城市空间网络视域下铁路公安应急处突机制研究

姜 统

（合肥铁路公安处 绩溪北站派出所，安徽 宣城 245300）

一、问题的提出

习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上强调要坚持总体国家安全观，走出一条中国特色安全道路。公安机关作为武装性质的治安行政和刑事司法力量，负有坚决捍卫国家政治安全、全力维护社会稳定、切实保障人民安宁的职责使命。在实现公安工作现代化理论框架的支撑下，要更好地履行党和人民赋予公安机关的新时代职责使命，需要深刻把握百年未有之大变局所带来的社会治安新环境和新特点，以逐步推进我国警务机制的适应性变革来助推经济社会的高质量发展。

在经济全球化和信息化融合发展的大趋势下，现代城市之间的联系变得广泛而又深刻复杂，其联系所呈现出的空间结构为典型的网络型，由此城市空间网络应运而生。长三角地区由于地理区位、经济社会发展、国家总体规划等因素拥有极为特殊的战略地位，成为城市空间网络的代表。共建轨道上的长三角，离不开共建共治共享社会治理体系的保驾护航。铁路所具有的重大政治象征意义和经济社会影响度以及铁路点多、线长、面广、人流密集的自身特点，一方面使铁路整体治安防控难度几何倍级增大，另一方面也为恐怖主义势力、个人极端暴力行为报复社会、制造影响提供了一定的触发场域。为此，在构建新时代社会治安防控体系的大背景下，如何通过完善“城市空间网络视域下铁路公安应急处突机制建设”这一具体实践抓手，进而更好地发挥其维护国家安全与铁路场域治安秩序的职责使命，为长三角的一体化发展创设安全稳定的政治社会环境，是摆在铁路公安机关面前的时代命题。

二、铁路公安应急处突工作面临的挑战与机遇

通过对铁路公安现阶段的应急处突工作开展情况进行深度分析，借以准确把握铁路公安现阶段的应急处突工作所面临的挑战和机遇，为其治理路径的持续性理论优化和创新性探索尝试提供有力的实践支撑。铁路公安应急处突工作的开展基本以“应急处突演练”为主要表现形式，笔者将通过透视警务实践工作中“应急处突演练”这一现实载体，结合亲身经历，将铁路公安应急处突工作在快速反应与协调应对、演练处置全流程掌控、演练反馈总结提升三个方面所面临的挑战和机遇进行全景式描绘和分类式汇总。

一是快速反应与协调应对方面。警务实践工作中的“应急处突演练”虽然能够按照考核要求逐月开展，但很多时候“应急处突演练”往往提前预知时间、人物、场景，以致缺乏实战效果而流于形式，尤其是影响了最小作战单元的快速反应能力和路地公安之间的协同应对能力，磨合程度不足的应急处突队伍一旦遇到真实的突发事件，就可能出现临阵手忙脚乱、贻误战机等情况，进而影响突发事件的现场处置效果。值得关注的是，现阶段铁路公安局依靠垂直管理体制，运用视频远程巡查技术对基层单位不定期开展的“点调拉练”的警务模式，为“应急处突演练”通过频次提升和场景优化、持续提升铁路公安队伍的快速反应和协同应对能力提供了警务模式层面的改善机会。同时，长三角一体化发展过程中所形成的城市空间网络，凭借其对城市间边界的穿越性而将地理空间上的节点城市连接起来，通过促进相关要素流动实现了节点城市整体间的关联优势和网络效应。由此，作为连接城市空间网络重要支撑的铁路场域势必为铁路公安和地方公安的联勤联动机制提供更加生动的实践。进而，以“点调拉练”“联勤联动”为现实抓手，从纵向自上而下与横向同级互动的维度来实现铁路公安与地方公安整体的充分磨合和高度协同，为突发事件的现场快速、妥善处置提供有效保障。

