以管资本为主推进县级国有企业转型发展

郑小丽

（德化县国有资产中心，福建 德化 362500）

一、我国县级国有企业现状分析

在当前市场经济快速发展和中国特色社会主义进入新时代的背景下，县级国有企业发展缓慢，盈利水平差，很多还是行政化运行，“政企不分”“政资不分”，靠政府补助的经费维持，管理模式仍然停留在计划经济时代，市场化水平低，无法真正自主经营、自负盈亏，企业资产闲置，无法达到保值增值。

一是县级国有企业资产负债情况。县级国有企业总资产与净资产规模小、资产质量与省、市级国企有明显差距，资产负债率高，信用评级较低，较难发挥融资平台作用。

二是县级国有企业业务及发展能力。公益性企业能正常运转，但效益较差，而资源型企业基本处于半垄断状态，盈利较好，总体管理模式较粗放，与现代先进管理企业差距甚远。

三是县级国有企业经营管理人员情况。具备专业经营管理能力的高级人员匮乏，大多停留在以行政思维管理企业。相关技能人才相对缺少，总体队伍参差不齐。

二、形成以管资本为主的县级国有资产监管方式的意义

1.有助于实现县级政企分开和政资分开

切实转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建县级国资运营新体系，做强做优做大县级国有企业，使国有企业在县域经济建设中发挥更大作用。立足县级国资监管机构国有资产出资人职责，落实国资监管机构依法享有的“资产收益、参与重大决策、选择管理者”出资人权利。围绕管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等重点，按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离要求，梳理优化国资监管机构内设机构职责和工作内容，除履行国有企业出资人职责、专司国有资产监管和国有企业党的建设等职责外，不行使社会公共管理职能，不干预企业生产经营活动。减少县级政府部门对县级国有企业的干预，使国有企业的定位更为清晰，各方各司其职，明确国有经济融入市场时的管理层级和各层级的管理权限，有助于以市场化模式投资、管控县级国有企业，实现县级政企分开和政资分开。

2.有利于优化县域国有经济布局

以往管企业为主的模式，会使国有企业的战略管理受到限制。而国有资本具有流动性好和交易性强的特点，因此以管资本为主的模式，可使县级国有企业根据当前市场规则，采取产权交易等手段，促进自身战略重组，优化县域国有经济布局，使县国有资产监督管理机构和国有企业的信息更为对等，促进县级国有企业完善自身治理结构，构建现代化的管理制度。以做强做优做大县域优势产业和培育战略新兴产业为目标，加快结构调整和转型升级。布局符合县级区域确定的能形成经济增长新动力的优势产业，打造形成具有清晰盈利模式和稳定现金流的市场化企业集团。通过业务整合、资源资产整合，形成业务有进有退、企业优胜劣汰、板块专业化经营、管控精干高效的发展格局。稳步推进县级行政事业单位经营性资产集中统一运营监管，进一步壮大县级国有企业资产规模，推动部分县级各部门监管的经营性资产按照功能分类划转，形成合力协作发展。

3.有利于显著提升国有资产运营效率

以管资本为主的模式，增大股权变更和重组的可能性，可显著提升国有资产运营效率，使公司的绩效考核评价更加具有针对性和可操作性，使县级国有资本投向更有效益的行业领域，在一定程度上能够推动县级有限的国有资本跨企业流动。全面摸清县域内存量闲置低效资产，通过合作开发、公开转让、片区开发安置、挂牌招租、内部二次整合等方式，充分盘活闲置资产，提高国有资产利用效率。

三、以管资本为主推进县级国有企业转型发展的实施策略

1.推进县级国有企业整合重组，科学分类，定位清晰

新组建主业突出、竞争力强、支撑带动作用明显的县级国资集团公司，作为国有资本投资运营平台，构建由监管层、产权层、经营层三个层次组成的县级国资新体系，理顺县级政府与国有企业集团、县国有资产监督管理机构与企业集团及企业集团与子公司等之间的关系，推行公司法人治理，激发发展活力。改变以往各主管部门分设县级国有企业，各自指挥的情况，通过整合重组，推动国有资本向基础型、公益性、关键重点领域集中，做大县级国企资产规模，优化企业集团的资产债务结构，使集团公司具有实体经营业务和现金流，具备自我造血功能和借助资本市场融资的自我修复功能，提升国有企业竞争力、融资能力和可持续发展能力，主要从事国有资本的专业运营。国有企业集团负责承担政府指令性、公益性项目建设和市场化投融资主体责任，履行项目建设业主法人职责，做好各个项目实施的监督管理；将市场取向与政府目标相契合，开展盈利性项目及其市场化投融资工作，明确集团公司债务体系，承接化解政府债务。集团母公司依照法定程序和集团章程，加强对子公司人、财、物及其运营管控、监督和考核，形成以母公司为核心、子公司为主要成员的紧密型国有企业集团体系；推进子公司间的整合重组，将资产、资质、资源有效整合注入集团公司，由集团公司承担经营、管理、投资、融资、决策等工作。

