城市社区“去行政化”悖论研究：基于历史、现实逻辑分析

南京航空航天大学 周钰笠

一、研究背景与问题提出

社区建设的出现很大程度上是在单位制解体后，作为“单位”的替代物应对社会结构转变过程中的种种问题。社区在这一过程中逐步成为社区治理单元，社区行政化问题也随之而来。社区行政化不利于社会治理的创新和社区自治的发展，是一种不经济的、不可持续的社会发展机制[1]，引起学界的广泛批判。研究者普遍认为社区在职能、人员安排、组织设置、工作方式、运行机制、经费保障等方面存在明显的行政化特征[2]，并在网格化推广过程中社区治理行政化达到顶峰，居委会在行政化过程中迷失“自治性”与“行政性”的角色定位。

社区是社会的基础，是社会运转的根基，社区治理是社会治理的核心。而“行政化问题”已成为社区治理体制改革过程中不可避免的“拦路虎”。在基层治理结构中，居委会的高度行政化大大压缩了“自治空间”，严重阻碍了基层社区自治的发展和社区社会性的发育，不利于社区治理体制创新。就此而言，社区行政化问题体现在“行政性”对“自治性”的挤压和弱化。因此，去行政化的目的在于，通过给区居委会减负增能，释放被压缩的自治性，回归到基层群众自治组织的属性。在社区“自治性”和“行政性”博弈关系中，人们对社区行政化导致的现实问题—社区行政负担过重—展开了多种去行政化改革探索，其中具有代表性的模式有“居站分离”“权力清单”“三社联动”等。各项改革收获颇丰，但实践效果并不理想，基层社区存在的行政化倾向过重问题并没有实质性改变，反而出现“行政性被动参与”“去行政化与被边缘化”等悖论。基于社区治理改革的逻辑，不禁需要思考：“去行政化”改革的悖论的深层次根源是什么？在“自治性”和“行政性”博弈关系中，为何“减负”后“自治性”没有得到有效发展？

二、社区去行政化改革探索

（1）“居站分离”模式是指在社区居委会以外，设立新的社区工作站用来专门承接从居委会剥离出来的政府行政性事物，通过对社区居委会“减负”，让行政归行政，自治归自治。此模式以组织功能分割的方式试图解决城市基层社区中行政性挤压自治性的问题，其积极作用体现在：一，减弱居委会行政负担，将行政工作转移给社区工作站，使居委会可以专心于社区建设；二，推动社区工作的专业化、职业化、规范化。[3]这种改革模式虽然改变了居委会行政性角色，但在实践中又出现“再行政化”和“边缘化”的问题。一方面，社区工作站受政府派出机构管辖，工作站的行政工具化倾向明显，同时增加了行政成本；另一方面，居站分离后，下沉到基层的行政型事务从居委会剥离，与之相关的如权力、经费等行政资源也随之抽离，大大降低了居委会在社区的主体地位和群众认可度，削弱了居委会作为群众与政府之间联结纽带的作用。

（2）“行政准入”模式通过确定社区工作的各类事项，制定清晰的社区权力清单，实施社区工作准入制度，以此展开社区去行政化改革。行政准入模式以“权力清单”限制行政性事务进入社区，很大程度上实现了社区“减负”，并对社区政策的精细化设计有着积极意义，但实践效果与政策预期仍有很大差距。主要体现在：第一，“权力清单”制度设计局限于社区负担行政事务量的限制，并没有改变社区工作的主要内容依然是行政事务的事实，社区工作主要精力并没有转向到社区服务、社区发展；第二，行政准入模式并没有改变基层体制结构，社区自治组织与政府派出机构间仍处于不对等的地位，在现实运行中，基层政府和职能部门采用“迂回方式”等非制度性方式实现行政事务下沉到社区。

（3）“三社联动”模式主张从组织赋能的角度，在社区工作中构建社区居委会、社会工作者、社会组织协同合作的联动格局，在政社分工和合作机制基础上，吸引社会组织、社工等多元主体参与社区建设，形成多元主体参与社区建设合力，推进基层社区治理创新。“三社联动”模式通过吸纳社会力量参与社区治理，激发社区活力，更好地满足了群众个性化、多元化需求，发展了社区“社会性”。这一模式看似是解决社区“行政化”、发展社区“自治”的良方，不过在实践运作中也产生许多问题。一是“三社”联而不动。在社区服务中，三者关系应当是平等协商合作的伙伴关系，而具体实践中，三者之间主体结构、权力结构失衡，居委会占据支配地位，专业社工和社会组织处于被动承接状态，导致三者联而不动[4]。二是居委会难以摆脱行政性角色，基于对政府权力和资源的依赖，在工作中仍以政府委派任务为主。

