美国经济制裁外交中的单边次级制裁法律问题研究

李 瑾

(外交学院国际法系，北京100037)

2021年6月23日，在第75届联合国大会上，就“必须终止美国对古巴的经济、商业和金融封锁”这一决议，共有184个国家投票赞成通过，要求美国结束对古巴的经济封锁，仅美国与以色列投下了反对票。这是联大连续第29年通过类似决议。古巴外交部长布鲁诺·罗德烈吉斯表示，对古巴的禁运封锁是一种“大规模、公然和不可接受的对古巴人民人权的侵犯”，美国以单边次级制裁推行其外交政策的制裁行为是对“一个小国家的域外经济战争”。

美国经济制裁外交中的单边次级制裁已对多国造成不利影响。据古巴政府统计，自1962年以来，美国的封锁已导致古巴损失近1500亿美元。特别是在前任总统特朗普执政的四年间，美政府对古巴采取的单边制裁措施超过240项，其中50多项启动于疫情肆虐之际，给古巴民众的生活造成严重冲击。[1]联合国多次强调所有国家都应遵守《联合国宪章》和国际法，尊重贸易和航行自由。但美国一直置若罔闻，借此类性质的单边次级制裁在美国法律体系有迹可循声明其合法性。

一、美国经济制裁外交中的单边次级制裁

美国动辄以经济制裁外交中的单边次级制裁为工具，采取经济封锁、货物禁运、制裁他国人员等胁迫性单边强制性措施，大行单边制裁之道。厘清美国经济制裁外交中的单边次级制裁需从以下两大要素入手。

(一)何谓国际法上的制裁

制裁在国际法上没有统一的分类标准，学者们依据实施制裁的主体和受制裁的客体两个维度，有多边经济制裁与单边经济制裁以及初级制裁与次级制裁之分。在经济制裁活动中，实施经济制裁的国家被称为“制裁发起国”，被制裁的国家被称为“制裁目标国”。

1.多边制裁与单边制裁

从实施制裁的主体来看，制裁可分为多边经济制裁和单边经济制裁。多边经济制裁一般指联合国安理会认为在必要时，依据《联合国宪章》第七章所规定的程序，授权相关国家实施的多边制裁。这类制裁反映了联合国成员的共同意志，代表了国际社会的普遍意见，通常是具有正当性、合法性和可执行性的，被制裁国亦应严格遵守。[2]随着区域一体化的不断发展，一些区域性国际组织，在其组织章程中规定了在特定情况下针对其成员国实施制裁的条款，这些区域性国际组织依据其组织章程对某一成员国施加的制裁，在性质上也属于多边制裁。[3]正因如此，在当代国际法体系下，多边制裁可以定义为：一个国家或多个国家或国家集团在得到多边国际条约机制的明确授权下，在该机制范围内决定采取经济、贸易或其他强制措施，以达到迫使某一成员国改变其政策的目的。[4]

单边经济制裁相较于多边制裁，则不是由联合国安理会或区域性国际组织依据相应章程明确授权实施的，而是由单个国家、国家集团或其他国际组织单方面决定和实施的经济制裁。[5]因此单边经济制裁具有“单方性”与“自主性”的法律特性。《奥本海国际法》认为正是由于国际社会缺乏一个集中组织起来的制裁体系，国际法不得不依赖国家的自助行为和干涉行为来确保执行。[6]这类制裁在国际法上属于“自立救济”或“自助行为”。[7]

2.初级制裁与次级制裁

以受制裁的客体为标准，经济制裁可分为初级制裁与次级制裁。初级制裁是制裁发起国实施的对本国实体与个人的制裁，强调的是“本国人”应当遵守的强制规范。其目的是限制本国实体与个人同目标国的经济往来。比如美国禁止美国人居住在古巴政府所有的房产，禁止美国人进口古巴的雪茄和酒。

