国际法上单边经济制裁的演变

王宏鑫

（河南财经政法大学 法学院，河南 郑州450002）

单边经济制裁是一国为了实现对外政策目标，单方对他国采取的强制性经济措施。在中美贸易摩擦期间，我国中兴、华为和其他一些实体、个人接连受到美国单边经济制裁的影响，使得单边经济制裁尤其是单边域外经济制裁受到极大的关注。国际法学界对单边经济制裁研究早已有之，其成果主要集中于单边经济制裁的合法性方面，还没有对其演变规律进行总结的研究成果出现。因此，对单边经济制裁的演变规律进行研究，具有一种历史穿透性的效果，可以回答其从何处来、将向何处去的问题。同时也可以对我国应对单边经济制裁和构建自己的单边经济制裁法律制度提供一些理论上的思考。

一、早期国际法阶段：零星发生

无法考证人类历史上最早的一次单边经济制裁，但是依据历史唯物主义观点，它的产生一定是由社会生活条件决定的。早期社会，生产和生活条件原始，处于自然状态。没有物质产品的保障，单边经济制裁所需要的“经济物资”就无从谈起。此外，早期人类文明在处理矛盾时遵循“血亲复仇”，武力作为最简单的解决争端手段，与早期人类的社会治理水平和情感智商程度相称。单边经济制裁无论在技巧上还是手段上都远比武力更考验人类的智慧。对于早期人类来说，武力可以轻易解决的问题，何必费尽心思考虑经济制裁。

然而，文明在不断进步，人类在斗争方面也不例外。单边经济制裁开始作为一种外交手段逐渐出现在国家的对外关系中。在古希腊，公元前432年雅典政治家伯里克利（Pericles）颁布了与单边经济制裁相关的《麦加那法令》（Megarian Decree），他的主要目的是限制麦加那的产品进入雅典市场，因为麦加那不断进行领土扩张，并绑架了雅典的三名妇女［1］。除此以外，古希腊对敌人实施过各种类似单边经济制裁的活动，对此，杰里米·法拉尔（Jeremy Farrall）认为：“强制性外交理念扎根于古希腊。”［2］。随后到了欧洲中世纪十字军东征时期，单边经济制裁一度成为西欧的封建领主和骑士与阿拉伯人斗争的重要形式，例如当时的教堂和教皇禁止基督教国家向阿拉伯人提供武器和物资［3］。此后，西方具有代表性的单边经济制裁事例是1414年英格兰兰开斯特王朝国王亨利五世通过国家授权方式对外实施的经济制裁活动［4］。

转向东方国家代表性的中国，单边经济制裁也早已出现。事实上，约在公元前684年，齐国宰相管仲就发动了对鲁国的经济制裁。管仲先是让齐国人不用本国的纨（布料），而用鲁国的缟（丝制布料），这使得鲁国的缟用量大增，鲁国百姓不种粮食改织缟。此后，管仲要求断绝一切与鲁国经济往来，使得鲁国的缟堆积如山，但是却换不来粮食。三年后，鲁庄公被迫屈服，签订了遵奉齐桓公的协议，归顺齐国［5］。此后，我国最重要的一种单边经济制裁形式就是“禁止互市”，它主要是中原王朝为了应对北方游牧民族的威胁和袭扰，以关闭边境市场形式对其制裁。例如，北宋时期，西夏持续对其构成威胁，在西夏李氏第三代李元昊称帝后，北宋极其不满，于是禁止互市［6］。中原王朝主观上是希望通过经济制裁的手段削弱北方游牧民族实力或迫使其称臣，但客观上使得北方游牧民族不得不为了生活物资更加疯狂的侵袭中原王朝。

总之，早期国际法阶段，由于国家间争端解决主要依赖战争、国家的物质实力有限、国家间的交往较少、外交理念较为单一等原因，这一时期的单边经济制裁体现出零星发生、形式简单、刚刚萌发的特点，其价值并没有被充分重视。