二是演练处置全流程掌控方面。囿于警务实践工作的途径依赖及由此带来的惯性思维，铁路民警对“应急处突演练”的理解和执行多是片面的、狭窄的，往往是着眼于突发事件的“事发应对、事中处置”，却忽略了“事前预防、善后恢复”环节。即由于对“事前预防、善后恢复”环节所带来的边际成本压缩、运转效能提升和社会效果放大等一系列获益缺乏清晰认知，导致对演练处置流程的全面掌控难以落实到位，从而使得突发事件的现场处置表现出的实际效果不尽如人意。基于上述分析，一方面需要以国家治理体系和治理能力现代化背景下的总体国家安全观和新时代赋予人民警察的使命任务为契机，借以破除以往警务实践工作的惯性思维，坚持以人民安全为宗旨，全心全意为增强人民群众获得感、幸福感、安全感而努力工作；另一方面需要重点关注铁路公安局近年屡次提及的“警务流程优化与再造”，以此为理论抓手，重点思考如何通过全场景模拟真实的突发事件，对“应急处突演练”的现时处置流程进行针对性的优化与再造，以增强铁路公安对于突发事件处置流程的全面掌控能力，进一步为新时代的铁路公安应急处突机制研究注入科学的理性内涵，使之更加适应城市空间网络视域下的铁路公安工作要求。

三是演练反馈总结提升方面。现阶段的“应急处突演练”对事后反馈总结提升方面的重视程度不足，存在某种意义上的欠缺，具体表现为未能严格遵循“一练一总结”的工作思路，致使根据事后反馈总结来提供应急处突预案不断修补完善功能的潜在价值难以有效发挥，导致大部分应急处突预案没有随着铁路公安工作所面临的任务环境的不断演变而进行相应的修订和完善。面对现阶段存在的缺陷，铁路公安需要深刻认识到机遇与挑战并存，问题的关键在于相关的转化过程。铁路公安能否通过对广泛发生的“应急处突演练”这一警务实践过程进行反馈总结，借以获取警务一线的应急处突机制运转的动态实情，进而为下一步的“应急处突演练”预案根据行业特色和地域特征进行适度修正提供可靠的现实依据，从而将“应急处突演练”效果的持续提升纳入“一练一提高”的良性工作循环之中，这既是新时代铁路公安应急处突工作面临的现实迫切要求，又是铁路公安应急处突机制建设迎来的发展机遇。

三、铁路公安应急处突机制建设的政策建议

（一）健全法治保障体系，优化制度环境

所谓制度，指的是能够对人类一系列行为施加相关影响的规则体系。由此，国家赖以规范和制约社会运行活动的正式的与非正式的规则体系，可称之为社会层面的制度环境。社会层面的制度环境之深化和完善，需要健全的法治保障体系作为有力支撑，同时，健全的法治保障体系，不仅赋予具有武装性质的公安机关以治安行政和刑事司法权力，更为公安机关全力维护国家安全和社会治安秩序稳定、保障公民生命和财产安全、打击违法犯罪活动、应对处置突发公共安全事件提供了明确的法律依据。

现阶段关于公安机关应对处置突发公共安全事件的法治保障体系的初步架构已经搭建起来，《宪法》作为国家根本大法发挥了全力维护国家安全和社会秩序的强大支撑作用，然而，《刑法》《刑事诉讼法》《人民警察法》《反恐怖主义法》《铁路安全管理条例》等配套性法律法规在现实执行过程中却出现了一定程度的目标偏差，究其原因是：应急处突的机构整合力度有待深化、公安机关的地域区别和行业差别带来制度适应性不足、应急处突的程序立法的条理性不明晰、应急处突的警务装备保障落实力度待增强、铁路公安“派驻”职能发挥的细化依据欠缺。为此，一方面要从反恐怖主义的战略高度出发，充分认识到反对恐怖主义是一个动员社会整体力量参与其中的系统工程，应急处突作为应对处置的核心环节，需要在立法层面进一步明确各参与机构的职责与权限、提升反恐怖主义领导机构的职能整合力度和统一指挥效能。进而，各地域、各行业的反恐怖主义领导机构在切实分析管内现实反恐环境形势和应对处置机制建设的基础上，制定出符合管内现实需求、具有可操作性的反恐防范监管制度，从而逐步推动管内反恐防范专业化水平的有序提升和可持续化发展。另一方面要及时关注应急处突的技术层面问题，不但要在程序立法环节进一步明确公安机关应对处置突发公共安全事件的现场工作流程和处置权限，以使得公安机关的应急处突工作有法可依、有章可循，而且还需要将近年来公安机关为进一步提升警务保障工作水平所推行的一些部门规章制度和规范性文件适时以法律法规形式固化，全力保障一线实战单位的应急处突装备时刻处于完好无损状态，为公安机关的应急处突机制建设提供法律制度层面的后勤保障基础。此外，铁路公安的行业特色不容忽视，需要根据铁路公安体制调整改革的现实背景，借助国家层面高度重视高铁发展和安全的有利契机，尽快推动修订《铁路安全管理条例》《企事业单位内部治安保卫条例》等一批铁路公安体制改革前制定的涉铁法律法规，进而敦促铁路企业制定出更加符合当前反恐形势任务要求的、具有可检查和可约束及可处罚的铁路反恐防范监管制度，以达到进一步厘清警企之间的职责任务、压实铁路企业的反恐防范第一责任、铁路公安“派驻”职能依法履行的综合效果。