由于全球一体化的国际性大整合，市场之间的相互依赖性越来越强。挑出能够有效伤害目标国的产品，而不对采取制裁的国家产生不利影响的经济活动，随着贸易全球化的发展变得愈发困难。[8]初级制裁在经济层面以及政治层面的有效性都逐步降低。首先以经济因素为例，受制裁的一方可通过另寻贸易伙伴的方式最大程度地恢复经济实力，而发起国却因为己方实施初级制裁的缘由，即无法有效达到阻隔他国同目标国进行经贸活动的目的，同时还会相应挫败本国的经济实力，使得依赖于这一相关贸易进出口的产业遭受严重损失。也就是说，一国制裁可能使该国对某些目标国家的出口大幅减少，如果对其他市场的出口没有抵消性的增长，那么此制裁行为的经济成本也相对较高。比如在美国制裁中兴的案例中，中兴的上游美国供应商如光纤网络提供商ACIA、Oclaro也面临着股票大跌，甚至有些芯片技术公司大规模裁员。除此之外，他国还会利用发起国采取经济制裁退出市场的机会，填补占领目标国市场并从中获益。如1879—1981年间伊朗的外汇储备从150亿美元下降到不足10亿美元，出口额从200亿美元下降到100亿美元。但从1982年起，由于伊朗积极寻找替代市场填补市场短缺，因而伊朗的外汇储备和出口都迅速增长。[9]其次，制裁国出自政治而非法律因素考量采取的制裁措施不一定与其他与目标国有贸易往来的国家利益相向，而他国与目标国正常的贸易往来必将带动相关区域的外交政治利益，此举更与制裁发起国所要维护的地缘政治背道而驰。因此制裁国需要通过更严厉的制裁手段扩大受制裁范围，达到己方制裁之目的。比如美国之所以制裁“北溪-2”(1)“北溪-2”项目旨在铺设一条由俄罗斯经波罗的海海底到德国的天然气管道，可绕过乌克兰把天然气输送至德国，并通过德国干线管道输送到其他欧洲国家。该管道投入使用后，俄罗斯向德国出口的天然气可以增加一倍。[10]天然气管道项目不仅是因为经济利益，更是对欧洲与俄罗斯的关系，甚至是跨大西洋关系的政治担忧。正因为此，在初级制裁这种“杀敌一千、自损八百”的制裁手段无法有效促使目标国政府改变其政策或行为时，次级制裁就在初级制裁的基础上衍生而来。

相较于初级制裁针对的是“本国人”，次级制裁则适用于“非本国人”，即第三国实体与个人。具体来说，次级制裁通过一国国内法的域外适用，禁止第三国及经济组织等与目标国进行经济交往、拒绝施以经济援助，迫使第三国和其他经济组织等实施与该国相同的对目标国的经济制裁。[11]以美国对古巴制裁为例，美国《对外援助法案》中明确规定，对任何悬挂该国国旗的船只进出古巴运送物资，则该国将被拒绝给予对外援助。[12]此类被排除在美国提供援助的国家名单之外的行为即为次级制裁，目的是通过制裁手段胁迫第三国的公司与个人胁从其制裁政策，以此将单边制裁强制转化为多边行为，从而提高美国单边经济制裁的制裁范围与实际效果。[13]

(二)何为美国经济制裁外交

通过上文概述，经济制裁外交的含义已初见端倪。基于此，经济制裁外交通常以单边强制性经济措施为有利工具，作为一种针对目标国的强制外交形式，[14]实质上是国家运用经济的手段维护和发展本身的国际政治和安全利益，核心是以目标国是否按照实施制裁的国家意愿改变自身的对外政策。[15]鉴于现代武器的巨大破坏力以及国家间经济相互依存度越来越高，人们开始将经济制裁作为使用军事力量的替代办法。[16]美国前总统威尔逊曾这样评价经济制裁：“运用这种经济的、和平的、无声的、致命的补救措施，就不需要武力了。这是一个可怕的补救措施。它不需要付出生命的代价，但它给这个国家带来的压力，根据我的判断，没有一个现代国家能够抵制。[17]”美国作为头号使用制裁外交的国家，通常以单边制裁为手段，借以表达对某种行为的不赞同或不满。有学者认为当一个国家声称对另一个国家实施单边的经济制裁时，其所声称的单边经济制裁在本质上涵盖三种不同类型的单边行为，包括单边自助性经济对抗措施、单边法律性经济干涉行为以及本文所论的经济制裁外交中的单边经济制裁。[18]

与前两者单边行为所强调的先有国际不法行为再有制裁相比，采取经济制裁外交中的单边次级制裁并不一定以存在国际不法行为为制裁的先决条件。此类制裁强调的是胁迫性、惩罚性、警示性以及震慑性，是服务于政治以及安全利益的经济强制措施。[19]正是基于这一特性，在一国遵守国际法规则，承担国际法义务的前提下，制裁发起国单方面地基于本国政治与国家安全利益的考量而自主采取的经济制裁在国际法上的合法地位具有较大争议。

