探析三孩生育政策的缘起、影响与展望

苏州经贸职业技术学院 陈红照

2021年7月20日，针对我国人口发展的新形势，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》发布，再次对国家的人口政策进行完善，提出实施三孩生育政策。从二孩政策到实施三孩政策的调整，不仅对个人和家庭，同时也将对我国经济社会发展产生重大而深远的意义。笔者试就实施三孩生育政策的影响和前景展望作几点思考。

一、实施三孩生育政策缘起

（一）全面二孩政策的实施未能改变人口变化趋势

从2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》提出实施单独二胎政策到2015年10月党中央提出全面放开二孩政策，标志着我国生育政策不断与时俱进。此项政策的调整适应了社会发展的要求，但是作为生育主体的女性对生育二孩没有预期的那么期待，特别是职业女性生育意愿更是低下[1]。目前我国育龄妇女规模持续缩减、育龄妇女生育意愿低迷、生育养育成本高昂，以及影响生育的住房、教育和医疗高成本等结构性因素，导致我国出生人口和生育水平呈下降态势[2]。尽管我国政府、社会、媒体对二孩政策的实施寄托了较高的期望，但是近年来的出生人口仍有下降，二孩政策的实施结果低于预期。2017年1月我国发布的《国家人口发展规划（2016－2030年）》提出了人口生育率目标，不断提高总和生育率，计划通过13年的努力实现1.8的总和生育率，但是目前差距仍然较大，需要进一步放开生育控制，因此三孩生育政策的出台再次释放生育意愿。

（二）我国人口增长缓慢，老龄化程度加深

随着人类社会的发展，当前人口老龄化已是世界趋势。不少发达国家在富裕之后人口进入负增长和老龄化，但我国面临的现状是刚实现全面建成小康社会的目标，正奔向共同富裕的路上就迎来了老龄化社会。通过第六次与第七次人口普查比较显示，我国人口在年龄结构上突出特征是人口老龄化程度仍然在增加。这将给我国的家庭、社会和经济发展带来较大的影响。国家统计局发布的第七次全国人口普查公报显示，“60岁及以上人口为264018766人，占18.70%，其中65岁及以上人口为190635280人，占13.50%。与2010年第六次全国人口普查相比，0—14岁人口的比重上升1.35个百分点，15—59岁人口的比重下降6.79个百分点，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点”[3]。年龄结构上，老年人口规模变大，老龄化进程加快，老龄化程度仍在加深。

（三）新冠肺炎疫情暴发对年轻群体婚育的影响

受新冠肺炎疫情影响，全球经济及社会发展都受到重大冲击。我国国内年轻群体失业及就业、收入状况不稳定性的增加明显影响到婚育安排，进一步延后或取消。据国家统计局第七次全国人口普查结果显示，2020 年我国出生人口为 1200万人，比 2019 年下降18%，在政策等没有明显变化的情况下出生人口的相对大幅减少，新冠肺炎疫情是不容忽视的重要因素。疫情危机与我国近年来出生下降趋势叠加，加速了我国出生人口数量和生育率的下行: 疫情对我国婚育的抑制性影响既全面又广泛[4]。当前我国政府采取了一系列有效措施应对疫情，现已进入常态化防控阶段，但新冠疫情的复杂性带来的国内零星散发疫情，同时境外不少地区疫情控制不力给我国带来巨大的输入性压力和风险。因此，在这种形势下，实施三孩生育政策来应对我国低生育率的冲击成为当然选择。