城建类公司定位为主要承担市场化经营与投融资功能，通过政府产业政策支持和资金支持，打造综合性投融资平台；承担城市基础设施建设、片区开发以及政府批准的其他重大项目的投资与建设任务，通过对土地开发、城市道路、园林绿化、市政管网、房地产物业开发、保障性住房、棚户区改造以及城市特许经营项目的投资、建设与管理，推动城市建设，促进城市发展；承担交通基础设施、相关产业以及政府批准的其他重大项目的投资与建设任务；社会公益类公司主要承担文化、体育、水务、旅游产业资源的整合、开发、建设、运营，项目投融资和生态养生旅游、旅游休闲地产、文化旅游产品、品牌对外推广等职责；履行对文化街区、文物古厝、传统历史建筑、空间环境等全面保护任务；积极发挥城市文化旅游产业发展平台功能，通过控股、参股的公司法人实施城市文化旅游项目的投资、运营和管理；承担水务的投资建设与经营管理任务，原水、制水、供水、排水和污垃处理及水资源综合利用开发等。

牢固树立县级国有企业一盘棋思想，打破企业各自为营、分散管理、效率低下的格局，通过理顺公司整体管理体制机制，科学规划，系统整合，规范管理，着力构建布局合理的企业组织架构，使县级国有企业整体经济社会效益最大化。解决县级国有企业业务同质化问题，按照板块划分，同类合并，优势互补，优化资源配置，促进企业做大做强。

2.建立有效监管体系，完善企业法人治理结构

（1）优化管资本的方式手段。按照以管资本为主转变监管职能的要求，大力推进监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等多方位转变，更加注重基于出资关系，更加注重国有资本整体功能，更加注重事中事后监管，更加注重提高国有资本质量效益，坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，切实提高监管的系统性、针对性、有效性。强化依法监管，通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，进一步加大授权放权力度，修订完善权力清单和责任清单，将部分穿透式管理的审批权限予以下放。

（2）优化完善考核评价体系。统筹考虑县级国有企业承担的经济责任、政治责任、社会责任，将政府要求承担的服务区域发展、拓展新兴产业，以及其他重大专项任务和民生保障任务等事项列入业绩考核。从资产负债率、国有资产保值增值率、年度主营业务总收入、净利润总额、企业管控、风险防控、重点项目建设、经营与管理创新、党建和落实党风廉政建设责任等方面多维度对照目标任务进行考核。加强企业统计监测与分析，发挥其跟踪目标任务完成进度，债务风险等级识别和强化企业管理方面的作用。对于主要业务领域属于充分竞争领域的商业型国有企业来说，更看重经济目标，因此县国有资产监督管理机构应当将重点放在对集团公司层面的监督管理，充分行使国有资产出资人的职责，使县级国有企业拥有真正的、独立的自主决策权利。而对于主要业务领域属于涉及国家安全和国民经济命脉、承担重大专项任务的县级公益型国有企业来说，除了看重经济效益之外，还应当明确一定的政策目标，保证经济效益和政策目标保持一致，因此县国有资产监督管理机构应当将重点放在国有资本布局的监督管理，使县级国有企业能够更好地保证国家安全和国民经济的正常运营，提升公共产品和公共服务的质量，重点考核国家战略发展目标、公共产品和公共服务质量等。

（3）建立健全责任追究工作体系。细化责任追究工作操作规程，全面建立覆盖国资监管机构及县级国有企业的责任追究工作体系和工作机制。构建全链条内部审计监督体系，健全县级国有企业党组织、董事会（或主要负责人）直接领导下的内部审计领导体制。推动县级国有企业公平参与市场竞争，健全公平竞争审查机制。强化国有企业财务刚性约束，在市场竞争中优胜劣汰。改变行政化管理思维和方式，强化资本纽带关系，切实维护企业法人财产权和经营自主权。县级国有企业要全面对照市场竞争要求，对企业发展战略、机构设置和制度建设执行情况进行全面梳理、调整和完善，加快形成反应灵敏、运行高效、充满活力的市场化经营机制，要立足职责定位，厘清和权属企业职权边界，强化资本运营等相关职能。

