耕地破坏鉴定工作方法路线及难点剥析

贵州省地质矿产勘查开发局测绘院 祝元庆

耕地破坏鉴定作为保护耕地的重要措施之一，为各级自然资源主管部门或综合执法部门对违法占用耕地查处提供执法依据,要求鉴定过程及鉴定结论准确、详实。现阶段，我国各地均推出地方耕地破坏鉴定法规及管理办法，以相关标准对耕地的破坏情况进行评判。笔者以工作所在地的《贵州省耕地破坏鉴定暂行办法》对耕地破坏鉴定的方案编制技术路线和工作难点进行简要的剥析。

一、耕地破坏鉴定目标对象

最新《贵州省耕地破坏鉴定暂行办法》（黔自然资发〔2021〕1号）于2021年1月1日正式启用。此办法第五条规定，需要对违法占用耕地造成耕地破坏进行鉴定的，应当同时符合以下条件：

（1）当事人违法占用耕地用于建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土堆放固体废弃物等非农建设的。

（2）违法占用的耕地中，基本农田面积达到5亩以上或者基本农田以外的耕地面积达到10亩以上（以上含本数）。

鉴定报告编制单位收到鉴定申请单位委托，即可开展目标地块的破坏鉴定工作。鉴定申请单位是指对违法占用耕地行为立案查处以及接受司法机关具函组织开展鉴定工作，申请鉴定单位出具鉴定结论的自然资源主管部门或综合行政执法部门。鉴定报告编制单位是指接受委托编制耕地破坏鉴定报告的省内土地勘测事业单位或具有省内乙级以上测绘资质的事业单位。

二、鉴定技术路线

耕地破坏鉴定工作，采用内外业结合的方式，其工作技术路线为：资料收集及设备准备—内业数据预处理—外业实地勘测调查—内业综合分析—成果编制。

三、鉴定方法

（一）资料收集及设备准备阶段

基础资料收集：基础资料的收集对鉴定工作尤为重要，资料缺失或选取数据年份不合均无法编制出正确完善的鉴定成果，基础资料主要为土地利用现状变更调查数据库，遥感影像、耕地质量等别数据库，土地利用总体规划数据库，地块临近的控制点。相关数据库均为委托鉴定基期年批准使用的合规数据库。

此外，还需收集目标地块，省内乙级以上测绘资质单位出具的地块界线成果。

鉴定设备准备：耕地破坏鉴定常用内业软件设备主要为南方CASS、ArcGIS、MapGIS、Word、Excel等制图办公软件。外业设备为GPS—RTK、手执GPS、可摄像无人机、土样采集工具以及软尺或卷尺等工具。

（二）内业数据预处理阶段

基础资料收集后，通过制图软件把各数据源资料统一转换到2000国家大地坐标系，将变更调查数据库、耕地质量数据库等数据与该宗地界线叠加，明确破坏地块涉及的耕地图斑及类型，提取涉及耕地图斑拐点坐标。

（三）外业实地勘测调查阶段

按照勘测定界技术要求，通过获取涉案地块耕地图斑拐点坐标，采用GPS—RTK技术架设测量设备，在委托方工作人员及破坏涉案方指界人的参与下，调查耕地现状。并根据《土地利用现状分类》标准对鉴定地块涉及的耕地图斑拐点坐标实地放线，核实鉴定地块位置、范围、耕作层厚度，初步判断耕地是否被破坏、判断耕地破坏后的土地类型、破坏方式及破坏程度。对地块各破坏类型按要求远景不低于1张、近景多角度不低于3张影像取证存档备用。远景照最益采用无人机正射投影影像，方便与破坏前变更影像进行对比。近景照应对鉴定地块的耕作层情况，破坏类型，破坏程度清晰反映。

如调查地块内违法占耕的当事人主动纠正违法行为并恢复耕地原状，且鉴定申请单位提交书面证明材料，确认耕地种植条件恢复的地块，鉴定单位需对地块进行种植条件恢复情况调查，主要调查恢复地块的有效土层厚度、耕作层厚度、作物种植情况，并采集恢复区土样以备化验，采样标准宜按5亩/样进行采集。如恢复区覆土为外部客土，采集土样还需单独标记，以便于对客土区土壤进行金属等污染物含量检测。

（四）内业综合分析阶段

采用制图软件，将外业实测鉴定地块的破坏土地类型数据进行转换处理，形成鉴定地块实地测量成果图；将鉴定地块的破坏类型与鉴定基期年度变更调查数据库、土地利用总体规划数据库、耕地质量等级数据库以及破坏期历年遥感影像比对，确定鉴定地块耕地破坏的类型、面积、土地利用总体规划用途管制类型、耕地质量等级及破坏前后影像变化等基本信息。