二、实施三孩生育政策的影响

（一）以人为本尊重公民生育权,进一步提高生育保障

自我国实施计划生育政策以来，依据社会经济发展和人口数量增长情况，对生育决定权的限制不断减少，不断释放群众的生育意愿，让生育权进一步回归家庭，让家庭自主决定生育。“所谓生育自主性，是指已婚夫妻按自己的意愿来选择是否生育、生育多少及如何生育的一种主观特性。鉴于自主性的本质是一种自由意志的表达，因此可以说，人们的生育自主性愈强，其家庭生活愈如意、主观幸福感愈强。在这个意义上，生育自主性自然是家庭发展的一个重要指标。[5]”生育权是公民的一项基本人权，但不能脱离我国经济社会发展的实际国情，通过法律限制生育自主权控制人口数量提高人口素质，用公民牺牲部分权利获得社会协调可持续发展，已成国际共识。我国宪法和法律明确规定了实施计划生育控制人口数量和质量，为协调经济社会发展与人口数量推行计划生育的国策，从“一孩”“单独二孩”到“全面二孩”，再到“三孩政策”，随着经济社会的发展变化，这意味着公民在履行计划生育义务的同时生育决定权的进一步扩大，生育权利得到了进一步尊重。

（二）生育保障权利进一步提高

自1992年以来，我国开始进行社会主义市场经济体制改革，充分发挥市场在资源配置中的作用，过去由集体承担的生育保障被推向了市场。但是人类的生育不仅是家庭的私事，同时对国家和社会来说也是具有公共价值的，因此政府在生育保障中不能缺位，应提供必要的公共服务，履行必要的生育保障责任，如孕前、孕中、孕后的产妇和婴儿的系列保障和服务，从产假到津贴，从奖励到扶助等。生育保障从根本上要依托国家完善相应的法律制度为公民的生育提供良好的条件和环境。配合实施三孩生育政策，2021年8月十三届全国人大常委会通过了修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定，2021年9月国务院废止《计划生育技术服务管理条例》等滞后于社会发展的一系列法规。我国公民的生育保障权得到进一步提高和完善。提高优生优育服务水平，落实产假制度和生育津贴，探索实施父母育儿假，完善生育保险制度等。

（三）减轻家庭生育和养老负担

2021年7月20日，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出了我国未来在生育支持体系建设方面的目标，计划通过五年的努力，基本建立有效的体系和管理制度，之后再经过十年的努力，实现建立更加完善的人口发展政策和法规体系和更高效的生育服务管理机制。政策的落实将会减轻家庭生育的医疗、教育和住房等生活方面的负担。“《决定》取消执行多年的社会抚养费政策，并出台了一系列鼓励生育的福利政策和公共服务项目。[6]”在中国社会保障体系中增加了以养老保障和育小为核心、比较全面的人口服务体系，完善卫生医护服务体系，特别是提出了加强社区在服务孕产妇及儿童健康保障方面的能力和水平。推进教育公平，解决育儿难，幼儿园、小学、中学可以公平入学的问题，整顿校外培训机构，减轻家教负担，增加学校延时服务。此外，针对高房价问题，减轻住房负担，在《决定》中明确提出了减轻负担的税收、住房等支持政策。实施三孩生育政策，增加了家庭子女的数量，在赡养方面可以共同分担养老的责任，减轻子女的经济负担和精神压力，增强了家庭养老功能。由此可见，三孩政策的全面实施和支持政策的落实将会有利于创造年轻一代想生、生得起、养得起的社会生活环境。

（四）利于家庭和谐稳定和子女健康成长

改革开放40年来我国的家庭趋于小型化，并在2020年平均家庭户规模跌破了三口之家。从家庭层面上看，家庭规模缩小使得家庭抚育后代、赡养老人等功能弱化，代际支持能力下降凸显了家庭的脆弱性[7]。随着我国独生子女政策实施之后，出现了不少失去独生子女且年龄过大不能再生育的家庭，这样的一孩家庭规模过小，尤显脆弱，抵御外部风险能力很弱。从二孩生育政策到三孩生育政策，家庭子女增加不仅有利于稳定家庭，提高抵御外部风险能力，同时有利于子女成长过程中的社会化和健康发展。在子女的成长过程中，“儿童能将同胞互动中所获得的经验迁移到未来的人际交往中，对个体在以后不同年龄阶段的社会化起启蒙和奠基作用，为进行更广泛的人际交流做准备”[8]。多子女家庭形成的环境为孩子的性格、情感、品德等方面的发展创造了较有利的条件，此外，在婚姻方面，由于性别比例的不平衡和人口流动加大加重了婚姻挤压。因此，三孩生育政策及相关配套支持政策的有效实施利于家庭和谐稳定和子女健康成长。