（二）深化应急管理建设，强化联勤联动

应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的反应机制，采取一系列必要的措施，应用科学、技术、规划与管理手段，保障公共生命、健康和财产安全，促进社会和谐发展的有关活动。总体国家安全观顶层设计为我国应急管理体系的整体演化进行了精准擘画，促使应急管理体系从应急管理向安全治理演化。基于上述分析，公安机关的应急处突工作实际上包含于应急管理的整体框架之中，持续深化应急管理建设将是秉持系统观念，进一步提升公安机关应急处突工作水平的必要步骤。为此，公安机关不仅要在认真研究《突发事件应对法》的基础上深刻把握应急管理的理论意涵、明确应急管理的设计初衷，更要将《国家突发公共事件总体应急预案》中诸如“居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；快速反应，协同应对”等工作原则和“应急预案加应急工作的管理体制、运行机制和法制”的工作内容与公安机关的应急处突机制建设实现有机融合，着手制定出符合警务实战需要的、能够推动应急处突机制建设的指导意见和操作程序规范，进而切实提升公安机关应对处置突发公共安全事件的能力和效率。

除此之外，还需要考虑到国家层面实施的长三角区域一体化发展的现实情境所带来的区域空间格局及区域治安环境的变化。长三角区域一体化的发展势必形成具有关联优势和网络效应的城市空间网络，而基于城市空间网络连接机制所不断完善的铁路网络系统，不但对铁路公安的应急处突机制建设提出了更高的工作要求，而且也为铁路公安和地方公安的联勤联动机制建设提供了更为丰富的实践场域。由此，铁路公安机关和地方公安机关需要基于长三角区域一体化的城市空间网络视域，构建“区域一体化”的新型联勤联动机制，即是将连接贯穿长三角区域城市空间网络的铁路网络系统视为一个整体单元，充分利用上海铁路公安局管辖范围与长三角行政区域整体重合的关联优势，整合“三省一市”与铁路行业的反恐怖主义领导机构的部分职能为统一指挥体系，全力保障铁路系统应急处突机制建设的联勤联动效果。通过“区域一体化”新型联勤联动机制的运作，一方面在统一领导、分块负责上明确职责任务的分工，在快速反应、协同应对上突出联合打击的力度，在前期情报会商和后期反馈总结上发挥事半功倍的效用。另一方面，以此构建立体化的铁路治安防控体系，使“信息共享、联勤联动、协同高效、运行顺畅”的路地警务协作机制的效能得到充分发挥，从而不断优化提升铁路公安应急处突工作的水平，维护好铁路安全稳定的发展大局。再者，为不同区域和行业的反恐怖主义领导机构在城市空间网络视域下的机构职能让渡整合、统一指挥效能切实显现提供新型的路径尝试和有益探索。

（三）突出警务实战导向，再造内控流程

基于铁路公安应急处突工作所面临“挑战与机遇”的全景式描绘和分类式汇总，梳理出现阶段铁路公安应急处突工作的相关流程，进而识别出铁路公安应急处突工作的关键风险点，为接下来通过内控流程再造来解决警务实践梗阻提供关键“靶点”；为针对关键“靶点”设置相应的风险把控措施，内控流程再造环节将主要着眼于问题导向、警务实践与科学理论相结合、内部运行体系优化三个渐次递进的逻辑层面，对现阶段铁路公安应急处突工作所表现出的警务实践梗阻进行现有制度弥补强化、薄弱环节重点加强、各内部管理程序合理衔接；进而实现铁路公安应对处置突发公共事件能力的提升、铁路安全保卫工作水平的彰显、铁路安保维稳主力军价值的体现。