如涉案地块有耕地恢复区，则需将复耕区土样送交具有CMA资质的检测机构进行土壤检测，检测土样的PH值、有机质含量以及土壤质地，并以检测结果对耕地恢复区进行耕地质量再评定，明确恢复后的耕地质量等级。如恢复区覆土为外部客土，还需检测恢复区的镉、汞、砷、铅、铬、铜、镍、锌含量，并根据《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准》（试行）GB15618—2018中土壤污染筛选值进行核对，核对客土恢复区污染是否超标。复耕客土区相关元素检测值不能超出土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准中对应风险筛选值，超出则达不到复耕要求，鉴定报告并对此进行充分说明。

（五）成果编制阶段

完成外业调查后，将综合分析数据成果汇总，编制鉴定地块耕地破坏情况鉴定勘查报告及相关图、表、影像等资料。

编制的图件包含鉴定地块破坏前1：1万土地利用现状图、1：1万土地总体规划图（包含用途管制类型）、破坏前耕地质量等别图、鉴定地块1：500鉴定界线图。影像包括破坏前、中、后影像对比，各破坏单元破坏现状影像照片，复耕区耕作层剖面照片等。

根据《贵州省耕地破坏鉴定暂行办法》第六条，对于违法占用耕地，有下列情形之一的，属于严重破坏耕地：

（1）在违法占用的耕地上修建建筑物或其他设施，致使耕地被硬化的；

（2）在耕地上取土、采石、采矿、堆放固体废弃物等，造成耕地耕作层破坏，丧失种植条件的；

（3）其他严重破坏耕地的情形

除根据第六条属于严重破坏耕地行为外，编制的耕地破坏鉴定报告还应体现鉴定地块恢复区耕地数量、基本农田数量、耕地质量、规划用途、复耕区土层厚度、复耕后耕地质量等级、客土区污染物达标等情况，便于鉴定申请单位查询及研判。

四、难点及易错点

（一）鉴定工作的难点

技术要求高，责任大：耕地破坏鉴定工作内数据处理与外业调绘缺一不可，涉及土地资源管理、测绘、数据库处理及建设、航空遥感等专业，涉及面较广，技术整合要求高。而且耕地破坏鉴定作为执法过程中的重要依据，要求鉴定报告编制单位工作严谨，技术过硬，《贵州省耕地破坏鉴定暂行办法》第四条规定，鉴定报告编制单位必须是省内土地勘测事业单位或具有省内乙级以上测绘资质的事业单位。通过提高鉴定单位门槛以此来确保鉴定结果的可靠性。

破坏类型及破坏程度的判定：耕地破坏鉴定工作中，难点还在于耕地破坏的类型多样，耕地破坏程度的界定，同一个涉案地块、同一调查单元，可能会存在多种破坏现象，如弃土场往往伴随建筑弃渣等，导致破坏类型判定难度大。违规建房、建坟等破坏区内的耕作层未破坏的，但栽植绿化苗木区的和临时设施堆放区，是否造成耕地破坏，复耕区耕作层砾石含量等，均为工作面临的难点。面对这些情况，现场调查要详实，同时，建议以是否对土壤及耕作层造成破坏以及是否具备耕作条件进行判定。

外业勘查中的安全生产风险：同时，在鉴定外业过程中，弃土弃渣场往往存在一定的滑坡、崩塌、落石等地质灾害风险，污染地块存在易对人体造成危害的不明污染化学物质，外业人员在外业勘查取样过程中，承担一定的安全作业风险。在外业调查进场前一定要先制定安全生产方案，避免发生安全事故。

（二）鉴定工作的易错点

耕地破坏鉴定工作的易错点在于调查基期年的选取，耕地破坏往往是一个长期过程，部分耕地会存在逐步破坏，破坏起始年份与立案调查年份可能存在不一致情况。各种数据库为定期更新，调查基期年的选取直接关系到鉴定数据库的选取合规性及准确性。鉴定过程中，基期年选取需鉴定申请单位在委托书中明确。

耕地破坏鉴定工作还存在同一涉案地块存在多个违法当事人的情况，各违法当事人的违法范围、违法起止日期不同而使判定难度加大，导致违法责任划分易错。这要求现场调查时一定要相关责任人参与。

五、结语

耕地破坏情况鉴定是一项严谨的工作，作为各级自然资源主管部门或综合执法部门对违法占用耕地查处的执法依据，在工作开展过程中，鉴定基期年的选取、鉴定基础数据库的合规性、勘测调绘准确度、破坏类型的判定、土样的采集方式及化验等，都对鉴定结论的准确性有巨大影响。各个环节一定要合规严谨，要遵循内业资料处理与外业调查相结合的工作方式，才能得到真实、严谨的鉴定报告。