二、美国经济制裁外交中的单边次级制裁法律体系

美国在经济制裁外交中行驶的单边次级制裁主要是基于立法管辖权。[20]其法律体系不仅包括国会通过的制裁法案，还涉及总统签发的行政命令以及美国政府机构发布的经济制裁条例。[21]

(一)一般法案

美国有关经济制裁的一般性国会立法包括《与敌国贸易法》《国家紧急状态法》以及《国际紧急状态经济权力法》。

1917年美国国会通过了《与敌国贸易法》(TWEA)以定义、规范和惩罚美国加入第一次世界大战后与敌国的国际交易。TWEA授权美国总统有权在和平时期宣布国家进入紧急状态，并给予总统在国内外交易方面广泛的自由裁量权(2)依据TWEA Section 5(b)的规定，在战争期间，总统可通过他指定的任何机构，并根据他规定的规则和条例，通过指示、许可证或其他方式：(A)调查、管理或禁止任何外汇交易，在任何银行机构之间、通过任何银行机构或向任何银行机构转移信贷或付款，以及进口、出口、囤积、熔化或指定金银币或金块、货币或证券。(B)调查、管制、指导和强制、取消、无效、防止或禁止任何人取得、持有、扣留、使用、转让、提取、运输、进口或出口、或交易、或行使与任何外国或其国民有任何利益的任何财产有关的任何权利、权力或特权，或涉及美国管辖范围内的任何财产的交易。。美国总统可以该法案为依据，管理或禁止在战争期间与任何外国或任何外国居民的外汇和货币交易以及信贷或财产转移。冷战时期《与敌国贸易法》作为美国冷战战略的一部分，成为实施制裁的核心工具。[22]但该法案并未明确如何判断国家是否处于紧急状态，以及何时结束紧急状态。正因如此，1976年美国国会通过了《国家紧急状态法》(NEA)，1977年通过了《国际紧急状态经济权力法》(IEEPA)。

《国家紧急状态法》(NEA)要求总统、联邦政府的任何其他官员或雇员或任何行政机构基于1976年9月14日生效的任何国家紧急状态宣言的存在而拥有的所有权力和授权，自1976年9月14日起两年内即告终止。但这种终止不应影响(1)任何已采取的行动或待决的程序，在该日尚未最终结束或决定；(2)基于在此日期之前实施的任何行为的任何诉讼或程序；或(3)任何在此日期之前到期的权利或义务或产生的惩罚。[23]除此之外，该法虽明确在宣布国家紧急状态后的6个月内，以及在此后这种紧急状态持续的每6个月结束前，国会各院应开会考虑表决，以确定是否应终止该紧急状态。[24]然而现有国家紧急状态评估后仍保持不变的做法已成为常态。由此可见，NEA仍为紧急状态留有很大权力空间。同时。该法案将“国会通过共同决议终止紧急状态 ”修正为“联合决议(3)联合决议：参众两院皆通过决议，且总统未行使NEA所赋予的“否决权”，若是总统行使了“否决权”，否决了两院通过的终止“国家紧急状态”的决议，那么国会则要得到2/3及以上议员的绝大多数支持，才可以推翻总统的否决票。”的方式也大大增加了终止紧急状态的难度。

与TWEA一样，《国际紧急状态经济权力法》(IEEPA)是现代美国制裁制度的核心，已成为美国实施经济制裁的重要依据。IEEPA的1702条授予总统任何权利，以处理任何不寻常和特殊的对美国国家安全、外交政策或经济的威胁，并且这种威胁全部或大部分来源于美国之外。[25]此时总统可根据NEA法案规定的程序援引IEEPA宣布启动国家紧急状态。该条已成为该法案的核心条款。美国政府经常使用IEEPA来限制各种国际交易。伴随着美国长臂管辖的扩张，紧急状态情况的使用频率和维持时间都在不断增加。最初美国依据制裁法案打击的对象多为外国政府，但现在由于外交政治利益的需要，政府越来越多地通过适用IEEPA来打击非国家的个人和实体。比如美国政府声明由于国际刑事法院“不公正”“不合法”的调查对美国主权构成威胁，因此宣布对国际刑事法院首席检察官法图·本苏达和另一位高级官员法基索·莫乔乔科实施制裁(4)美国政府针对二人采取的经济制裁不仅仅是冻结在美资产、取消签证、颁布旅行禁令，限制美元交易方面，还涵盖任何为两人继续提供支持的个人及实体，此举属于次级制裁。，以反击他们对美国军队在阿富汗犯下的战争罪行进行正当管辖的调查。[26]