可见，单纯限制行政权力的社区去行政化改革效果并不理想。一方面，改革的一系列措施流于问题表面，没有改变基层体制结构失衡的实质现状，“减负”后基层行政性事务并没有实质性减少；另一方面，基层治理改革的基本论调是“通过去行政性，以释放自治性”，预设了“行政性”与“自治性”对立、此消彼长的弹性转换关系，当居委会失去行政事权后，并未能激发社区自治性。事实上，“自治性与行政性对立”的对立视角遮蔽了两者间相互依赖和附属的复杂关系。创新社区治理改革要从我国国情出发，从社区行政化的历史和现实两个逻辑，分析行政化在基层“改而不变”的原因。

三、社区去行政化改革悖论的逻辑

（一）社区建设的历史逻辑：行政化的必然结果

1.行政主导模式下的社会重组

计划经济时期，城市社会结构由高度组织化的政府和依附于政府的单位组成。单位作为国家集中分配、控制社会资源的重要载体，是为个体提供教育、卫生、文化等公共服务的重要主体，个体对单位有着强烈的依附关系。[5]单位的本质特征是“国家-单位-个人”三层级社会结构的纵向联结动员和控制机制，是正式实施社会动员和控制社会的组织手段[6]。这种意义上，单位是政府组织社会的一种机制。而计划经济向市场经济转向后，“单位制”的解体使得“单位人”转变为“社会人”，新的城市问题产生，市场经济下利益的调整导致“单位人”原有的既得利益受损，“自由人”的政府需要新的管理机制进行社会重组，寻求经济发展与社会稳定的平衡。在这种经济发展的社会基础下，个体由于一直以来对政府、单位的依附性，没有进行自组织的能力，只能由政府担任社会重组的重任，因此其必然进行自上而下的政权建设。

2.国家权力对基层的渗透

随着单位制解体和社会主义市场经济的确立，社区逐步取代单位成为社会管理和社会生活的基本单元。从我国实际情况出发来看，社区是作为“单位”的代替物，是在社会整体结构的转型过程中作为维护秩序和管理的工具手段。这也是政府推动社区建设的主观动力。因此，我国社区建设和基层政权建设是同步进行的，在国家政权建设的过程中产出了近代基层结构：国家政权建设要求向上权力的集中和资源的汲取，向下的推进组织化过程—通过自上而下的政治的、行政的和社会的动员，使政党和政府的组织力量向下延伸和嵌入，将社会资本吸纳、包容进体制内。[7]国家为实现对基层社会的有效治理，以“行政吸纳社会”的逻辑，通过理念渗透、宗旨渗透、程序渗透、服务渗透等多种途径，实现向基层深入、持续的影响，形成“上下级关系”认知和国家权力再构建。[8]所以说，社区行政化的现实，是国家权力向基层渗透，是权威治理体制的运行逻辑和行政惯性的必然结果。

（二）社区自治的现实逻辑：自治能力的缺席

1.行政管控的路径依赖

社区建设源于社会经济发展和政府行政管控两方面的共同需求，而事实上，政府在整个过程中扮演着主导者和推动者的角色，社会是被动参与和服从的角色。这种自上而下行政推动的路径选择，必然导致社区建设从根源上就缺乏自主性、自发性，缺少发展社区的活力和能力，更多的是对政府的依赖。这种以行政逻辑推动社区建设的路径选择表现为政府行为的路径依赖和基层社区管理模式的路径依赖：1.政府习惯于运用行政权力调动体制内外的一切资源去实现预定的政治目标，并根据自己的意愿配置资源，通过广泛的控制和强化归属，让组织社会和个人对政府产生依赖；[9]2.在基层结构中，社区居委会与政府派出机构是“领导和被领导关系”，社区资源和组织被行政吸纳进体制内。在地方政府的“压力型”运行体制内，基层社区疲于应付上级下达的各指标、行政任务，没有精力回应居民的真实需求，而社区行政化能够有效适应压力性体制内的各种机制，作为解决问题的有效手段，成为基层管理模式的“理性选择”。同样，以行政逻辑推动的社区改革，难以改变已经固化的基层结构，限制并弱化了社区体制改革的动力。