二、近代国际法阶段：崭露头角

16世纪，近代国际法，亦称为古典国际法（Classical International Law）在欧洲出现，它在17-18世纪成形，到19世纪稳定［7］。在西方，这一时期单边经济制裁迅猛发展，其背后主因有二：其一，1648年威斯特伐利亚和会以条约形式确立了欧洲国家体系的形成，此后作为发动单边经济制裁的主体民族国家一一诞生，国家为利益的争夺展开了一浪高过一浪的斗争，这为国家频繁使用单边经济制裁创造了客观历史条件。其二，这一时期的古典国际法承认国家在某些情况下有权采用这种强制措施［8］。这些强制措施处于和平法和战争法之间的灰色地带，一旦温和的措施不起作用，国家就可以采取强制措施。这一时期欧洲最为重要的单边经济制裁事件是1793年到1815年欧洲大陆和英国之间的规模空前的封锁与反封锁战。在此事件中，英国封锁了欧洲大陆，同时拿破仑也禁止欧洲大陆的谷物运往英国，这些措施破坏了商业并造成了食物短缺。研究经济制裁的著名学者玛格丽特·多克西（Margaret P.Doxey）甚至将其称为第一个具有重大影响的封锁事件［9］。

在我国，仍然实施着类似于“禁止互市”形式的单边经济制裁。只是已不仅仅是针对北方游牧民族，也针对东边海洋国家日本实施。例如，1564年戚继光、俞大猷围歼倭寇后，倭寇之乱基本平息。为此，1567年明隆庆元年，明穆宗朱载垕下令解除了二百年之久的海禁。但是这个海禁只限定出海到南洋进行贸易，出海到日本仍旧禁止［10］。以至于后来，自明神宗朱翊钧（万历皇帝）1572年即位后的48年中，明朝基本没有商船到日本贸易。明朝对日本的经济制裁，造成日本市场上中国商品的价格飞速上涨。当时执政的德川幕府，为了早日恢复贸易，甚至向明朝发出武力入侵的威胁［11］。此外，值得注意的另一事件是清乾隆年间发生的“红溪惨案”①清朝年间，在印尼的华侨长期受到荷兰殖民者的压迫和剥削，饱受欺压迫害的华侨于乾隆五年（1740）发起了反抗，然而最终不敌殖民者的镇压。在此期间，近万名无辜华人被荷兰人屠杀，因事发地点之一是巴达维亚城西的红溪河畔，故这一事件史称“红溪惨案”。。在这一事件中，清朝官员对是否经济制裁荷兰殖民者进行了讨论。在讨论期间形成赞成与反对两种声音。赞成制裁的认为，以停止通商的方式向荷兰人进行经济制裁，可以保证我国商船的权益在以后不致受到侵犯，即便不能全面断绝经济往来，最起码断绝与巴达维亚的经济往来。反对者认为，沿海省份全赖海洋贸易，海禁会影响国内经济。同时，如果只禁巴达维亚，不但于事无补，还会遭到荷兰人报复，所以不需要作出任何形式的海禁。最终乾隆批准不对荷兰实施经济制裁，也不实施海禁［12］。此后，中国经历两次鸦片战争后，被帝国主义列强瓜分，成为半殖民地社会，根本无力对外实施单边经济制裁。相反，期间列强频频对清政府实施单边经济制裁，其中最重要的形式就是以拒绝借款施压谋取政治利益。

这一时期单边经济制裁体现出如下特点：第一，单边经济制裁主要在欧洲国家间展开，同战争一样，被认为是国家的自然权利，基本不受到约束。第二，在方法上，主要形式是贸易封锁和禁运。在对象上，制裁国不但针对目标国实施经济制裁，也开始对与目标国从事贸易的中立国或个人实施制裁［13］。第三，随着帝国主义国家的对外侵略扩张，单边经济制裁突破地理限制，成为西方国家除了战争之外，施压东方国家的另一重要手段。