(二)特殊法案

《赫尔姆斯-伯顿法》与《达马托法》是美国针对特定国家与地区中的专门性法案的典型代表。

《赫尔姆斯-伯顿法》正式名称为《声援古巴自由与民主法》。1959年古巴革命后，美国政府对古巴采取敌视政策，并对古巴实施经济、金融封锁和贸易禁运。这一法案是对美国数十年来一贯奉行的敌对古巴政策的延续。其中该法案的第三条与第四条最具争议。该法案第三条创设了“私人诉讼权”，其大致内容是允许美国公民可以在美国法院对1959年古巴革命胜利后，被古巴政府征用，使用这些财产的古巴实体以及与其有经贸往来的外国公司提起诉讼。由于担心执行第三条的相关内容会严重影响美国与其他国家的关系，1996年以来，历任美国总统都动用总统权力，暂停诉讼规定。但2019年4月美国前总统特朗普宣布暂停诉讼的规定过期，美国将实施《赫尔姆斯—伯顿法》第三条的全部内容，允许原告使用“私人诉讼权”。而该法案第四条则被授权拒绝向1996年3月12日之后参与到被古巴“没收”或“交易”(trafficking)(5)“交易”(trafficking)指一个人“交易”被没收的财产，如果该人明知并故意，且未经对该财产拥有权利要求的任何美国国民的授权：(i)出售、转让、分配、分发、经纪、管理或以其他方式处置没收的财产，或购买、租赁、接收、拥有、获得控制权、管理、使用或以其他方式获得或持有没收的财产的权益。(ii)从事商业活动，使用或以其他方式从没收的财产中获益，或(iii)导致、指导、参与他人交易(如第(i)或(ii)条所述)，或以其他方式通过他人从事交易(如第(i)或(ii)条所述)，或从中获益。该定义不包括一些活动，如与古巴的电信联系、到古巴的合法旅行或古巴公民个人(即不属于政府的人)之间的交易。的上述资产高管、控股股东以及其配偶和子女发放美国签证，并将其排除在美国之外。这项规定以保护被没收的美国财产为目的，同时威慑所有与古巴有商业联系的实体、个人与政府，加剧了对古巴投资的不确定性。[27]

《达马托法》最初被称为《伊朗—利比亚制裁法》(ILSA)，该法案旨在对与伊朗和利比亚经济往来的的公司采取经济制裁，尤其是对投资伊朗与利比亚油气资源的第三国企业进行次级制裁。[28]由于2004年美国结束了基于IEEPA对利比亚的经济制裁，因此2006年该法案被重新命名为《伊朗制裁法》(ISA)。根据ISA的规定，除非得到总统的豁免，否则所有为伊朗石油资源开发提供超过2000万美元投资的外国公司将被美国施加七种可能制裁中的两种(6)这七种制裁措施包括：(1)拒绝美国进出口银行的援助；(2)拒绝向违规公司发放出口许可证；(3)禁止在任何12个月内从美国金融机构获得超过1000万美元的贷款或信贷；(4)禁止被指定为美国政府债务工具的主要交易商；(5)禁止作为美国的代理人或美国政府资金的存放处；(6)拒绝美国政府的采购机会(符合世界贸易组织的义务)；(7)禁止违规公司的全部或部分进口。。《达马托法案》被认为赋予了美国“世界警察”的职责，令美国可以在世界范围内要求任何第三国的国民遵守美国的制裁法律。[29]之后，美国逐步扩大经济制裁的域外适用范围和执行力度，针对在伊朗进行某些投资的美国与非美国企业，先后出台了《伊朗全面制裁、责任和撤资法(2010)》(CISADA)、《伊朗威胁消减及叙利亚人权法(2012)》(ITRSRA)和《伊朗自由和反扩散法(2012)》(IFCA)，重点制裁伊朗石油出口、能源、造船、航运和金融等部门，以此遏制来自伊朗的战略威胁。

