铁路运输行业恐怖活动处置职责的划分

高玉嵩

（郑州铁路公安处，河南 郑州 450052）

铁路作为重要的全国性公共交通方式，在方便居民出行、货物运输的同时，也极易成为恐怖活动的目标。列车运行速度快、枢纽设施人流密集，针对这些目标进行的恐怖活动一旦得手，将造成巨大的人员伤亡和财产损失，并将严重威胁公共安全和国家安全。2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业公安机关管理体制调整工作方案》，按照“警是警、政是政、企是企”的要求，将铁路公安、森林公安、交通公安由双重领导调整为公安部领导［1］。铁路公安机关与铁路运输企业之间不再具有体制上的领导关系，两者反恐职责的划分无法再通过内部规定进行协调，现有法律法规的相关规定有的并不适合铁路运输领域，为提高铁路运输行业的反恐效能，有必要对两者的反恐职责进行细分。

一、《反恐怖主义法》对反恐职责的划分

《反恐怖主义法》明确了公安机关与防范恐怖袭击重点目标（以下称重点目标）管理单位在有关反恐方面的责任划分。从《反恐怖主义法》相关条文的表述可以看出，该法将防范恐怖袭击分为以下环节：其一，确定重点目标；其二，重点目标管理单位建设反恐设施；其三，反恐设施日常使用及维护机制；其四，公安机关负责对重点目标管理单位反恐责任落实情况进行监督检查；其五，公安机关及武警部队依照有关规定，对重点目标进行警戒、巡逻、检查；其六，恐怖活动发生后的处置。在以上不同的环节中，公安机关和重点目标管理单位担负不同的职责，由于《反恐怖主义法》较强的原则性和铁路反恐的特殊性，铁路公安机关和铁路运输企业所担负的反恐责任既有重合之处，也有不明确之处，有必要对两者的反恐职责作一厘定（下文所称的铁路运输企业是指对铁路重点目标负有管理责任的企业）。

（一）铁路运输企业担负的反恐责任

铁路运输企业不同于一般的国有企业，管理的铁路点多、线长、面广，具有相对开放的运营环境，一旦遭受恐怖袭击将带来巨大损失。铁路运输行业的重点目标是指与铁路公共安全和运输生产安全密切相关，遭受恐怖袭击可能性较大以及遭受恐怖袭击可能造成重大人员伤亡、财产损失或社会影响的单位、场所、活动、设施等［2］。因此，铁路运输企业所属的众多机构被确立为重点目标，其管理单位担负以下反恐职责：

1.建设防范恐怖袭击的设施

铁路运输企业在建设相关交通枢纽时，应同步建设防范恐怖袭击的技防与物防设施，《反恐怖主义法》第二十七条第二款规定“地方各级人民政府应当根据需要，组织、督促有关建设单位在主要道路、交通枢纽、城市公共区域的重点部位，配备、安装公共安全视频图像信息系统等防范恐怖袭击的技防、物防设备、设施”。该法条中所提到的技防设备，在铁路运输领域主要是指防侵入设备、视频监控设备和安检设备，防侵入设备主要运用于铁路沿线和货运场站，视频监控设备主要运用于车站候车厅和站前广场，安检设备主要运用于车站和货运站。该法条中所提及的物防设备，在铁路运输领域主要是指站前广场的硬隔离设备，例如防冲撞墩和隔离栅栏。该法条明确规定相关的物防与技防设施应与交通枢纽同步建设，因为这些设备如果没有与交通枢纽同步规划、同步建设，而是在交通枢纽建成后再进行加装，不仅耗费更大，而且效果也要大打折扣。

2.配备处置和防范恐怖袭击设备

《反恐怖主义法》第三十二条明确规定，重点目标的管理单位应当“建立反恐怖主义工作专项经费保障制度，配备、更新防范和处置设备、设施”。该法条所列明的责任在铁路运输领域主要是指铁路运输企业应当配备应对恐怖袭击的防爆毯和防爆罐等防爆炸物设备，以及处置暴恐袭击的盾牌、锁腿器等器械。这里所提及的防范恐怖袭击的设备和设施，与《反恐怖主义法》第二十七条第二款所提及的设施存在根本性的区别，这里所提及的设备不需要与交通枢纽同步规划、同步建设，而是根据需要可以进行灵活布置。例如，可以在已经开放的进站口处放置防爆炸物设备，同时应对相关设备按时进行更新，确保其防护性能处于良好状态。