三、现代国际法阶段：频繁使用

1914年一战开始到1945年二战结束被称为现代国际法阶段［14］。这一阶段发生了两次世界大战，单边经济制裁被交战国频繁使用。例如，一战时，英国对德国实行禁运，德国则对英国进行潜艇海上封锁。二战时，美国对日本的层层加码式单边经济制裁最具代表性。1940年12月到1941年1月美国对日本实施禁运的物资包括：铁矿石、生铁、钢、钢制品、纯铜、黄铜、青铜、锌等，其中纯铜、黄铜禁运对日本打击最大。1941年7月美国冻结日本在美国全部资产，8月实施石油禁运，这一禁运达到了美国对日本单边经济制裁的顶峰［15］。紧接着12月日本偷袭美国珍珠港，太平洋战争爆发。可以说，美国的经济制裁成为了日本在太平洋挑战美国的主要原因。鉴于战争的巨大破坏作用，一战后国际社会已经探索通过集体安全体制来限制战争行为，1919年国际联盟的出现正是国际社会这一探索的结果。国际联盟试图通过以集体制裁作为集体安全机制的后盾来维护国际安全。对此，《国际联盟盟约》第16条第1款规定：联盟会员国如有不顾本盟约第12条、第13条或第15条之规定而从事战争者，则根据此事实应即视为对所有其他联盟成员国有战争行为。其他各会员国担任立即与之断绝各种商业上或财政上之关系，禁止其人民与破坏盟约国人民之各种往来并阻止其他任何一国，不论为联盟会员国或非联盟会员国之人民与该国之人民财政上、商业上或个人之往来。这被看做是国际社会希望以制裁取代战争的第一步［16］。国际联盟的制裁机制自1920年开始运作，到1939年因第二次世界大战爆发而陷入瘫痪，最终于1940年完全瓦解。

我国这一阶段处于最为动荡的时期，内是军阀混战、内战不断，外是列强剥削、日本侵略。我国仍然经常处于被制裁的地位。值得注意的是，在1937年七七事变后，11月在布鲁塞尔召开的“九国公约国会议”上，中国政府提议对日本实施经济制裁，但是这一提议被与会国家拒绝，只是建议中日停止战争，通过磋商解决冲突［17］。这一时期，尽管政府懦弱，但是民间对列强的货物的自发抵制却如火如荼①严格上讲，民间自发抵制并不属于单边经济制裁范畴，因为单边经济制裁的发起者是国家或国际组织而不是个人或团体，但是民间的自发抵制往往成为一国政府发动单边经济制裁的推动器。。以抵制日货为例，1915年因反对“二十一条”抵制日货、1919年因反对将德国在山东的特权全部转让给日本而抵制日货、1931至1933年因“朝鲜排华惨案”抵制日货、1932年因日本占领东三省抵制日货、1937年因日本全面侵华抵制日货。

这一时期单边经济制裁体现出如下特点：第一，单边经济制裁的形式发生变化。尽管贸易禁运和封锁仍然是主要形式，但是随着技术的进步，如潜艇的发明，国家可以很容易的规避贸易禁运和封锁［18］。于是一些国家转向金融制裁，冻结目标国的资产，阻断目标国与他国的资金往来。例如，太平洋战争前美国对日本资产的冻结被称为对日本“除了实际战争以外最严重的打击”［19］。此外，值得注意的是，制裁国开始寻求通过对关键性物资的限制来迫使目标国屈服，如越来越被国际社会重视的石油。第二，集体经济制裁崭露头角。从限制战争、限制单边经济制裁的角度来说，这无疑是个巨大进步。第三，单边经济制裁的重要性并不十分突出，战争仍然是解决冲突的主要手段。

四、当代国际法阶段：受到约束

自1945年到现在被称为当代国际法阶段［20］。这一阶段以1991年苏联解体、冷战结束为中间点，可以分为前后两个阶段。

（一）1945年到1991年阶段

这一阶段对单边经济制裁的考察可以从以下三个方面展开：

首先，单边经济制裁的重要性还是远远大于集体经济制裁。1945年10月联合国成立，建立了真正的集体安全体制，《联合国宪章》规定了更为健全的制裁制度。《宪章》第七章“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”中的第41条规定：安全理事会得决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电、及其他交通工具、之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。该条被认为是经济制裁条款。尽管有这一制度性规定，但是在这个阶段联合国很少实施经济制裁。在将近半个世纪的时间里，联合国共实施了两次经济制裁，一次是对罗德西亚的经济制裁，另一次是对南非的经济制裁［21］。而同时期前苏联实施单边经济制裁13起，美国实施单边经济制裁77起［22］。造成这一现象的主要原因是冷战时期，美国和前苏联的对抗堵塞了安理会通道［23］。