(三)行政命令与政府机构制裁条例

美国的制裁法体系是一个复杂的制裁体系，国会的一般性立法与专门制裁法案、行政命令以及美国政府机构如美国财政部外国资产监控办公室 (OFAC)发布的相关经济制裁条例共同构成了美国经济制裁外交中单边次级制裁的逻辑自洽性。在美国，行政命令是总统签发的，用于管理行政机构运行的一种指令，具有法律效力；OFAC是美国经济制裁的主要执行机构，针对具体的经济制裁项目，发布制裁条例。[30]OFAC不仅对美国管辖的人(包括美国银行、银行控股的公司和非银行子公司、美国人的外国子公司)有执法权，对“美国人”以外的外国公司也有管辖权，只要这些公司利用美国金融机构处理、涉及制裁影响到的区域美元交易。[31]

以第13883号(防扩散制裁的管理和12851行政命令的修正)与俄罗斯相关的制裁指令为例，该行政令以《国际金融机构法》第701条为据，反对国际金融机构向俄罗斯提供任何贷款或金融或技术援助；禁止任何美国银行(7)“美国银行”一词是指根据美国法律或美国境内任何司法管辖区(包括其外国分支机构)组建的任何实体，或美国境内的任何实体，作为委托人或代理人从事接受存款、提供、授予、转让、持有或经纪贷款或信贷，或购买或出售外汇、证券、商品期货或期权，或促成其购买者和销售者的业务。向该国政府提供任何贷款或信贷。也就是说，在与俄罗斯经济贸易往来中，若外国银行提供其位于美国境内的代理银行账户并进行美元结算时，美国有权针对该外国银行采取行动实施单边次级制裁，此命令由OFAC落实执行。

三、美国经济制裁外交中的单边次级制裁合法性问题研究

国家通过有利的贸易政策促进本国的经济繁荣无可厚非，但若不以存在国际不法行为为前提，仅依据外交政治因素为考量迫使其他国家胁从于美国的政治利益，并对潜在国家发出采取单边次级制裁威胁的信号，警告所有国家若实施与美国政治利益背离的贸易政策都有可能付出代价的做法本身就违反了国际法与国际关系基本准则。[32]

(一)违反《联合国宪章》基本原则

1.主权平等与不干涉内政原则

主权平等原则早在16世纪就由维多利亚、格劳秀斯等国际法奠基者提出并逐步发展。[33]主权平等原则不仅为《联合国宪章》的首要原则更是国际法律秩序的基础原则，国际法的大多数制度和原则都直接或间接地依赖于国家主权，包括不干涉内政原则。不干涉内政原则除体现在《联合国宪章》《美洲国家组织宪章》《非洲联盟组织法》等区域性国际组织章程以及《维也纳条约法公约》等诸多国际条约之外，还被国际法院判例明确为习惯国际法。[34]《联合国宪章》第二条明确了会员国主权平等原则，同时保证国家在其领土内拥有最高权力，以及不受其他国家对其领土的干预。《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》(以下简称《国际法原则宣言》)也明确“任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务”，“任何国家均不得使用或鼓励使用经济、政治或任何其他措施强迫另一国家，以取得该国主权权利行使上之屈从，并自该国获取任何种类之利益”。

美国以经济制裁外交为手段，对一些不服从其意愿的国家依照本国法律规范施加的一系列经济、商业、金融封锁等惩罚性质的制裁行为本质上为美国法的域外适用。此类不以国际不法行为为前提，单方自主实施的次级制裁违反《联合国宪章》宗旨和原则，属于非法行为。2018年11月1日，联合国大会几乎一致通过了谴责对古巴封锁的第27项决议，[35]这项 “必须终止美利坚合众国对古巴的经济、商业和金融封锁”的决议重申了此类性质的单边次级制裁是对多边贸易体制的威胁，与和平发展、合作共赢的国际潮流格格不入。该决议还对“会员国继续颁布和实施法律和条例，如1996年3月12日颁布的《赫尔姆斯—伯顿法》，其域外效力影响到其他国家的主权、其管辖下实体或个人的合法利益以及贸易和航行自由”表示关切，敦促有这种法律和措施并仍在实施的国家尽早采取必要步骤，予以撤销或废止。2021年6月23日第75届联合国大会以压倒性多数再次通过了“必须终止美国对古巴的经济、商业和金融封锁”的决议，这也是联合国大会自1992年大会开始每年就该问题进行表决以来，连续29年通过类似决议(8)自1992年至2021年连续29年通过了该项决议，但由于2020年COVID-19的限制因素，故此，2018年是第27年，2019年是第28年，2020是第29年。。

