测能满足准入条件的人数，设定合理的标准，并明晰何为合法稳定职业和合法稳定住所之类的问题。

第三，提高政策的创新性。各省市在完善和改进异地高考政策既要充分调研本地目前经济、社会、教育等现状及发展情况，精准把握随迁子女高中就学人口数量和结构分布的变化，科学研判本地区的异地高考形势，又要认真总结之前解决异地高考新情况新问题时的成功经验。在两者的基础上因地制宜设定政策内容，科学规划政策实行路线和阶段。

（二）发挥政府主导作用，提升执行能力

异地高考不仅是一项教育改革，也是一项涉及就业、住房、社保、公共服务、人口管理等诸多方面的综合改革，更是一项复杂的社会系统工程。中央政府应发挥主导作用，组织教育部、发展改革委、公安部、人力资源社会保障部等相关部委进行辅助配合，形成“政府主导，部门联动”的工作机制，共同做好异地高考工作。

此外要建立跨部门的沟通协调机制，充分利用现代化信息技术建立部门之间的信息共享平台，打通各部门之间因现实办公场地距离、人员多少而不能及时沟通的障碍，降低各部门的交流成本，实现政策信息的有效互通，以保障政策落在实处。

（三）优化目标群体参与，提升社会认同

一方面要拓宽参与渠道。在完善和改进异地高考政策过程中要保障社会公众的知情权，提供听证会、座谈会等载体形式，让不同利益相关方可以充分地表达各自的观点和看法，在讨论和博弈中形成对政策的共识，从而支持政策的执行。此外，要鼓励专家学者发挥专业特长，对异地高考政策中的报考条件、程序等内容进行充分讨论，增加政策内容的科学性。

另一方面要做到异地高考政策宣传到校、知晓到人、辐射到家。一是组织学校充分利用课堂、广播站、宣传橱窗等载体做好异地高考政策日常宣传，形成学校宣传长效机制；二是运用信息宣传栏、微信公众号、发放传单等方式多元化、多层次向社会全面宣传；三是进行上门宣讲为将要面临异地高考的家庭释疑解惑，深入宣传政策的报考条件与程序，扩大政策知晓率，营造良好宣传氛围，加强目标群体对政策的理解和认同。

（四）营造良好政策环境，提供多元选择

一是加大入学机会供给。异地高考困境归根结底是优质教育资源不足，而教育作为一种准公共物品，需要公共部门和私人部门相互配合提供。因此，政府一方面要改善公办高校办学条件，扩大容量，增加学位，努力满足随迁子女就读需求；另一方面要鼓励社会力量投入高等教育事业发展，保障民办高校的产权地位，建立民办教育专项资金加强财政支持，推进民办学校标准化建设，促进优质教育资源发展，为随迁子女入学并享受均等化教育服务提供多元选择。

二是推行多元录取制度。在保障招生公平的基础上，结合各省市现有的办学条件和高考考生实际报名数量适当调整招生计划，严格控制各高校在各省的招生比例，并将一定的招生指标倾斜给随迁子女流入较多和入学机会较低的省份，促进区域高等教育相对均衡发展。同时要赋予高校更多招生自主权，让高水平大学和高职院校结合自身学校特色，科学选拔相应学生，为随迁子女入学创造更多条件，保障教育结果公平。