政府引导基金治理绩效问题对策研究
——以杭州市为例
2021-01-03谢宏
谢 宏
(浙江工商大学工商管理学院,浙江 杭州 310018)
一、研究背景
政府引导基金是指由政府牵头投入少量资本,吸引社会资本加入,推动特定产业门类或地区的发展,推动社会创新。政府引导基金的设立是为了改善财政资金的经济支持方式,提高资本利用效率,解决中小企业、科技型企业和初创企业的资本供给不足问题。相比财政补贴和税收减免等手段,政府引导基金在支持创新创业时有更高效率。
随着中国资本市场的快速发展,政府引导基金发展迅猛,几乎所有的国家级新区、重要经济开发区等都设立了规模不等的政府引导基金。这些不同类型的政府引导基金促进了社会资本的合理配置,放大了对科技产业的投资力度,在中国经济转型升级的战略新周期里扮演了重要角色。
然而,政府引导基金由于其发展历程短,且缺乏系统性建设指引和模式案例。导致基金的设立过于盲目,普遍存在利益分配冲突和运作模式滥用等问题,严重制约了其运作效果。政府部门一直在推动引导基金的规范和发展,陆续颁布了《关于创业引导基金规范设立于运作的指导意见》《政府投资基金暂行管理办法》和《政府出资产业投资基金暂行管理办法》等专门性规范文件,明确了政府引导基金的性质与宗旨、资金来源、运作原则和方式及投资领域等,并规范了基金的设立、运作和风险控制、退出机制等。但是,由于政府投资行为具有强烈的行政主导特征,并且各地的财政实力、企业投资能力、基金管理人资质等因素存在很大差异。因此,很难设定统一的模式和标准去约束和指导政府引导基金的全面工作,必须要因地制宜地设计引导基金治理机制。在全国已经有大量先行案例的条件下,可以对现有基金特别是其中相对优秀的案例展开研究,从而能够总结出一些问题和经验,为政府引导基金的管理工作提炼出一些具有普遍意义的指标和管理方法。
二、杭州市创业投资政府引导基金概况分析
杭州市创业投资引导基金成立于2008年,规模为10亿元,并于2019年增资到30亿元。该引导基金定位为不以盈利为目的的政策性资金,旨在引导社会资本投向创投领域,重点支持本地科技型初创企业。杭州引导基金由市发改委、市科技局、市财政局组成管理办公室负责日常管理,市科委下属国有独资企业杭州市高科技投资有限公司作为业务管理机构负责具体操作。运行模式以阶段参股为主,跟进投资为辅。由于跟进投资的比重较小,下面主要分析杭州市引导基金的阶段参股的运行情况。在杭州市引导基金阶段参股的基金公司所投资的企业中,公司的创业类型主要有大学生创业、高校科研院所科技人员创业、海外留学归国人员创业等。基金所投资的产业有电子商务、节能环保、先进装备制造,新能源、信息软件、医疗健康等,占比最高的是信息产业27.19%。地理分布情况,所投企业集中在杭州市(64%),省内其他地区占8%、省外企业27%,外地迁入企业占1%。
1.引导基金的政策导向
(1)杠杆作用。截止2020年,杭州市杭高投累计批复合作基金149家,基金总规模超230亿元;参股子基金累计投资项目1277家次,其中杭州企业768家次,数量占比60.22%,累计投资总项目620多个。其中,已有聚光科技等29家企业上市,医惠科技等13家企业被上市公司并购。截至2020年6月底,全国政府引导基金自身规模已超2.1万亿元,母子基金群放大后的总规模为9.4万亿元,放大比约为4.5倍,而杭州市引导基金的放大比超过7倍。这跟当地金融和经济活跃度高有关,同时也有基金管理水平较高并得到社会资本认可的原因。特别是引导基金仅在2020年就推动了5家科技企业上市的良好业绩,对社会资本形成了很大的吸引力。
(2)导向作用。根据相关的定义及实际调研的缺省情况,将把成立到投资时间间隔小于5年的视为初创企业。在最近十年内,杭州引导基金及参股基金所投初创企业的数量超过600家,占总投资企业数比例为64%。对于初创企业投资的金额总占总投资的69%。在所投企业中有大量科技型和创新型企业,这些企业取得了快速发展并成功上市,包括2020年底刚刚登陆科创板的我国工业自动化关键核心技术企业浙大中控。这些科技产业龙头企业带来的导向作用不仅是登陆资本市场,更是响应国家战略而创新发展的新形象。总体上看,杭州市创投引导基金的政策导向在实际运作中得到了较好的贯彻。