2.和平解决国际争端原则

和平解决国际争端是《联合国宪章》下的一项基本原则。该原则要求任何争端当事国，在争端继续存在足以危及国际和平与安全的维持时，应先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决，区域机关或区域办法适用之，或各国自行选择其他和平方法解决争端。[36]但非暴力的经济制裁不等同于和平解决国际争端。依据《国际法原则宣言》所言，“每一国皆有义务在其国际关系上避免为侵害任何国家领土完整或政治独立之目的，或以与联合国宗旨不符之任何其他方式使用威胁或武力。此种使用威胁或武力构成违反国际法及联合国宪章之行为，永远不应用为解决国际争端之方法”。

几十年来，美国一直利用经济制裁向全球对手施压。美国前总统克林顿曾感叹美国处于“乐于制裁”的时代，世界上没有一个国家像美国那样频繁地针对其他国家采取经济制裁行为。[37]经济制裁外交中的单边次级制裁作为维护本国政治利益的手段一直受到美国的青睐。在美国看来，制裁不是为了说服目标国家放弃以前的“违法行为”，而是作为经济战争或政权更迭战略。[38]实施制裁外交中的单边次级制裁是借助经济武器去完成政治和军事目的，[39]使用效果不亚于军事力量，因为两者的目的都是使敌人在政治上解体。以《1974年贸易法》第301条(9)《1974年贸易法》第301条(“美国法典”第19编第2411节)赋予美国贸易代表办公室(USTR)一系列职责和权力，以调查和采取行动执行美国在贸易协定下的权利，并对某些对外贸易做法作出回应。为代表的一系列法律法规赋予美国可以在不遵循相关国际协议规定程序的情况下，单方面认定另一国的某项与贸易有关的政策或措施是“不公平的”，为了纠正“不公平”的做法，威胁采取单边强制性经济制裁，迫使目标国改变原有相关的贸易政策，[40]并向潜在的目标国预示若目标国实施一定行动则将可能付出的代价，以期该政府知难而退，甚至决定改弦更张。[41]此类以经济政治强权力量打击别国政治、经济，军事力量的单边次级制裁是对国际法和国际关系基本准则的践踏。

(二)违反国际法上的管辖权原则

美国制裁外交中的单边次级制裁本质上是将制裁的范围扩张到与原目标国有经济贸易往来的第三方国家，实质上属于域外适用的经济制裁，[42]而实施此类性质的单边制裁实则是行使域外管辖权。但此域外管辖权并未落入任何一项已被普遍承认的国际法管辖权原则的范畴之内。首先，属地管辖原则是指国家对发生在其领域内的一切人和事物行使管辖权，无论行为人是否具有本国国籍。而美国声称有权管辖在外国领域而非美国领域内发生的经济贸易、投资往来、金融服务等行为，显然违背了属地管辖原则。其次，依据属人管辖原则，国家对具有本国国籍的人具有管辖权，无论该人位于何处或者该人的行为发生在何处。[43]因此美国将制裁的范围扩张到与原目标国有经济贸易往来的第三方国籍的实体与个人，通过增加属人管辖的范围，以此对“非美国人”实施制裁的行为构成了对属人管辖原则的滥用。再次，保护性管辖权是一国为了保护本国国民的生命、财产和利益，而对在本国领土以外的针对本国和本国公民重大利益犯罪的外国人所行使的管辖权。[44]虽然保护性管辖权原则承认对在外国的外国人享有管辖权，但制裁外交中的正常经贸活动并不足以对美国以及美国人有重大利益犯罪的情形，且该项权利更多的是针对他国对本国国家安全和领土完整的犯罪行为。因此，保护管辖权原则并不能成为美国行使域外管辖权的合法性依据。最后，普遍管辖权是基于国家主权派生的一项权利。由于国际犯罪破坏了人类文明和整体利益，而使国际社会的每个成员国均有权扩展其刑法适用的范围，适用普遍管辖权惩治那些不论犯罪是否发生在本国领域内，犯罪人是否为本国公民，也不论是否侵害本国或公民利益的严重国际犯罪行为。[45]可以适用普遍管辖权原则的国际刑事犯罪包括战争罪、贩运毒品罪、贩卖人口罪以及严重破坏人权的行为，例如种族灭绝、种族隔离、酷刑和破坏海上和空中安全的海盗罪和空中劫持罪。[46]但正常的经贸活动并不属于国际社会公认的特定刑事犯罪，未对人类文明造成威胁。因此，美国以普遍管辖权原则为由行使域外管辖权是非法的。