3.建立相关工作机制

根据《反恐怖主义法》的规定，重点目标的管理单位应当建立反恐怖主义工作专项经费保障制度，视频系统值班查看、保存及维护制度，防范和处置恐怖袭击的预案制度。这些制度在铁路运输领域更为重要，只有在专项经费的保障下，相关反恐设施才能进行定期的维护与更新，保持良好的状态；视频系统只有专人值守，才能及时发现涉嫌恐怖活动的行为，同时在恐怖事件发生时，为其处置提供必要的信息支撑；防范和处置恐怖活动的预案，需要根据恐怖活动方式的变化进行更新，新的恐怖活动方式层出不穷，只有根据已掌握的情报对预案进行不断更新，才能使预案切实发挥作用。

4.发现并报告可疑的人和物

根据《高速铁路安全防护管理办法》第三十七条规定，铁路运输企业承担安全检查的主体责任，同时《反恐怖主义法》第三十四条规定，重点目标管理单位在安全检查中发现可疑的人和物时，应当向公安机关报告。铁路运输企业建设的视频监控系统和进行的安全检查，能够有效地发现可疑的人和物，利用与铁路公安机关的协同机制，将相关信息传递给铁路公安机关，为公安机关的及时处置争取时间，为案件调查提供线索。

（二）铁路公安机关履行的反恐职责

铁路公安机关作为行业公安机关，其职责围绕保证铁路运输安全展开，管辖区域主要集中于铁路线及沿线的各车站，这些区域易受恐怖活动的侵扰。作为维护国家安全的专业力量，铁路公安机关担负着辖区内的反恐职责，体现在以下方面：

1.预防和制止恐怖主义犯罪

《人民警察法》第二条规定“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。人民警察与所有违法犯罪行为作斗争，铁路警察作为人民警察的一员，在其辖区内承担预防、制止和惩治违法犯罪活动的职责，恐怖主义犯罪作为一种严重的暴力犯罪，是铁路公安机关的重点工作对象。铁路公安机关预防和制止恐怖主义犯罪，主要从以下三个方面开展：其一，依托人脸识别系统、实名制验票系统和安检系统，将已经确定的恐怖活动人员隔绝在进站口之外，并对可疑的人和物进行核实与处置。虽然实名制验票系统和安检系统由铁路运输企业负责，但是其在发现可疑的人和物后，仍然需要铁路公安机关进行核证查验，通过这种方式可以在恐怖袭击发生前将犯罪行为制止，避免实害结果的产生；其二，当铁路公安的辖区内发生恐怖活动时，铁路公安机关负责处置恐怖活动、救助受伤人员，进行后续的案件调查。在客运站尤其是特等站，铁路公安大多与地方公安、武警等处突力量建立了联勤联动机制，但是铁路公安因其行业公安的特性，在处置针对铁路运输场所的恐怖活动时应发挥关键作用；其三，制止极端主义活动，《反恐主义法》第二十八条规定“公安机关发现极端主义活动的，应当责令立即停止”，该条所指的极端主义活动有别于带有暴力性质的恐怖活动，主要指宣扬恐怖主义的活动。通过总结近年来暴力恐怖主义袭击案件发现，为了实现非法政治诉求、吸引社会注意、不断扩大社会影响，恐怖分子往往选择那些具有特殊政治意义、人流量大、容易引起集体恐慌的地方（如学校、公交车、商业中心、地铁、火车站等）发动恐怖袭击［3］。火车站往往是一个城市人流密集的区域，在该区域进行恐怖主义的宣扬，往往会产生巨大的社会影响和政治影响，与此相对应，铁路公安在日常工作中应对该类活动保持足够的警惕。

2.收集反恐怖主义情报

火车票实行实名制发售之后，铁路公安机关可以掌握购票人的相关信息，通过专业的分析研判可以获取有价值的情报。《反恐怖主义法》第四章对反恐怖主义情报的收集进行了规制，铁路公安机关开展相关工作时，应当依照有关法律规定。