再造内控流程，突出警务实战导向是其出发点和落脚点。为此，既需要参考应急管理理论中对突发事件全流程处置所划分的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复四个连贯过程，又需要考虑到铁路公安警务实践中应对处置突发公共事件及其相关演练的具体操作层面，主要集中在派出所和乘警队等一线实战单位。此外，还需要兼顾城市空间网络视域下的铁路公安联勤联动工作，着重注意考察铁路公安的行业特殊性及与地方公安的优势互补性。基于对上述过程划分、实践场域、空间视域的综合考量（如图1所示），将再造之后的“应急处突演练流程”阐释如下：

此“应急处突演练流程”细化为事前预防、事发（中）应对处置、善后恢复和总结提升四个模块。具体责任主体则是地方公安指挥中心、地方公安、铁路公安、铁路公安指挥室和指挥长①这里的指挥长是指铁路公安机关的领导，依据是前文所述的“区域一体化”新型联勤联动机制和现实警务实践中铁路公安管辖范围所确定的事项导向。五个层级。此“应急处突演练流程”在第一步“事前预防”阶段，是从站区内部铁路公安与站区外围地方公安，联合执行日常武装巡逻和治安管控任务开始的；同时，路地公安运用统一的警务通信装备分别与铁路公安指挥室、地方公安指挥中心保持即时通信联络并实时报告现场情况；指挥长在铁路公安指挥室向其汇报站区路地公安武装巡逻和治安管控任务开展情况的基础上，审批决定是否进入流程第二步。指挥长审批通过后流程转入“事发（中）应对处置”阶段，由铁路公安指挥室、地方公安指挥中心分别向站区内部铁路公安、站区外围地方公安下达布置应急处突演练具体情境指令；路地公安在接收应急处突演练具体情境指令后，按照既有应急处突预案工作规范展开应急处突演练工作，并分别与铁路公安指挥室、地方公安指挥中心保持即时通信联络以及实时现场情况通报；铁路公安指挥室将现场通报情况报指挥长审批。指挥长审批通过后该流程顺势进入第三步“善后恢复”阶段，此阶段由路地公安共同负责突发事件现场伤员救治与治安秩序恢复工作；同时，路地公安分别与铁路公安指挥室、地方公安指挥中心保持即时通信联络以及实时现场情况通报。经过再造流程的前三步，路地公安联勤联动的实践操作层面告一段落，接下来进入第四步“反馈总结提升”环节。此环节中，先由铁路公安指挥室、地方公安指挥中心根据现场情况反馈汇总形成联合书面总结，并上报指挥长进行审批，审批通过后，再由路地指挥系统依据联合书面总结，对现阶段应急处突演练预案进行协同调整。最终，以协同调整后的应急处突演练预案为蓝本，形成兼具路地公安机关整体优化效果的应急处突演练预案的规范性文件。至此，再造流程宣告结束。

四、结语

笔者基于国家战略层面“长三角区域一体化”所形成的城市空间网络视域，从时代命题、挑战与机遇、政策建议三个方面，对新时代背景下铁路公安的应急处突机制建设进行了研究与探索。综合考量宏观、中观、微观三个层面，分别从优化制度环境、强化联勤联动、再造内控流程三个方面，提出了相应的现实举措。通过城市空间网络视域下铁路公安应急处突机制建设不断地向纵深推进，助力铁路公安更好地履行维护国家安全与铁路场域治安秩序的使命任务。

铁路公安体制于2020年进行了调整改革，其“派驻”铁路职能如何更加有效地发挥还有待于进一步的摸索和演进。目前，对城市空间网络的理论研究和实践探索，国内尚处于起步阶段。因此，本文既是对城市空间网络视域下铁路公安的应急处突机制建设进行初步探讨，同时也为其在警务实践层面的应用操作投石问路。铁路公安运作体制、警务运行机制的逐步深化改革，城市空间网络理论研究和实践经验的发展积累，将会为城市空间网络视域下铁路公安的应急处突机制建设提供更加有利的契机，这也将成为后续研究的重点关注方向。