除被普遍承认的国际法管辖权原则之外，美国频频以效果原则为行使域外管辖权的合法依据。效果原则，是管辖权原则的扩大解释，在美国反垄断法中最先确立。1945年，美国在其著名的“铝公司案”指控加拿大铝业有限公司加入了在美国境外订立的由英国、法国、瑞士等国签订的铝业出口价格协议，产生了限制美国铝业生产和出口的效果，[47]因此主张适用美国《谢尔曼法》第1条的规定(10)《谢尔曼法》第1条：根据本法规定，所有限制州际或对外商业贸易，以托拉斯或其他形式组成联合，签订合同或秘密协议的，都属于违法行为。。该法突破了传统的属地原则与属人原则，法院认为，“任何国家对其指控的在其境外实施的行为，即使行为人不属于其管辖范围之内的人，也可以科处责任”，该案由此确立了美国法院对外国企业适用《谢尔曼法》进行域外法治的法律规则。[48]1977年美国司法部发布的《反托拉斯法国际实施指南》又进一步加强了美国域外法治的权力。该法明确若他国交易对美国本国商业发生了重大的和可预见的后果时，不论贸易行为地，美国法律直接享有管辖权。[49]之后，美国将效果原则延伸到了所有可适用的经贸活动中，声明只要对美国本土商业发生了重大和可预见的效果时，便有权对发生在境外的第三国的企业和个人进行制裁惩戒。虽然这项规则被美国大量使用，但却遭到了许多国家的强烈反对。迄今为止，效果原则还未被各国所接受，究其原因主要有两点：首先，效果原则之合理性问题。其次，效果原则之适度性问题。由于实操难度大，一旦超过平衡利益就会不恰当地损害他国利益。因此，美国以效果原则为由行使域外管辖权不具有国际法上的合法性。

(三)违反WTO贸易规则

经济制裁和WTO的基本目标之间存在着根本性矛盾，WTO的主要目标是贸易自由化，而制裁外交中的单边次级制裁以限制贸易为目的，剥夺各国通过贸易可以获得的经济利益。[50]美国制裁外交中的单边次级制裁以拒绝签证、冻结资产和限制交易为手段，不但适用于目标国实体与个人，也同样扩及第三国。所有这些涉及贸易往来的经济制裁活动都被美国所加入的各种国际协议所涵盖和规范，包括WTO协议。正因如此，美国出于外交政治利益而非法治因素实施的单边次级制裁可能违反美国的条约义务。WTO最基本的原则是国民待遇原则，它要求缔约方之间相互保证给予另一方自然人、法人和商船在本国境内享有与本国自然人、法人和商船同等的待遇。[51]该原则适用于与贸易有关的关税减让、国内税费征收、营销活动、政府采购、投资措施、知识产权保护、出入境以及公民法律地位等领域。[52]例如依据《服务贸易总协定》(GATS)，一成员国不得对与其在服务贸易领域的具体承诺有关的当前交易实施国际转移和支付限制。但美国出于外交政治利益而非法律因素实施冻结资产和冻结金融交易等单边次级制裁行为就与这一义务相冲突。就《关贸总协定》(GATT)而言，GATT不允许施加关税或其他措施并以外交政策为由对一个成员进行歧视，如人权、政府形式或扩散政策。[53]因此单方面的限制或禁止“非美国人”与目标国的交易活动超出了可允许的影响范围，反而会对受害国根据WTO协议下所获得的利益带来严重减损或是化为乌有的后果，造成对他国经济事务的非法干预。总的来说美国经济制裁外交中的单边次级制裁违反了GATS第2条、第13条和第23条的规定以及GATT 第1条、第2条、第3条、第5条、第10条、第11条和第13条的规定。[54]