3.调查有恐怖嫌疑的活动

铁路作为一种便捷的交通方式，往往会被恐怖分子所利用，成为其人员流动的载体。实名制验票系统的全面普及和铁路公安机关合成作战平台的运用，使其能够有效获取可疑人员流动信息。铁路公安机关转制之后，与其他公安机关的沟通更为便捷，能够获取其他公安机关收集到的相关线索，并依托行业公安机关的优势对相关线索进行核实。《反恐怖主义法》第五章规定公安机关对有恐怖嫌疑的活动需要调查核实的，应当迅速进行调查，这一规定使铁路公安机关在进行该类活动时于法有据。

4.进行反恐行政执法

铁路公安机关不仅要直接面对与恐怖主义有关的犯罪行为，也要履行其反恐行政职能，其反恐行政执法的对象可以分为两类：其一，根据《治安管理处罚法》第二十五条规定，公安机关可以对扰乱公共秩序的行为人进行治安处罚，铁路公安机关在其辖区内，遇有扰乱公共秩序但不构成犯罪的极端主义活动，可以依据该条规定，对行为人进行治安行政处罚。其二，根据《反恐怖主义法》第三十一条规定，公安机关应当会同相关部门，确定防范恐怖袭击的重点目标，根据该法条的规定，铁路公安机关应当会同有关部门，确定其辖区内的重点目标。《反恐怖主义法》第三十六条规定，“公安机关和有关部门应当掌握重点目标的基础信息和重要动态，指导、监督重点目标的管理单位履行防范恐怖袭击的各项职责”。铁路公安机关应当对辖区内的铁路运输企业进行行政监督，如遇铁路运输企业履行反恐职责不力，铁路公安机关有权对其进行行政处罚。赋予公安机关该项行政处罚权，能够有效提升其监管力度，切实督促铁路运输企业落实反恐主体责任。

二、铁路运输企业与铁路公安机关反恐职责划分方面存在的问题

从《反恐怖主义法》对铁路运输企业和铁路公安机关的反恐职责划分可以看出，两者均承担多项反恐工作，对此法律只进行了原则性的规定，造成实践中出现了以下困惑：性质不同的两个主体，为何均承担处置恐怖活动的职责？是否需要对这种处置职责作进一步划分？

（一）关于两者处置恐怖活动的职责，现行法律规定不够明确具体

根据《反恐怖主义法》第三十二条的规定，重点目标的管理单位应当制定防范和应对处置恐怖活动的预案、措施，并定期进行培训和演练，这在法律层面上明确了重点目标的管理单位承担着处置恐怖活动的职责。为使重点目标管理单位具有处置恐怖活动的能力，《反恐怖主义法》明确规定重点目标管理单位担负公共安全视频图像信息系统建设责任、日常使用及维护责任，并配备处置设备和相关安保人员。根据法律规定，重点目标的管理单位应在重点目标配备处置恐怖活动的设施、设备，并配备进行处置的安保人员，确保在恐怖活动发生时能够在警察到达现场前将恐怖活动扼制在初始阶段，以有效减轻恐怖活动的不利影响。铁路运输企业内部也能够依据法律规定承担处置恐怖活动的职责，2019年7月、8月，国铁集团反恐怖工作领导小组分别召开第一次、第二次会议，明确表示“铁路的反恐怖主体责任在企业，安检的主体责任也在企业”［1］。相较于《反恐怖主义法》以列举的方式规定重点目标管理单位的反恐责任，铁路运输企业在表述其反恐责任时使用了概括的形式，在其所称的反恐怖主体责任中必然包括处置恐怖活动的责任。通过以上分析可以看出，无论是在立法层面还是在铁路运输企业层面，由铁路运输企业承担处置恐怖活动职责，已经成为共识。

公安机关是预防和打击违法犯罪、进行治安行政管理的专职机关，维护国家安全和人民生命财产安全、维护社会治安秩序是其重要职责。恐怖主义活动对国家稳定构成严重威胁，无论是《人民警察法》中对警察职权的规定，还是《反恐怖主义法》中对重点目标管理单位在发现可疑的人和物后承担向公安机关报告的责任规定，都能体现公安机关人民警察承担着处置恐怖活动的责任。铁路公安民警日常接受反恐训练，并配备包括武器在内的处突装备，是铁路维稳处突的专职力量。