其次，单边经济制裁的实施上以全面经济制裁为主。以美国为代表的资本主义阵营和以前苏联为代表的社会主义阵营间缠斗不止，彼此间的单边经济制裁基本都是全面经济制裁。例如，美国1949年出台了《出口管制法》（Export Control Act，ECA），对前苏联及其他社会主义国家经济发展所需要的商品、技术、原料和设备实施全面禁运［24］。

最后，国际社会开始出现应该对单边经济制裁加以限制的声音。这种声音基本以联合国大会决议的形式表现出来。例如，1970年通过的《友好关系原则宣言》、1974年通过的《各国经济权利和义务宪章》、1981年通过的《关于各国内政不容干涉及其独立与主权保护的宣言》都强调：任何国家都不得通过使用或鼓励使用经济、政治或其他种类的措施来强迫另一国在行使主权时依附于该国，并从中获得任何利益。

（二）1991年到现在

这一阶段不但是单边经济制裁发展迅猛的阶段，也是联合国集体经济制裁发展迅猛的阶段，无论是联合国还是单个国家都将经济制裁当做重要的外交工具，以达成自己的目标。这一阶段体现出如下特点：

第一，集体经济制裁与单边经济制裁不分伯仲，而单边经济制裁中美国是绝对的主角。这一时期联合国针对23个国家已实施或正在实施制裁，这些国家是安哥拉、中非共和国、科特迪瓦、朝鲜、刚果民主共和国、埃塞俄比亚、厄立特里亚、前南斯拉夫、几内亚比绍、海地、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、利比里亚、卢旺达、塞拉利昂、索马里、南苏丹、苏丹、塔利班、也门①除了对国家制裁外，联合国针对个人和实体实施的制裁更多，作者不一一列举，可以参见https：／／www.un.org／sc／suborg／zh／sanctions／un-sc-consolidated-list。该网站列出了联合国针对个人或实体制裁的综合名单。此外，也可以下载软件“sanctionsapp”查询相关信息。该app软件是日内瓦国际关系及发展高等学院（Graduate Institute Geneva）研发的专门针对联合国制裁的手机软件，实时更新制裁信息。。这一阶段可以称之为联合国制裁“大爆发”阶段。除了联合国制裁外，单边经济制裁也迅猛发展，美国是发动单边经济制裁最多的国家，以至于这一阶段的单边经济制裁带有深深的“美国制裁”的标记。例如，在20世纪1991年到2000年的十年间，美国单边经济制裁高达44起，与冷战时期相比，每十年制裁数量增长近一倍；制裁频率不断提高，由原来的每十年12次上升为每十年14次左右［25］。对此，2001年美国前副总统切尼（Cheney）表示：“全世界大约70个国家受到美国制裁的影响，他们占到世界人口的三分之二。”［26］

第二，单边经济制裁采取的方式发生重大变化，贸易制裁地位相对下降，金融制裁成为最主要的制裁手段。在这一阶段，每一次单边经济制裁中都有金融制裁的影子，尤其是美国，其将金融视作除了政治事务和军事事务外的美国对外政策第三大支柱［27］。例如，在对俄罗斯的经济制裁中，美国针对俄罗斯的党政军要员、金融机构和其他经济关键部门实施一轮又一轮的金融制裁，使得俄罗斯最重要的石油产业受到重创，因为这些公司未来在欧美市场上的融资渠道被完全切断。

第三，单边经济制裁的目的发生变化。在冷战期间，单边经济制裁主要目的是确保国家安全，推翻目标国政权。而现在单边经济制裁目的尽管也包括国家安全，但是保护人权和推行民主所占的比重加大。911后，反对恐怖主义成为又一主要的单边经济制裁目的。