三、三孩生育政策的实施效果展望

（一）优化人口年龄和性别比例，延缓老龄化进程

对于一个国家的发展来说，合理的人口结构很重要，而在人口构成中，主要有年龄结构和性别结构，而且这两个要素对一个国家的经济和社会发展影响最大。依据第七次全国人口普查公报显示，全国人口中，男性人口为723339956人，占51.24%；女性人口为688438768人，占48.76%。总人口性别比（以女性为100，男性对女性的比例）为105.07，与2010年第六次全国人口普查基本持平[9]。此前二孩政策的实施稳定改善了我国的人口男女性别结构。但是与我国第六次全国人口普查数据比较来看，目前我国60岁以上人口的比重还在增加，老龄化仍在加剧。简单来说，全面三孩政策虽然未必能够使得出生人口比例恢复到正常水平，但是同现有的比例相比，会有上升。[10]由此可见，我国社会老龄化进程仍在持续。从最新的人口调查结果看，全面二孩政策的实施，的确产生了一定的效果。在二孩政策的基础上，三孩政策的实施，将会进一步释放人口生育的潜力，有利于延缓我国人口老龄化进程。

（二）提高生育率，增加青年劳动力的供给

人口对于一个国家的发展是非常重要的，人口增长过慢或者负增长则会给国家的发展带来一系列问题，如劳动力供给不足，经济发展滞后等问题。我国改革开放以来的经济和社会高速发展成果，是依靠巨大的人口基数实现的。在我国第七次全国人口普查公报显示，全国人口共 141178 万人，相对第六次人口调查数据，在10年的时间内，我国人口总量增加了7206 万人，增长了5.38%；但是我国的劳动力人口所占比重下降了6.79个百分点，而14岁以下的人口数量的比重上升了1.35个百分点，由此可见，二孩政策的实施还是产生了较为明显的积极效果。在二孩政策基础上，进一步放开对人口数量的控制，提高生育率，增加青年劳动力的供给，也是国家随着人口形势的变化灵活调整政策的需要，实施全面三孩政策，一方面有利于稳定生育率，控制人口过快下降，增加劳动力人口的供给，也有利于人口长期均衡发展。

（三）增加消费，提升我国经济发展的潜力

伴随着新冠疫情在全球的爆发，更加剧了我国所面临的内外环境的复杂性。当前，我国正深化改革，依托以国内大循环为主体发展格局，谋求从高速增长向高质量发展的新的转变。这一发展格局要实现，就必须发挥我国14亿人口超大规模市场潜力，以国内消费为主导的增长模式就成了我国经济发展的关键。过去实施高度严格的人口控制政策，实现了人口数量增速下降的目标，但是年轻人的数量增幅在减小，在人口中的比重缩小，同时降低了少儿抚养比，而老年人口的比例在增加，这些因素降低了社会消费需求。年轻群体的消费能力是很强的，“第六次人口普查的数据显示，我国的总和生育率只有1.18。大部分父母从40岁左右就开始增加养老储蓄，储蓄率的升高，必然导致了消费率的降低，使得我国的内需不足。[11]”此外，老年抚养比的上升也将降低消费内需。由二孩政策到三孩政策的进一步调整，将会提高生育率和刺激家庭消费愿望，有望延长我国的人口红利期，带来更多的消费需求。

我国计划生育政策从一孩到三孩政策的逐步放开，体现了国家对改善人口结构、提高生育率的高度重视。但目前我国实际的生育率低下，人口出生率加速下降，人口增长进入了低速缓慢阶段，老龄化仍在加快，随着我国三孩生育政策的逐步落地实施，未来的人口发展趋势值得我们期待。