通过以上分析可以看出，铁路运输企业作为重点目标的管理单位，承担处置恐怖活动的责任，铁路公安机关作为行业公安，同样承担着辖区内处置恐怖活动的责任。为保证重点目标的管理单位有能力发现并处置恐怖活动，《反恐怖主义法》在硬件设施的建设、反恐设备的配备、相关保障制度的设立等方面进行了规定；对于公安机关，该法只规定了其担负的责任，并未过多涉及如何保证其履行有关职责。法律进行这样的安排，体现了其对两者不同的角色定位，铁路运输企业虽为重点目标的管理单位，但是其内部机构的设置和人员的配备是围绕企业经营展开的，公共交通运输工具营运单位本质上属于以经济利益为导向的运输企业，其在强化反恐措施时势必会考虑自身相对于其他类型公共交通工具营运单位的比较优势，从而影响其履行反恐义务的积极性和效果［4］。对于需履行的反恐怖主义职责，铁路运输企业既缺乏相关的组织经验，也缺乏主动履职的积极性，所以法律对其需履行的职责进行了比较完整的设定，以求利用法律的强制力来保证其履行相关职责；对于公安机关而言，针对恐怖主义活动开展工作，是其本身所担负的职责之一，相关法律法规对其如何履行该项职责已有明确规定，所以在《反恐怖主义法》中只列明其责任，并未另外进行完整的制度设定。

铁路运输企业与铁路公安机关在反恐怖主义领域，拥有不同的角色定位，但是却同样担负处置恐怖活动的责任。《反恐怖主义法》进行这样的安排基于以下两点考量：其一，铁路运输企业在进行交通枢纽建设时，对公共安全视频图像信息系统等安防硬件设施进行共同规划、共同建设，更能发挥这些设施的作用。如果在交通枢纽建设完成之后再加装安防硬件设施，不但在施工时会受到场地的限制，同时建筑的内部结构可能会对视频系统的监控范围产生影响，使其无法发挥最好的效果。安防硬件设施的建设，需要投入相当的资金，只有基于自身职责进行该设施的建设，才能最大限度地激发其积极性，同时为保证其建设的效果，《反恐怖主义法》规定公安机关对重点目标的管理单位履行反恐职责情况进行行政监督。其二，以公安机关现有的力量，无法做到向所有重点目标派驻警力，虽然铁路公安在铁路沿线车站设有派出机构，可以保证车站一直有警力驻守，但是立法更关注普遍存在的现象。由于警察等专业力量无法在恐怖活动发生的第一时间到达现场，这就要求重点目标的管理单位应当拥有一定的处置能力，不能放任恐怖活动肆意进行；同时，恐怖活动的初始阶段，既是绝大部分损失产生的阶段，也是最容易对其进行控制的阶段，所以在恐怖活动发生的初期，需要有处置力量介入。在警察等专业力量赶到现场之前，只能借助现场的处置力量对恐怖活动进行限制，这是《反恐怖主义法》规定重点目标管理单位承担处置恐怖活动职责最为重要的原因。

（二）反恐职责划分不明，导致两者无法在反恐方面形成合力

铁路运输企业依托安防硬件设施，在配备安保人员和处置装备的基础上，承担处置恐怖活动的职责，以弥补警察到达现场前出现的空当，法律进行这样的设定看似十分合理，但是实践中却难以达到预期效果。首先，铁路公安辖区主要由铁路线和沿线车站组成，并且在每个车站都设有派出所，铁路运输行业的重点目标与铁路公安机关的辖区高度重合，同时车站有警力昼夜值守，一旦发生恐怖活动铁路公安机关能够快速反应。日常训练使铁路公安在恐怖活动发生时的反应速度快于铁路运输企业安保人员，同时相较于地方公安的出警时间，其反应时间有时甚至可以忽略不计，所以在铁路运输领域几乎不存在需要填补的出警空当期。其次，铁路公安机关会进行站区巡逻或在进出站口设岗，并配备更为专业的反恐设备，这些措施的施行，使铁路运输企业怠于训练其安保人员、维护和更新反恐装备，其实际具有的处置能力与法律所要求的能力相去甚远，造成了资源的空耗。最后，铁路运输企业在交通枢纽建设时，同步建设的反恐硬件设施，以公共安全视频图像信息系统为主，该系统可以为铁路运输企业处置恐怖活动提供必要的信息支撑，但是《高速铁路安全防护管理办法》第二十七条规定“监控系统应当符合相关国家标准、行业标准，与当地公共安全视频监控系统实现图像资源共享”。铁路公安机关开展反恐工作时，受多种因素的影响，无法充分共享铁路运输企业的视频监控系统，为了实时获取相关信息，铁路公安机关往往需要建设自己的视频监控系统，这不但造成资源的重复投入，而且有违《反恐怖主义法》有关公共安全视频图像信息系统要与交通枢纽共同设计、共同施工，以发挥其最大效能的规定。