但WTO包含一些例外情况，允许世贸组织成员为实现某些监管或政策目标而采取原本与世贸组织法律规定的义务相冲突的措施。[55]因此美国常以“安全例外”为由推行单边次级制裁。这些例外规定了WTO成员国可免于遵守WTO规则的若干具体情形，主要体现在GATT第21条“安全例外”(11)GATT第二十一条“安全例外”规定：本协定不得解释为：(a)要求任何缔约方提供其根据国家基本安全利益认为不能公布的资料；或(b)阻止任何缔约方为保护国家基本安全利益对有关下列事项采取其认为必需采取的任何行动：(1)裂变材料或提炼裂变材料的原料；(2)武器、弹药和军火的贸易或直接和间接供军事机构用的其他物品或原料的贸易；(3)战时或国际关系中的其他紧急情况；或(c)阻止任何缔约方根据联合国宪章为维持国际和平和安全而采取行动。以及GATS第14条之二“安全例外”条款中(12)GATS第14条之二“安全例外”规定：本协定的任何规定不得解释为：(a)要求任何成员提供其认为如披露则会违背其根本安全利益的任何信息；或(b)阻止任何成员采取其认为对保护其根本安全利益所必需的任何行动；(i)与直接或间接为军事机关提供给养的服务有关的行动；(ii)与裂变和聚变物质或衍生此类物质的物质有关的行动；(iii)在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的行动；或(c)阻止任何成员为履行其在《联合国宪章》项下的维护国际和平与安全的义务而采取的任何行动。。这两个条文在起草、结构、解释和适用方面是相通的，都是为了让成员国更大程度地实现贸易自由。但实施制裁外交中的单边次级制裁需要遵循合理限度，满足“必要充分的联系”的要求。[56]在“美国某些虾和虾产品的进口禁令”一案中，上诉机构明确提出“所涉及的洄游和濒危海洋种群与美国之间须有足够的联系”，美国实施的海龟保护措施是与保护海龟“有关”的措施。“有关”一词意味着一项措施必须与保护可耗尽自然资源的政策“有某种关系”或“有实质性的联系”，而非“仅仅附带地”保护自然资源。[57]正因如此，美国在实施制裁外交中的单边次级制裁须与受保护的利益之间产生足够的联系，不以实质联系为主导，只依据外交政治利益单方自主实施次级制裁是对国际关系的严重破坏，在国际法上的合法性并不充分。

四、结语

经济制裁作为美国外交政策的首选工具，每当紧张局势加剧时，制裁就会成为美国外交中的“上乘之选”。美国借以经济制裁外交中实施的单边次级制裁可视为一国为威胁或者惩罚另一国而采取或施加的政策性经济强制措施。美国实施的此类性质的单边次级制裁因并不一定以存在国际不法行为制裁的前提条件，故实质上是纠正“越轨”行为以实现国家利益和外交政策目标。为此，美国在其国内建构起了一套完整严密的法律体系，不仅涵盖立法权也涉及行政权。这套逻辑自洽的法律体系为美国宣称实施此类性质的单边制裁提供了合法性依据。但究其根本，不仅是对《联合国宪章》主权平等与不干涉内政原则的根本性违反，同时在普遍承认的国际法管辖权原则上也站不住脚。美国在传统国际法管辖权原则之外提出的效果原则迄今未被国际社会接受。除此之外，美国经济制裁外交中的单边次级制裁违反了WTO最惠国待遇条款、减让表条款、一般取消数量限制条款、数量限制的非歧视条款等贸易规则，严重违反国际法。而WTO中的“安全例外”条款也并不能为美国脱罪提供完美的保护伞。

研究美国经济制裁外交中的单边次级制裁有助于“知己知彼”，中国作为美国制裁政策的重点关注对象，研究美国经济制裁外交史中的单边次级制裁为我国企业有效防范制裁风险，加强自身反制裁能力提供了思考。此外，日前我国新出台的《中华人民共和国反外国制裁法》也为中国有理有据反制他国法律措施与域外不当适用提供了法理依据，但如何从根源上限制不具正当性质的单边制裁的适用，调和与国际法所倡导的平等友好之间的紧张关系还需不断的国际立法与实践，需要世界各国通力合作，积极维护多边贸易体制。