（4）建立县级国有企业负责人薪酬制度。深化县级国有企业实体化改革，按照有利于规范县级国有企业负责人薪酬管理制度要求，适应国有资产管理体制和国有企业改革进程，坚持绩效导向，综合考虑企业负责人的经营业绩和承担的政治责任、社会责任，建立符合县级国有企业负责人特点的薪酬制度，规范企业收入分配秩序，健全激励约束机制，促进企业稳健发展。

（5）完善县级国有企业法人治理结构。实现股东会、董事会、监事会、经理层各司其职、规范运作、有效制衡，提升科学决策能力和水平；完善集团母子公司体制，强化母公司在战略管理、资本运作、结构调整、财务控制、风险防范等方面的功能，实现母子公司战略协同，发挥企业集团的整体优势；实施企业扁平化管理，优化管理流程，压缩管理层级，缩短产权管理链条，法人管理层级原则上控制在三层以内；重点推进投资管理、预算管理、风险管理、财务管理、基础管理，全面提升企业管理水平；加强商业模式创新，引导企业形成独具特色的竞争优势。

3.鼓励社会资本入股县级国有企业、县级国有资本入股非国有企业

坚持因企施策、因业施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，探索与社会资本合作，发展混合所有制经济，在企业数量、企业范围、企业层级、持股对象、持股比例等方面加大改革力度。有效提升国有资本配置效率和国有资本运行效率，提高国有经济的活力和影响程度，推动各种所有制资本的创新发展，达到双赢的局面。鼓励社会资本投资主体通过出资入股、收购股权、股权置换等市场化方式参与县级国有企业改革。

探索与社会资本合作设立文旅运营公司，扩大县域特色产品输出量，立足当前文旅融合发展大趋势，积极引进实力雄厚且行业领先的企业合作开发旅游、康养、高新技术等项目，发展混合所有制经济，围绕已包装策划的文旅招商项目，加大与知名企业对接力度，争取项目落地。

4.激发县域国有企业市场活力，推进县级国有企业员工持股制度

尊重市场经济规律和企业发展规律，紧紧围绕激发活力、提高效率，切实深化劳动、人事、分配三项制度改革，充分调动员工积极性和创造性，真正实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。县级国有企业也可以实行职业经理人机制，劳动、资本、土地、技术、管理等生产要素应当根据市场评价贡献，再根据贡献决定报酬，综合应用股权激励、分红激励和国有企业员工持股等政策，实行更多超额利润分享、虚拟股权和项目跟投管理等手段，全面激发国有企业各层次员工的主观能动性，提高国有资本回报率。

实施员工持股制度，可促使县级国有企业出资人和国有企业员工的利益紧密结合起来，形成一个利益共同体，既可使国有企业员工更加积极主动工作，又可使国有企业员工约束自身的行为，更注重县级国有企业的长远发展和长期利益。县级国有企业的员工持股制度应当保证合法合规，以及具有长期导向意识，以充分发挥员工持股制度的优势。县级国有企业可充分借鉴其他优势企业和先进企业员工持股制度的经验，拟定符合公司自身需求的员工持股方案，使其符合国家相关法律法规的要求，并且保证相关的持股条件、持股员工范围、持股程序、持股规则、持股结果、持股比例、持股年限、股权流转等信息数据公开透明，明确规定员工持股最低年限，稳定县级国有企业专业人才。

四、结语

综上所述，以管资本为主，加强县级国有资产监管，既是县国有资产监督管理机构职能转变的关键之处，又是县级国有企业转型发展的重要途径。基于此，县级国有企业应当加快从管企业为主向管资本为主转变的速度，落实董事会职权，与国有企业的治理相融合，实施员工持股制度，全面发挥县级国有资本投资与运营，保证国有资本保值增值。坚持党对县级国有企业的领导，促进党的建设，推进企业清廉建设，严肃查处企业腐败案件，深入推进县级阳光国有企业建设，规范工程、采购等重点领域操作。县国有资产监督管理机构及相关主管部门应当依法履行国有资产出资人的职责，共同推动县级国有企业转型发展。