通过以上分析可以看出，铁路重点目标安全保卫中存在两支时刻待命的处置恐怖活动的力量，这本该使重点目标防范恐怖活动的能力显著增强，但现实却事与愿违，两者在诸多方面存在一定的张力。铁路公安机关的存在，使得即使铁路重点目标发生恐怖活动，铁路运输企业的先期处置也几乎没有适用的余地；同时，铁路公安机关难以充分共享铁路运输企业的视频系统。这在事实上造成了：一方面，铁路运输企业不存在单独面对恐怖活动的情形，缺乏提高处置恐怖活动能力的积极性；另一方面，铁路公安机关因自身职责所系能够积极主动地投入反恐工作中，但是其既无法充分共享铁路企业的视频系统，又在后期加装视频系统时受建筑物的影响而难以做到全面监控，限制了其获取信息的能力。即使《反恐怖主义法》赋予公安机关监督重点目标管理单位履行反恐职责的权力，但是在铁路运输行业，铁路公安机关开展日常工作有赖于铁路运输企业提供必要的配合，这就造成了铁路公安机关的行政监督权事实上被削弱，无法完全行使法律赋予的该项权力。

三、明确铁路运输企业与铁路公安机关的反恐职责划分

《反恐怖主义法》对反恐职责的划分更多的是原则性的，需要通过相关法律法规进一步明确。在《反恐怖主义法》实施之后，有关铁路反恐的法律法规目前仅有《高速铁路安全防护管理办法》出台，其更关注高速铁路如何进行防护，对反恐职责的划分鲜有涉及，并没有解决铁路运输企业与铁路公安机关之间反恐职责划分不明的问题。因此，有必要结合现有的法律法规与工作实践，对两者反恐职责的划分进行探讨。

（一）从不同角度明确两者各自担负防范恐怖活动的责任

铁路公安机关的职责是保证铁路运输安全，但其拥有的警力却与其承担的职责不相适应，我国超长的铁路线和数量众多的沿线车站，使得铁路公安机关依靠现有警力难以应对铁路运输面临的所有威胁。虽然铁路公安机关在沿线车站均设有派出所，并建立了相关的反恐处突体系，能够有效应对针对沿线车站的恐怖主义威胁，但是面对超长的铁路线，单位距离所拥有的警力并不足以应对这种威胁。同时，“当前我国铁路的运营总里程呈逐年上升趋势，但警力人员配备并没有随着运营里程增加的幅度而相应的增加，这就导致运营线上的平均警力严重不足”［5］。恐怖主义活动是通过带有暴力性质的表演，向人们传递一种信息，使人们感受到生活笼罩在这种恐怖的氛围中。“恐怖组织追求的并非单纯的物质毁灭，而是以一种‘戏剧化’方式将针对平民的暴行表演出来，从而在一部分群体中营造消极、紧张氛围，作为谈判桌上的‘筹码’、获取政治利益的‘铺路石’。而暴力无论是‘真实’抑或‘虚假’，威胁是抽象或是具体，都可以使不特定的多数人产生不安与恐慌感。”［6］对铁路线等铁路基础设施进行破坏，不但会使设施本身受损，而且极易造成列车倾覆等安全事故，这种行为方式能够造成恐怖活动追求的效果。所以，不仅沿线车站易受恐怖活动威胁，而且以铁路线为代表的铁路基础设施同样易受恐怖活动的威胁。虽然科技的发展在一定程度上缓解了铁路公安机关警力不足的现状，但是并没有从根本上解决现有警力与所担负职责之间的紧张关系。

