“三治融合”乡村治理体系推进路径研究

中共韶关市曲江区委党校 胡敏敏

一、“三治融合”乡村治理体系的历史演进及深刻内涵

（一）乡村治理体系的历史演进

中国乡村素有自治的传统基因，历史的长河滚滚向前，乡村治理体系也发生着潜移默化的改变，纵观乡村治理体系的演进历史，可将其总结为以下三个阶段，即乡绅自治阶段、乡村自治上升到法理层面及乡村治理体系化阶段。第一阶段，乡绅自治阶段。该阶段乡村社会治理呈现出“皇权不下县”的治理格局，乡村社会主要依靠乡绅进行自治。第二阶段，乡村自治上升到法理层面。改革开放后，乡村自治的探索和实践不断深入，乡村治理逐渐形成以村民委员会为组织形式的村民自治组织，获得党和国家的高度认可，并于1988年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，以村民委员会为组织形式的乡村自治正式上升到法理层面。第三阶段，乡村治理体系化阶段。当前乡村社会正处在转型期，在转型关键期存在诸多社会问题，不良社会风气逐渐凸显，如人情攀比、铺张浪费、赌博酗酒、争吵斗殴、好吃懒做、老无所养、高价彩礼等，原乡村社会治理模式已无法适应新时期乡村转型发展需要。党的十九大报告明确提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的重大课题。2020年中央一号文件指出：“扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设试点示范。”2021年中央一号文件再次指出：“开展乡村治理试点示范创建工作。”乡村治理正在开启“三治融合”体系化治理的全新局面。

（二）“三治融合”乡村治理体系的内涵

“三治融合”最终目的是为了实现乡村善治，治理方式主要是通过自治、法治和德治，深入理解“三治融合”的内涵，需将重点放在“融合”二字上，即加深对以下两方面的理解。首先，自治、法治和德治三者间是协同化、系统化和一体化的关系。三者之间是一个有机整体，并非单独并行也并非简单相加，而是要形成你中有我，我中有你的实施载体。其次，自治、法治和德治三者功能侧重点各有不同。自治是“内生力”，主要解决治理主体和组织形式等问题；法治是“硬实力”，重点解决治理的手段和途径问题；德治是“软实力”，重点解决道德修养问题。因此，本人认为“三治融合”乡村治理体系是指为了有效实现乡村善治，通过充分发挥自治、法治、德治的功能，形成协同化、系统化和一体化的乡村治理模式。

二、“三治融合”乡村治理体系推进过程中的制约因素

（一）治理主体的缺失与缺位

在乡村治理过程中，治理主体起着决定性的作用，是乡村治理工作的引领者，治理主体的主动性、专业性、多元化等直接决定着乡村治理工作的成效。但是，随着城镇化的不断推进，乡村治理主体存在问题日益凸显。一是乡村青壮年劳动力和精英过度“外流”导致治理主体缺失。据国家统计局发布的《2020年农民工监测调查报告》显示，2020年全国外出农民工总数达16959万人，跨省流动农民工人数达7052万人，虽外出农民工总量较上年有所减弱，但总量仍居高不下，乡村面临人员外流难题持续上演。乡村人才大量外流，造成乡村治理主体缺失，尤其是众多具备一定文化水平的专业性人才涌向城市，造成专业性人才大量缺乏。二是镇（乡）政府与村委会职能边界不够清晰导致治理主体缺位。镇（乡）政府与村委会的职责并没有非常明确的界限，镇（乡）政府将行政事务无限下放，导致部分村委在人力、物力、财力方面疲于应对日常行政性事务，花费在乡村治理上的时间和精力被挤占。三是政府间联动作用不强导致治理主体缺位。乡村治理是一个庞大的系统工程，涉及到基层的方方面面，更有甚者涉及到村民的切身利益，牵涉面广、覆盖范围大，需要各级政府的密切配合。在纵向上，经常会涉及到县、镇（乡）、村三级联动，横向上涉及到各个部门的密切配合。但是，无论是从纵向看还是横向看，都存在联动作用不强问题，“踢皮球”现象时有发生。

（二）治理规则的失语与分歧

传统乡村治理规则的效力不断被弱化，然而针对乡村的现代法律法规又无法快速填充，乡村治理缺乏一套完备的治理规则。首先，建构在血缘关系、家族关系等的乡规民约落入失语境地。自治、德治的治理规则主要通过乡规民约及家族法规等实现，乡规民约及家族法规等规则的有效性依赖于血缘关系、人情关系、伦理等的有效支撑。但随着城镇化的快速推进，农村人口大量外流，长期、丰富的城市生活经历促使这部分外流人员受到城市市场化、利益化的深度影响与驱使，进而将市场化、利益化的观念带入乡村，从而影响整个乡村，乡村逐步被市场化、利益化，这对传统的建构在血缘关系、家族关系上的乡规民约及家族法规构成一定威胁，最终制约着乡规民约及家族法规等的效力。其次，自治、德治与法治性质不同引发治理规则的分歧。自治和德治规则发生于乡村内部，具有明显的乡土化特征，而法治是建构在国家层面上更倾向于一种国家的立场。自治和德治的规则更倾向于以柔性的治理方式解决乡村问题，而法治规则更倾向于一种理性的治理方式解决乡村问题。基于这种差异，不同治理规则间产生了一定的分歧，即人情与法理、软治理与硬治理等的分歧，这种分歧制约着自治、法治、德治三者间的“规则合力”。