第四，单边经济制裁受到越来越严格的限制。这种限制主要体现在：（1）单边域外经济制裁受到越来越多的国家抵制。20世纪1996年美国推出了具有域外效力的《赫尔姆斯—伯顿法》和《达马托法》，要对与目标国从事商业往来的第三国实施制裁，它遭到广大发展中国家强烈抵制，即便美国的盟友加拿大、英国、欧盟也对其抵制。（2）人权保护的要求导致全面经济制裁被摒弃。全面经济制裁对平民的伤害远大于对目标国精英阶层的伤害，因此其遭受到众多的批判。由此，为了减轻对平民的伤害，聪明制裁兴起，从而导致单边经济制裁客体的非国家化［28］。也就是说不以整个国家，尤其是平民为制裁目标，而是针对特定个人或实体实施精确性经济制裁。（3）联合国层面要求对单边经济制裁加以限制的声音越来越大。例如，最近二十年，联合国每年都会通过《人权与单方面胁迫》的决议，该决议不断重申“单方面胁迫措施和立法违背国际法、国际人道主义法、《联合国宪章》以及指导国家间和平关系的规范和原则”。尽管决议没有法律上的约束力，但是其体现了多数国家的呼声，足以引起相关国家道德上的关注。

五、未来发展趋势：还会增强

尽管随着国际关系民主化和法治化的发展，单边经济制裁的实施受到越来越多的阻力，但是认为其将退出国际舞台的想法可能并不现实。单边经济制裁还将继续存在，并体现出以下趋势：

首先，单边经济制裁将更多的以集体经济制裁为依托，而又冲破集体经济制裁的范围。单个国家会更加尊重联合国经济制裁在整个国际社会的主导地位，但是又试图在联合国经济制裁外依据本国法额外追加或加大制裁。例如，在安理会2016年3月对朝鲜实施历史上最严厉的经济制裁后，欧盟在安理会决议外又加大了制裁力度，宣布将16名个人和12家机构列入对朝鲜制裁的“黑名单”［29］。这就导致在集体经济制裁中出现了“内嵌式”单边经济制裁。而公众只会注意到安理会的经济制裁，并认为其是合法的，而往往不会注意到其后个别国家实施的单边经济制裁，甚至认为其后的单边经济制裁也是安理会经济制裁的内容。今后，个别国家将会在安理会就制裁目标达成一致后，为了各自的利益追加或加大制裁，这能够部分减轻国际社会对单边经济制裁的质疑，同时可以进一步取得希望达成的制裁效果。

其次，单边经济制裁在实施的方式上将全面向聪明经济制裁转变。近年来，联合国安理会再也没有实施过类似于1990年后对伊拉克的那种全面经济制裁，而是把制裁的范围限定在被制裁国内部的特定主体，如统治阶层、官方机构、经济实体或个人，以期尽量减少对弱势群体和第三方的消极影响。同时在制裁过程中，经常对被制裁国的营养与食品安全、饮水和卫生设施、医疗服务与公共健康、教育服务与环境保护等社会基本情况进行监控，避免被制裁国出现人道主义危机。在联合国影响下，单边经济制裁也不会再出现类似于美国对古巴那样的全面经济制裁。实施单边经济制裁的国家将越来越受到人权保护观念的约束，如果再实施全面经济制裁，其很有可能成为众矢之的，甚至自身成为被制裁的目标。

最后，单边域外经济制裁将继续存在，甚至可能扩大。尽管美国的单边域外经济制裁受到批评与抵制，但是美国通过私底下与盟国谈判、协商后，盟国基本上降低了反对声音，甚至在某些情况下还配合美国实施单边域外经济制裁。至于发展中国家的反对，美国要么置之不理，要么通过单个施压动摇发展中国家的反对立场。除此以外，单边域外经济制裁将继续存在还基于以下两个原因：