在铁路公安机关现有警力和资金保障不会大幅增加的背景下，为应对不断延伸的铁路网所带来的新的反恐压力，让铁路运输企业承担部分反恐责任十分必要。《反恐怖主义法》规定铁路运输企业在进行交通设施的建设时，将安防硬件设施与基础设施共同规划、共同施工，能够最大限度地发挥相关安防硬件设施的效能。综合以上分析可以看出，不能因为铁路运输企业在实践中存在怠于履行法律所赋予的部分反恐职责的情况而因噎废食，不让其承担反恐责任。铁路运输企业在反恐硬件设施建设、人员和资金方面的优势，决定了其拥有履行相关反恐职责的基础，应与铁路公安机关共同担负防范恐怖活动的职责，但两者的侧重点应有所不同。

1.铁路运输企业从安全生产的角度防范恐怖活动

我国所发生的针对铁路的恐怖袭击，例如昆明火车站“3·01”、乌鲁木齐站“4·30”、广州火车站“5·06”等暴恐案件［7］，虽然手段多样，但都是直接针对人员进行的。而在世界范围内，针对铁路运输系统的恐怖袭击，更多的是针对运输系统本身，例如2004年西班牙马德里火车车厢爆炸，2013年俄罗斯莫斯科火车站爆炸、巴基斯坦奎达的列车连环爆炸，2015年土耳其安卡拉火车站自杀式爆炸，2016年比利时布鲁塞尔地铁站的自杀式爆炸、德国维尔茨堡的列车砍人事件，2017年俄罗斯圣彼得堡地铁车厢爆炸、英国伦敦地铁车厢爆炸［8］。这种现象的出现，一方面得益于我国铁路运输行业执行严格的安全检查制度，能有效地将可疑人和物隔绝在进站口之外；另一方面在于铁路运输企业内部有严格的安全生产制度，这些制度在应对人员侵入铁路线、铁路线出现异物等方面发挥了重要作用。铁路运输企业作为生产经营单位，其承担的防范恐怖活动的责任，不应从直面恐怖活动的角度进行设定，《反恐怖主义法》明确重点目标管理单位有处置恐怖活动的职责，以应对警察等反恐力量到达现场前的空当期，为此法律在硬件设施建设、安保人员配备、反恐设备配置、相关工作制度设定等方面进行了规定，试图使相关单位具有直面恐怖活动的能力。从已发生的恐怖活动来看，其行为本身带有很强的暴力性或暴力倾向，即使法律从诸多方面进行规制，试图使铁路运输企业具有直面恐怖活动的能力，但是作为企业，其人员构成和管理制度决定了其反恐能力的上限，同时非国家机关的身份决定了铁路运输企业不应承担过多的公共安全职责。铁路行业涉及的安全领域主要分为生产安全和公共安全，前者为自身的运营管理领域，行业的主体责任不容置疑，但反恐怖防范整体而言属于公共安全事务，行业与政府相关部门存在责任竞合，行业在其中承担的责任应是有限责任［9］。

铁路运输企业不同于一般企业，其所提供的服务本身关系到旅客的人身安全，所以其内部拥有严格的安全运输规定，以保证铁路运输安全不受不良因素的影响。恐怖主义活动是一种严重威胁铁路运输安全的因素，铁路运输企业在应对时应当对现有安全生产制度进行升级，而非在原有制度之外增设一个全新的制度。《反恐怖主义法》从诸多方面对重点目标管理单位进行规制，是为了让其建立一套新的应对恐怖活动的制度，该制度不论是人员组成还是设备配置都要求较高，与此相对应的公共安全责任也更多。铁路运输行业在国民经济中具有重要地位，其本身的安全生产责任就具有维护公共安全的性质，承担的反恐责任应更多体现在为应对恐怖活动而对内部安全生产制度进行针对性升级，而不是对恐怖活动进行直接处置。铁路运输企业从安全生产的角度防范恐怖活动，不仅能够使其反恐责任与现有制度相适应，也能提高资源的利用效率。对恐怖活动进行处置，是一项专业性极强、风险极高的工作，不仅要有相关专业装备，更要有特殊的人员选录和培训制度，人员选录、日常训练、专业装备的配置等环节构成一个完整的链条，缺少任何一环都将难以形成有效的反恐能力，铁路运输企业显然不具备这样的条件，法律对铁路运输企业的要求看似全面，但相对于反恐能力形成所需的要素，法律的规制显然不够全面，这也是法律的无奈之举，不能将重点目标的管理单位打造成国家暴力机关。按照法律的规定履行相关反恐职责，可能会使资源的投入与反恐能力的提升不成正比，这也是铁路运输企业怠于履行相关职责的重要原因；与此相对，对安全生产制度进行针对性升级，不但在铁路运输企业的能力范围内，而且也与其本身的职责相一致，其履行意愿会更高，同时在铁路运输企业熟悉的安全生产领域，为防范恐怖主义进行针对性升级，会发挥更好的效能。