（三）乡土文化的衰弱与断层

乡土文化是乡村的一面特色旗帜，也可以说是乡村的灵魂之一，在乡村治理过程中起着举足轻重的作用。随着农村人口不断向城市涌入，原本具有乡土特色的文化逐渐被弱化和淡忘，乡村德治也随之被弱化。一是城市文化的渗入导致乡土文化逐渐被弱化。农村“外流”村民的长期城市生活经历，促使“外流”村民逐渐被城市文化同化，价值观、人生观都发生改变，乡土文化对村民的影响力逐渐减弱。二是农村新媒体的渗透加剧弱化乡土文化的效力。近年，各类新媒体不断向农村渗透，越来越多的村民通过电视、抖音、微博等方式接触更多新的文化，对乡土文化造成一定的冲击。三是农村青年的外流阻断了乡土文化的传承。乡土文化的传承主要靠代际传承的方式，而农村青年的大量外流打破了这种代际传承的机制，“传承链”出现了裂痕。

三、“三治融合”乡村治理体系生成逻辑及推进路径

为有效实现乡村善治目标，需充分发挥自治、法治及德治的功能，形成协同化、系统化和一体化的乡村治理模式。乡村自治着重凸显“自”字要义，其核心点在于最大效度发挥村民能动性；乡村法治着重突出“法”字特征，关键点在于充分发挥法律约束性；乡村德治着重凸显“德”字精髓，落脚点在于充分发挥乡村文化感召力。鉴于“三治融合”发挥的核心作用各有侧重及综合考虑“三治融合”在实践过程中的制约因素，因此，治理主体的回归与自觉、治理规则的构建与约束及乡村文化的重塑与感召对于“三治融合”治理体系的构建及有效运转发挥着至关重要的作用。

（一）治理主体的回归与自觉

乡村治理最终是为了实现乡村善治，要实现善治目标乡村主体不能“缺位”和“错位”，离开了治理主体或治理主体工作目标不明确，自治、法治、德治无从谈起。乡村治理人才是基层的“细胞”，是基层建设的“一线力量”，通过打好“感情牌”“情亲牌”，念好“人才经”“招财经”“引智经”，打造一批敢啃“硬骨头”、敢钻“矛盾窝”、敢闯 “地雷阵”、有文化、懂技术、会经营的治乡型人才队伍。

一是要广开门路，将人才“引”进来。坚持“引凤筑巢”和“就地取材”相结合原则，通过大学生村官、“三支一扶”及能人返乡创业等方式，引导和鼓励高校毕业生、退伍军人、致富能人返乡。

二是要多措并举，将人才“育”起来。通过外出培训、跟班学习、线上线下相结合、产业园区实践等方式，培育出优秀的“领头雁”“土专家”“田秀才”“农创客”。

三是要搭建好展示台，让人才“用”起来。充分利用好政策激励优势，激发乡村人才干事创业的积极性，通过推选优秀人才进入“两委”班子、大胆发展乡村能人加入基层党组织等方式，搭建好乡村人才一显身手的“展示台”。

通过打通人才“选育用留”的全链条，让乡村人才“聚”起来，“壮”起来、“兴”起来，真正做到念好“人才经”。

（二）治理规则的重构与约束

一是强化村民法治意识，加强普法宣传力度。一方面要重点培养乡村普法重点人员，通过举办法治讲座、议案释法、法治大讲堂等集中学习的方式以及在街道、院落、田间、地头等群众喜闻乐见的方式开展宣传，对“两委”干部、人民调解员、村民小组长、老党员、老教师、退役军人、致富带头人开展普法宣传，培养一批“法律带头人”“法律明白人”。另一方面，要突出乡村普法重点内容。紧扣《宪法》《村民委员会组织法》《民法典》《中国共产党农村基层组织条例》《家庭婚姻法》等内容，主要针对房屋产权、劳资纠纷、农村征地拆迁、农民工维权等与村民利益息息相关的内容开展普法宣传。

二是健全乡村法律公共服务体系。充分利用好内外部法律资源，建立“村级法律服务中心”“公共法律服务云平台”，建立“人民调解委员会”，为村民提供公益性法律顾问、矛盾调解纠纷处理、法律援助、司法救助等法律服务内容，引导广大村民遇事找法、办事依法、解决问题靠法的良好法治氛围。

（三）治理文化的重塑与感召

论语有云：“道之以政，齐之以刑，无免而耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”我国历来崇德、重德、尚德、昌德，尤其在传承各种公序良俗的乡村，德治更加发挥着重要作用。

在乡村治理过程中，德治是实现乡村治理现代化必不可少的举措。

一是构建新型乡村道德规范标准。村规民约历来都是村民价值观的集中体现，是净化乡村良好氛围的根本途径，应结合新时代要求，制定出更加具体、全面，顺应时代的新型乡规民约。众多乡村家族中均有“尊老爱幼、邻里相扶、勤俭持家、重义守信”等的良好家风家训，能够有效规范和约束村民行为。新型村规民约、良好家风家训等能够有效促进村民社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德的建设，从而达到减少和避免村民间矛盾的产生。

二是建立乡村道德激励约束机制。通过成立道德评判团，重点吸纳道德模范、德高望重的老干部、老党员，开展模范评选、道德讲堂、最美家庭评选等活动，树立典型、褒扬好人好事，树立文明新风尚，同时，曝光不礼貌、不文明、不道德行为，倡导村民学身边好人好事，改正自身缺点和毛病，引导村民自我教育、自我管理、自我提高，形成有德光荣、失德可耻的价值导向。

三是重视优秀乡村文化传承与发展。各级政府及村级组织应为优秀传统文化的传承与发展提供相应的资金、人才等保障，充分挖掘有口皆碑的模范人物、退休返乡的政府官员、德高望重的基层干部等组成“乡贤智囊团”“乡贤创业团”“乡贤亲情团”“乡贤爱心团”等，凝聚起强大精神动力，真正发挥好德治在乡村治理中的重要作用。