2.引导基金推动社会资本投资于科技产业的政策效果
(1)社会效益。政府引导基金一个最大的社会效益是带动了杭州市的就业,引进了优秀的人才以及创业资本。2014年到2019年所投资企业提供的就业岗位增长了5倍,超过6万个。同时,促进了杭州市的创新创业社会参与度。所投资企业的研发投入保持在每年7亿元的水平,为创新活动提供了持续的资金动力。在2020年,为了支持企业抗击疫情、复工复产,杭州高科技引导基金联合杭州银行科技文创金融事业部推出了10亿元专项科技金融计划和新产品“应急保”,累计为企业减免保费1023万元,“应急保”累计放款1610万元。
(2)经济效益。杭州市政府引导基金在促进企业快速发展的同时,还为杭州市的税收做出了贡献。投资的企业中64%的企业来自于杭州市本地的企业,这一数据表明,一方面,杭州市引导基金的以杭州市初创企业为主的地区导向,同时,这也是促进地区经济高速发展的证明。其中2013年的实际税收总额为8.89亿元,到2020年已达到73亿元;另一方面,基金公司所投资的企业也实现了迅猛发展,利润水平有了明显提升,步入稳定发展阶段。企业利润情况也有快速提升,所投资企业的实际利润总额从2010年的为8.4亿元,到2013年的18.38亿元,再到2020年的67亿元。其中投资企业有阶段性区别,说明期间有基金退出和再投资的操作。实际上,企业利润改善、税收贡献加大、基金盈利并退出这三个环节就是很好的多赢局面,说明政府引导基金的设立目标得到了很好的经济效益体现。《2020杭州独角兽&准独角兽企业榜单》中,杭州共有独角兽企业31家,准独角兽企业142家,其中11家独角兽和73家准独角兽背后都有杭高投的身影。
三、政府引导基金在治理过程中存在的问题与对策建议
1.预防委托代理风险
政府引导基金在参股模式下,参与者之间存在着三重委托代理关系。这种信息的不对称,导致最终的投资效果、导向作用与预期的效果存在偏差。在引导基金、基金管理公司、被投资企业这三方中,政府引导基金是信息的弱势群体,监督成本较大,同时没有建立有效的反馈机制,导致信息的不对称。此外,三重委托代理链的存在,代理成本过大,同时,各主体的评价指标存在差异,难以建立一个统一的绩效评价指标。
在有些地区,政府引导基金对于初创企业的投资放大效益太小,与实际的政策导向有偏差。存在这种偏差的原因,在于引导过程中存在的委托代理风险,因此,一方面需要加强监督,与基金管理公司签订一系列的协议,形成有效的激励约束机制,明确政策导向作用;另一方面,需要培养要有专业投资运作能力的基金管理人。因此,构建适合本土引导基金发展的人才培养体系,以专业的眼光对初创型企业进行投资。此外,政府引导基金应放宽投资区域限制,促进基金公司更多地投资各个地区、各个行业的初创型的企业,引导资本的有效流动,促进社会资本的投资。
2.基金投资在退出方式上应增强多样化程度
绝大多数的政府引导基金都存在退出方式较为单一的问题,即使如市场化程度较高的杭州市政府引导基金投资,所有退出的项目都是依靠境内上市方式。当前,虽然中小企业板、创业板、新三版等资本市场体系已经建立,但资本市场容量有限,企业回购、并购市场、产权交易市场还没有发展成熟,导致创业投资基金退出渠道不够完善。除了IPO上市退出之外,并购退出也是非常重要的方式。根据清科私募通的创业投资数据显示,从2014年到2020年,中国创投以并购方式退出投资项目的比例始终超过20%。其中,2018年达到40%。杭州市引导基金的42个投资标的上市案例中,并购退出的为13家,占比30.9%。政府引导基金急需建立较为清晰的退出机制和策略,大力推动并购重组活动。
3.建立双重目标及考核体系
政府引导基金不仅要注重经济效益,同时还要体现其社会效益。而社会基金公司有其运营目标,两者对于绩效评价的思路不同。一个可行的办法是建立双向绩效考核。政府引导基金应建立有针对性的绩效考核体系,合理评价各个基金的绩效,建立有效的监督和建议,推动政府引导基金更加有序地发展。政府相关部门也可以建立特殊的评价机构,对本土基金的投资方向和发展模式展开有效的引导和监管,对基金管理公司进行分类考核奖励。