2.铁路公安机关从预防和制止犯罪的角度防范恐怖活动

在公共交通领域，铁路面临巨大的反恐压力，作为全国性的公共交通运输网络，相较于机场、码头等点状封闭区域，铁路既有全国性的线路网，也有数量众多的沿线站点，这些区域都可能成为恐怖活动的目标。铁路公安机关作为行业公安机关，维护铁路运输安全是其职责，铁路公安机关在每个车站均设有派出所，负责辖区治安管控、线路防护等工作。恐怖活动是一种严重威胁国家安全的违法犯罪行为，铁路公安机关需直面这种威胁，预防和制止恐怖活动，积极承担反恐职责，从以下三个方面开展工作:其一，防止辖区内出现恐怖活动。铁路公安机关通过日常武装巡逻、定点值守的方式，提高辖区内的见警率，将人员和装备进行一定的展示，以此来震慑潜在的恐怖分子，使其不敢发起针对车站的恐怖活动。其二，通过信息研判，发现潜藏的恐怖分子。火车购票实行实名制之后，铁路公安机关依托各种合成作战平台，对收集到的乘车信息进行分析研判，并对可疑人员进行甄别，使恐怖分子尚未进行恐怖活动即被发现。其三，在恐怖活动发生时进行处置。通过平时不断地训练，在遇有恐怖活动时，能做到快速到达现场，并根据恐怖活动的类型进行针对性处置。

铁路公安机关为应对恐怖活动的威胁，除了要增强队伍处置各种恐怖活动的能力，还要增强在辖区内获取信息的能力。火车站进站口均设有安检系统和实名制验票系统，有的车站还装有人脸识别系统，这些设备能够将可疑人和物阻隔在车站外。铁路公安机关应着重增强两个区域的信息获取能力：其一，站前广场。相较于高铁站，既有线上的车站因停靠普速列车，乘客的候车时间相对较长，由于候车厅有限，众多旅客会聚集在站前广场，造成该区域人员密集，极易成为恐怖活动袭击的目标。同时，该区域可以自由进出，不需要进行安检，这也在一定程度上增加了该区域发生恐怖活动的风险。其二，铁路公安机关负责的桥梁、涵洞等交通设施。由于铁路运行时间比较固定，行驶路线广泛，线路遍及城乡，其间必然会经过桥渠、隧道、涵洞、站区、货场和较大车站，很容易被恐怖分子搞破坏袭击［10］。这些设施多建在远离城市、交通不便的地区，因自然条件限制，现阶段很难在这些地点进行长期驻守，同时这些设施一旦出现损坏，将造成极大的损失，应增强该区域的信息获取能力。视频监控系统是铁路公安机关实时获取收集该区域信息的重要手段，为增强该区域内视频系统的工作效能，铁路公安机关应在交通枢纽设计时就参与进来，同时应能够充分共享铁路运输企业的视频系统，这将极大地提高公安机关在该区域内的信息获取能力，为防范恐怖活动提供有力的信息支撑。

（二）明确恐怖活动发生时两者担负的不同处置责任

根据法律的相关规定，铁路运输企业和铁路公安机关均有处置恐怖活动的职责，但是法律并未详细划分两者在处置时应担负的具体职责，因两者不同的工作性质，有必要对此职责进一步细分，使预案设定和日常演练更有针对性，在发生恐怖活动时能做到及时应对。