其一，单边域外经济制裁对制裁国取得预期目的具有极大的裨益。尽管在全球经济联系日益紧密的今天，单边经济制裁往往“杀敌一千，自损八百”，但是这适用于经济联系紧密的国家，尤其是像中国和美国这样的经济密切联系的大国。而对于一些经济联系并不紧密的国家，似乎并不总是适用，例如美国和俄罗斯之间。尽管俄罗斯是公认的世界大国，但是自2014年克里米亚危机后，美国仍然对其实施经济制裁，主要原因就在于美俄间经济联系不紧密，美国可以利用石油美元这一金融工具打击俄罗斯的最薄弱处。美国此次对俄罗斯的单边经济制裁没有强烈的域外制裁色彩，并不是主观上美国不愿意这么做，而是客观上美国主要盟友欧盟、日本、加拿大、澳大利亚等都主动加入了制裁阵营，尤其是俄罗斯的主要贸易伙伴欧盟，美国也就没有必要过于强调域外经济制裁。如果说俄罗斯是大国，美国在使用域外单边经济制裁上有所顾忌的话。那么，对于一些中小国家，美国会继续倾向于实施单边域外经济制裁，例如针对朝鲜。美国不止一次制裁与朝鲜进行贸易的中国公司①因为美国对朝鲜和伊朗的域外经济制裁，中国的许多公司和个人受到严重影响。例如，2013年美国依据《防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》制裁中国四家公司和一名个人。这四家中国公司是：深圳市倍通科技有限公司、中国精密机械进出口公司、大连盛辉钛业有限公司和保利集团。其中，大连盛辉公司的业务经理李方为是受到制裁的个人。又如，2016年美国财政部依据国内对朝鲜经济制裁的法案，宣布对马晓红及其旗下的贸易公司以及鸿翔实业的两名商业助手实施制裁。。究其原因，就在于如果仅仅实施直接单边经济制裁，目标国通常能够找到第三国作为替代，从而削弱经济制裁的效果。如果达不到制裁效果，那么所有的行为就是徒劳的。因此，为了取得最佳制裁效果，就不得不通过域外经济制裁方式迫使第三国的个人或实体加入对目标国的经济制裁阵营中。依据这一简单逻辑，单边域外经济制裁不会减少。

第二，违反国际社会强行法的不法行为还将继续存在。一般对单边域外经济制裁的批评都是从整体角度出发，而这未免偏颇。事实上，需要对单边域外经济制裁针对的问题分门别类，然后，再针对这些不同问题，分别进行讨论和评价。如果针对的问题是一国违反国际社会强行法的不法行为，例如武力入侵行为、核武化行为、贩卖毒品行为、资助恐怖主义行为、种族大屠杀行为等，尤其是从事这些非法行为的国家背后有支持者时，为了国际和平和正义，可以突破安理会决议的范围实施域外单边经济制裁。与此不同，如果是基于本国利益扩张和遏制他国目的，那么其所实施的单边域外制裁就缺乏合法性，应该受到普遍的抵制。

六、结语

综上，单边经济制裁的演变大体体现在三个方面：第一，自从禁止使用武力或武力相威胁成为习惯国际法后，单边经济制裁的地位获得极大提升，成为解决争端的重要手段之一。第二，单边经济制裁由全面性制裁向局部性制裁、精准性制裁转变。第三，单边经济制裁逐渐受制于以联合国集体安全体制为代表的多边经济制裁，并受到多数国家的普遍批评。第四，单边域外经济制裁由于可以达到良好的制裁效果逐渐受到国家的青睐，但其合法性受到多数国家质疑，并引发绝大多数国家的抵制。

当前，单边经济制裁主要由实力最强的超级大国频频发起。但是，随着未来多强格局的形成，有能力且有意愿发动单边经济制裁的国家将会增多。这就意味着，尽管存在多强间的制约，但单边经济制裁未必就会减少。这一判断背后反映的是国际社会整体利益与国家利益至上的矛盾、国际社会组织化与碎片化的矛盾、一国国际领导地位的维持与国际力量多强间的矛盾。只要这些矛盾存在，单边经济制裁就不会消失，甚至会更具生命力。对此，中国既要坚持“和平共处五项原则”，反对一国对另一国的经济压迫，又要维护自己的核心利益，善用单边经济制裁应对种种挑战。如何在两者间寻求平衡，让他国尤其是发展中国家理解，考验着我们的智慧，非常值得进一步的研究。