安徽省土地要素市场化改革

安徽省土地勘测规划院 黄迪

安徽省作为长三角一体化发展的重要组成部分，又是“一带一路”重要枢纽，长江经济带重要战略支点，中部地区崛起重要成员，当前正是经济进一步快速增长的重要时期，外出人口回流明显。土地是自然资源的重要组成部分，是人类赖以生存的基本要素。面对复杂多变的外部环境，特别是受到疫情冲击，粮食安全受到了严峻挑战，如何保障土地资源的合理利用，优化土地资源配置，是当前发展的重大问题。土地要素市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分。安徽省的土地要素市场尚不完善，计划经济时期的思想依然存在，特别是市场化配置缓慢、政府主导过多、城乡不统一的问题依然显著，土地利用效益低下。尽管当前已有诸多的政策文件倾向于要让农村集体经营性建设用地同国有建设用地“同地同权，同权同价”，但在实践过程中并没有完全被落实，集体建设用地没有能像国有建设用地一样在土地一级市场流转。要解决土地要素市场存在的问题，就要找出关键点，将改革落到实处。

一、建立城乡统一的建设用地市场

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场。2014年12月中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出，建立农村集体经营性建设用地入市制度。新实施的《土地管理法》也对集体经营性建设用地入市提出了若干规定，这也是集体建设用地入市的一大转折点，提供了很好的制度支撑。建立城乡统一的建设用地市场是建立社会主义市场经济体制的必然要求，政府要把市场和农民的切身利益两手抓，政府才能合理地运用科学的计划和管理政策发挥好宏观调控作用。

（1）全面推进农村集体经营性建设用地入市。转变地方政府职能定位，加强对农村集体经营性建设用地入市流转的政策支持力度，推进落实成片开发，扩展农村集体经营性建设用地使用权流转空间。加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革，鼓励农村集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式，与其他单位和个人共同举办企业。持续推进农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，构建完善的农村资源产权抵押融资及相关金融服务体系。

（2）完备城乡统一的建设用地市场基础要素。建立城乡统一的招拍挂制度。构建较为完善的基准地价机制，同时应用于国有和集体建设用地，根据市场变化及时调整、更新。统筹推进城乡一体化二级市场试点，完善市场规则，为经济社会持续健康发展提供用地保障。优化信息公布及交易平台，及时公布待出让地块相关信息及用途限制、基准地价更新情况、已成交的建设用地等内容，全面实现国有和集体建设用地在同一个平台上发布信息、进行交易。搭建具备信息型服务中介、土地交易代理型服务中介、技术型服务中介、公证型服务中介的市场中介服务体系，保障城乡统一建设用地市场的有序运行。

（3）构建城乡统一的建设用地市场监管体系。将行政执法与行政检察衔接起来，实现信息共享、案情通报、案件移送。成立城乡统一的建设用地市场信用管理工作领导小组，搭建省、市、县三级联动的信用信息系统。转变政府官员执政理念，提升对建设城乡统一的建设用地市场工作的重视程度，适当调整政绩评估标准，将建设城乡统一的建设用地工作成效纳入到绩效考核，作为地方官员奖惩的重要依据，推动地方政府职能转变。

二、推进宅基地制度改革

《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调要积极探索落实宅基地制度改革的具体路径和方法。安徽省一直致力推进宅基地制度改革试点工作，特别是通过严格落实“一宅一户”，对解决“一户多宅”问题取得了良好成效，但是相关改革配套制度尚不够完善，宅基地使用权并未落到实处，农村集体也无权收回闲置宅基地，导致该项制度改革在推进过程中仍然受到诸多阻碍。宅基地制度改革有助于提高农村土地利用效率，避免闲置浪费，有助于吸引农村建设投资，推动乡村振兴，推进城乡一体化发展，必须要找出关键问题，将改革落到实处。

（一）持续探索“三权分置”

进一步明晰集体所有权的概念，明确集体经济组织的主体概念，给他们落实一个市场主体地位，这样才能推进“三权分置”落到实处。赋予农村集体经济组织足够的所有权职能，特别是对宅基地收回的主导权。要规范农村土地流转的过程，要保障土地用途的规范性和合理性。保障农民的宅基地资格权，让其能自由支配自己的宅基地；实现所有权；放宽盘活使用权，让非集体经济组织成员的社会主体也可以依法依规享有宅基地使用权。

（二）吸引乡村建设投资

加快建设美丽乡村，引入公共媒介资源，拓宽宣传渠道，提升农民自给自足、自产自销的能力。加大对乡村投资的资金倾斜力度，特别是对农村建设用地的开发利用，优先盘活存量闲置建设用地，提高土地利用效率。鼓励村集体通过林权、特色产业项目抵押等形式缓解资金压力，推进宅基地改革。对选择在农村落地的企业项目予以政策支持，扩大招商引资路径。