1.铁路运输企业承担疏散旅客和防止设施受损的职责

在恐怖活动发生时，首先需要做的就是对现场人员进行疏散，以减小恐怖活动带来的影响。不同于其他企业，铁路运输企业需要经常应对大客流，拥有丰富的引导客流的经验，同时车站的广播系统和熟悉的车站环境使铁路运输企业有条件对恐怖活动现场的旅客进行疏导。为保证正常的生产经营，铁路运输企业在车站拥有人数众多的服务人员，恐怖活动发生时对现场旅客的疏散不需要过多的专业知识，只需将日常引导旅客的相关经验进行一定的改进，例如改进相关的引导用语，在发挥引导作用的同时不至于引起旅客的恐慌。从现有的反恐经验可以看出，恐怖活动往往不会是单个的侵害行为，而是在同一目的下的一系列侵害行为，及时对现场的旅客进行疏导，能够最大限度地减轻恐怖活动带来的影响。鉴于铁路公安机关在各车站均设有派出所的实情，《反恐怖主义法》中要求重点目标管理单位在警察到达现场前需直面恐怖活动，这对铁路运输企业而言不再具有现实意义，与其机械地执行法律的原则性规定，不如对处置责任进行细分，以发挥铁路运输企业的优势，最大限度地减少恐怖活动的影响。

与铁路运输企业的安全生产责任相适应，铁路运输企业应担负防止铁路运输设施受恐怖活动影响的责任。为保证日常生产的安全，铁路运输企业内部拥有专职的保卫部门，并有相应的工作制度，只需根据恐怖活动的特点进行有针对性的完善，就能起到降低铁路运输设施受到恐怖活动影响的效果。铁路运输速度快、运力大，相关运输设备遭到破坏后将产生十分严重的后果，其受恐怖活动的威胁并不比人员密集区域小。铁路部门组织架构体系实行国铁集团—各路局集团公司—站段单位部门三级管理模式，涵盖机、车、供、电、辆等部门，体量大、范围广［11］。由此可见，铁路运输系统的组成相当复杂，除车辆段以外还有供电段、维修段等专业部门，对相关供电设施、信号设施、调度设施的保护同样需要依靠专业力量，铁路行业技术密集的运输调度系统、信息信号系统、电力保障系统等诸多专业技术领域，都属于具有行业特征的反恐怖防范重点领域［9］。与铁路公安机关相比，铁路运输企业在这些方面往往更具优势。因此，铁路运输企业应担负防止运输设施受损的职责。

2.铁路公安机关担负制服恐怖分子解除相关威胁的责任

铁路公安机关作为一支应对恐怖活动的专业力量，拥有专业的人员和装备，应担负制服恐怖分子、解除相关威胁的责任。恐怖活动的类型多样，这就决定了在处置恐怖活动时需要运用多种专业设备，有的设备铁路运输企业无权采购，只能由公安机关进行采购和使用，即使《反恐怖主义法》第二十七条明确规定，重点目标管理单位应配备防范恐怖袭击的技防、物防设备，但受限于单位的性质，其能够配备的设备种类十分有限。铁路公安机关在转制后经费纳入财政预算，相较于铁路运输企业，在反恐方面的投入更为持续，更有利于反恐装备的持续更新。相较于铁路运输企业的安保人员，公安民警的保障机制和激励机制更为健全，拥有更高的职业荣誉感，在面对恐怖活动时态度更为坚决。因此，在对恐怖活动进行处置时，铁路公安机关应履行制服恐怖分子、解除相关威胁的职责。

结论

在铁路反恐领域，铁路运输企业和铁路公安机关应扮演不同的角色。铁路运输企业作为经营者，应担负起防范恐怖活动保障安全生产的责任；铁路公安机关作为行政机关，应担负起预防和制止恐怖主义犯罪，同时对铁路运输企业履责情况进行行政监督的职责。铁路运输企业和铁路公安机关，虽然都有处置恐怖活动的职责，但在具体任务划分上应有所不同，铁路运输企业应当侧重于防范恐怖活动可能对运输设施造成破坏和在恐怖活动发生时对旅客进行疏散；铁路公安机关则应承担起制服恐怖分子、解除相关威胁等需直面恐怖活动的职责。