2.社区对政府资源和行政权力的依赖

《居民委员会组织法》规定了居民委员会的性质是基层群众性自治组织，其自治性体现为居民的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，同时又承担协助政府开展工作的任务—承担自治和行政的双重职能，具有“官-民”二重性。虽然政府自上而下以行政逻辑构建了社区建设的行政化机制是客观现实需要，符合我国国情，但社区居委会作为社区组织主体之一，在行政体制结构中必然充满强烈的行政化色彩—难以摆脱对政府资源和权力的依赖。这种依赖体现为客观和主观的依赖两个方面：1.客观依赖是指在行政主导的社区建设中，由于社会对国家的整体依赖性，政府只有通过行政权力调动资源推动社区建设，以达到快速社会重组恢复秩序的政治目的。这是客观现实问题。2.主观依赖，是指社区居委会在自身“官-民”二重性困境中，为了维系社区居民对自身地位和合法性的认同，作出依赖政府资源和行政权力来保障自身地位的理性选择。并且与行政性事务相关的行政事权的剥离，使居委会面临无事可做的“边缘化”尴尬处境。尤其基层社区在与政府派出机构关系中处于弱势地位，为了避免行政资源流失，甚至会主动强化其“官-民”二重性，帮助行政权力在基层进行再构建。当居委会失去相关行政权益时，群众利益与居委会组织的直接联系减少，两者关联则被大大弱化。没有群众基础，更没有充沛的可利用资源，社区居委会再难言“自治”。

可见，在我国城市社区基层结构中，社区居委会的自治性与行政性是相互对立又相互依赖的复杂关系。需要注意的是，这并不意味着两者存在转化关系。自治性是社区居委会在社区场域中，组织居民实现“四自”、基层民主的社会属性，而行政性是国家权力自上而下主导社区建设过程中，通过基层政权再构建而催生出来的附属属性。

四、社区去行政化改革再思考

“行政性”是政府主导社会重组推进社区建设和国家权力在基层再构建的双重历史逻辑，贯穿中华人民共和国成立后我国政治经济发展和社会转型的全过程，“社区行政化”是我国社区建设发展的历史必然。纯粹的“去行政化”思路不符合我国实际国情，也难以奏效。而以“社区减负”减少社区冗余行政事务和形式行政事务的改革也没能达到理想效果。社区去行政化改革的目的是为了发展社区自治、促进基层民主的实现，开创社区治理新格局。以目标为导向的社区治理改革，需要将重心放在社区自治能力发展的思路上。在社区“行政性”与“自治性”两者关系中，社区自治性是社区发展的关键要素，以去行政化而让位空间给自治性的理念是片面“美好幻想”。在我国社区实际情况中，尽管行政性附属于自治性，实质上行政性却是凌驾于自治性之上，导致社区自治性的发展在社区场域中依赖并受制于“行政性”。所以，“完全自治”的改革思路并不符合我国实际，“合作共治”才是当前我国发展阶段的理性选择，而合作的前提是合作方间关系是平等关系，强调社区主体的平等地位。

社区管理往社区自治转向之所以困难，一方面是由于缺乏自治空间，社区自治组织和社区居民的主体地位处于劣势，政府占主导地位；另一方面是自治主体缺乏有效的自治能力，包括组织能力、资源配置和运作能力等。发展社区自治，创新社区治理，发展社会治理新格局，推进国家治理体系和治理能力现代化：要打破行政逻辑主导下的社区改革，让政府有序退出社区管理事务，弱化行政权力在社区治理过程中的大包揽和一元主导作用—在行政性下发展自治性，同时行政性为自治性让空间；促进社会组织的发展，培养社区自治能力和自治意识，构建多元主体合作共治的治理格局。具体包括：1.政府权力下放，明确政府和社区居委会角色定位，厘清两者权责关系，让政府回归“引导者”位置，通过建立有效可行的“行政准入”监督机制，减少社区行政事务负担，让居委会有更多精力放在社区发展上，扩大社区自治空间。期次，引入市场机制，促进社会组织的发展，多元化社区资源，减少社区对政府财政拨款的依赖。以市场机制激发社会组织积极性，发展多元化社区资源，培养社区资源配置和运营能力。3.基于互联网技术构建信息化沟通平台，打造需求表达、沟通协商、居民参与的多元渠道，建立协商沟通、监督反馈机制，有效的沟通和监督机制，是多元主体合作共治有效的保障。4.破除“原子化”居民冷漠，发展社区共同体文化，基于社区“微治理”、小区“群治理”激发居民参与活力和参与意识，倡导社区参与，发展基层民主，促进社区自治发展。