（三）健全宅基地退出激励机制

加强对宅基地制度改革的宣传力度，鼓励村民自愿退出或自愿放弃。进一步完善宅基地有偿退出机制，根据村民的实际状况和不同区域的经济状况，采取差异化的有偿退出方案。完善宅基地所有权调换制度，促进农民住宅向集镇、中心村集中。

三、推进征地制度改革

我国现行征地制度源于计划经济时期，当前有关征地制度的几大基本原则也都来自于计划经济时代的法律法规，虽然相比较而言，征地补偿标准有所提高，土地审批权限上移，但基本框架不变，公益性质界定不清晰、利益分配不均、失地农民保障机制不完善等问题依然显著。从2001年开始，每年都有超过1000平方公里的土地被征用，其中绝大部分是耕地，国有土地出让金已经成为中国地方政府的一个重要资金来源。已有的征地制度改革较多关注了征地目的性、补偿标准等“自上而下”的改革逻辑问题，但鉴于征地本身作为一种强制性收卖，被征地农民在征地过程中的意愿与参与因素不应该被忽视。如何规范征地制度，这与农村集体经营性建设用地入市工作也是密切相关，二者之间相辅相成。

（一）引导规范实施征地改革

当前我国新增建设用地主要是依靠土地征收予以保障，这一局面亟需改变，通过缩小征地适用范围，才能保护耕地，间接推动集体建设用地入市。因此，要进一步完善征地的公共利益要件，列举公共利益的情形，严格认定标准。出台土地征收成片开发指导方案，规范实施土地征收成片开发行为，促进土地集约利用。建立风险评估和预警以及民主协商机制，建立健全土地征收矛盾纠纷预防和调处机制。

（二）全面落实新征地补偿标准

做好新旧征地补偿标准的衔接，对被征地农民进行政策宣传解读，确保新征地补偿标准顺利实施。根据社会经济发展水平，及时适当调整征地补偿费、其他附着物及青苗补偿标准。逐步缩小征地区片补偿标准差距，解决征地标准补差问题。

（三）合理分配土地增值收益

加强与集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的深度融合，征地带来的土地增值收益要与集体经营性建设用地入市收益分配保持大体平衡。探索平等协商方式，建立兼顾政府、集体、个人的土地增值收益分配机制。改变当前高度依赖土地财政的地方政府审批模式，转变政府理念，对征收土地的经济收益主要用于服务“三农”。

（四）完善失地农民权益保障机制

完善配套机制，保障被征地农民知情权、参与权和监督权。拓展被征地农民安置和就业途径，持续推进留地留物业安置、入股安置、留粮食安置以及征地补偿款代管，将被征地农民纳入城镇社会保障体系等方式，保障被征地农民长远生计。构建土地征用动态监测指标，完善失地农民征地补偿金跟踪管理机制，关注失地农民的就业和生活保障，及时了解并反馈失地农民的需求意愿，促进征地补偿金的合法、合理、有效使用。

四、深化“放管服”改革

2015年5月12日，在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，国务院总理李克强提出，当前和今后一个时期，要简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下。结合土地资源审批权下放、提升审批效能、优化营商环境等方面，通过采取改革举措，扎实推进“放管服”。

（一）持续推进审批权下放

围绕承接国务院建设用地审批权委托试点的相关要求，从审批流程、统一信息数据平台、审批管理体系等方面进行优化改革，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。通过开展土地管理水平综合评估，在省内合适的市、县（区）尝试推进建设用地审批权限改革，赋予市、县（区）级人民政府更大的用地自主权。

（二）优化土地资源营商环境

简化行政审批程序、改进服务、提升效率，推动窗口审批逐步向全面依托虚拟网络开展网上审批的“一网通办”模式转变，推进投资建设项目快速落地。对建设用地使用权网上交易系统进行升级改造，以推进土地资源全流程电子化交易，提高土地资源配置效率、降低制度性交易成本、创新交易监管体制机制。推行行政审批告知承诺制，实施审批制度改革提升行动，以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一、多测合一”改革。

（三）健全土地资源营商环境监管体系

全面推行“双随机、一公开”和“互联网+监管”，建立健全政府主导，主管部门牵头，其他职能部门协作的跨部门职能监管联动机制，制定出台联抽联查操作规范，形成监管合力。建立领导干部插手干预备案制度，完善企业信用信息共享机制，进一步做好对土地出让项目的监管工作，有效推进廉洁风险防控。