党建引领下城市社区治理效能优化提升路径——基于杭州市F区“社区大党委”实践

郑俊杰，吴乐珍

1.浙江广播电视大学富阳学院；2.浙江开放大学

一、引言

改革开放40多年来，党在城市基层的组织建设蓬勃发展，但在城市社区治理方面还面临形势复杂、治理薄弱的问题，存在一定程度的“强建设，弱治理”局面。一方面，城市社区党组织覆盖广泛，且内嵌于社会治理格局之中，基层党建引领城市社区治理具有良好的组织基础。这些广泛分布于社区的基层党组织，是城市社区治理的中坚主体和领导力量；另一方面，新时代城市社会呈现出高度流动、分化、复杂的特点，各种社会矛盾和利益纷争在社区高度叠加，社区基层党组织在面对如此纷繁复杂的社区治理背景时，时常感到在社区治理上力不从心，党的基层组织出现弱化和边缘化问题，出现基层党建“悬浮化”。

因此，针对这些问题，2017年党中央把“领导基层治理”作为新时代基层党组织开展基层党建工作的新要求，随后2019年又提出“必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下功夫”“把我国制度优势更好地转化为国家治理效能。”因此，城市基层党组织如何领导新时代城市社区治理，将党领导基层治理的制度优势转化为提升城市社区治理效能，成为新时代城市基层党建工作的重要课题。

二、案例研究：F区“社区大党委”治理实践与效能体现

为进一步发挥党建引领社会治理作用，促进城市基层党组织领导下的基层治理体系和治理能力现代化，2019年以来F区通过社区“大党委”为载体的党建引领社区治理试点，紧紧围绕推进高水平社会治理的目标，积极探索高水平社区治理机制建设。试点开展两年多来，通过基层党建与城市社区治理相结合，一方面，基层党建工作有了实质性内容和坚实依托，有效克服了基层党建工作虚化、弱化、边缘化等方面存在的问题；另一方面，重塑了社区治理权威，提升了基层党组织的组织力、动员力和执行力，进一步夯实党在基层的执政基础，发挥出了巨大的社会治理效能，取得了良好的治理效果，其有益的治理经验也得到了广大人民群众的好评及上级党委政府的肯定。

（一）党建引领城市社区治理的实践

第一，制定居民为本和问题导向的社区治理目标。社区“大党委”在确立社区治理目标时，坚持以人民为中心的治理理念，从解决社区居民关心、关注的问题出发。通过入户走访调研、现场问卷调查等形式，召开群众、居民代表座谈会，广泛了解群众关心的民生问题，精准发现提取社区群众需求，按照每个社区3-5个问题的标准，梳理综合治理、城市建设、党建共建等五方面问题形成“需求清单”，总结梳理出群众关心的社会治理热点难点问题，给出解决问题的具体时间表和要求并通过《富阳日报》进行社会公示，接受社区群众监督。通过每位联系社区领导领衔办理2-3个难题，每个共建区级机关承办1-2件实事，牵头召开社区“大党委”共建会议，研究讨论热点难点问题，其他共建单位全力协办的方式，组团进行办理。

第二，搭建“1+1+X”架构的“大党委”治理平台。社区“大党委”的“1+1+X”组织架构：以社区基层党组织为核心，第一个“1”指每个社区有1名区级领导负责联系所在社区，第二个“1”指每个社区有1家区级机关作为“大党委”牵头单位，“X”指社区辖区范围内若干其他区级机关、企事业单位、两新党组织、外地驻富阳单位等组织，通过开展区域化党建共建，加强互联互动，统筹推进社区内党建、治理和服务等工作。目前，F区50个城市社区已经全部建立起社区“大党委”，35位区级领导、65家区级机关、89个科所站队、57个两新组织、75家国有企业，组成50个社区共建工作组团，形成聚力共建、上下联动的社区“大党委”为载体的社区治理新格局。

第三，构建广泛代表性的多元社区治理主体。社区“大党委”人选名单由社区党组织研究提出，报街道党工委同意，“大党委”成员任期为5年，与社区党组织任期相同，相关成员因工作调动等原因不能履职的，由社区党组织报街道党工委同意后，按规定程序及时进行退出和增补。社区“大党委”主要组成人员以机关事业单位党组织负责人为主体，设书记和副书记各1名，其中书记由社区党组织书记担任，副书记由区级机关牵头单位分管党建工作班子成员兼任。一般设委员7-15名，由“大党委”联系结对单位分管党建工作班子成员兼任，同时还吸收社区内部分小区业主委员会主任、物业服务企业负责人、两新组织负责人中的党员担任“大党委”委员。“大党委”组成人员一般比较熟悉党务工作，又具备一定的领导议事协商能力，广泛多元的治理主体对精准诊断识别社区真实问题，提出适宜的问题解决方案，达成社区治理目标及提高治理整体效能，提供了可靠的治理人才保障。

第四，多种治理工作机制协同配合使用。社区“大党委”经过1年多的运行，在实践中逐渐形成五项行之有效的工作机制，具体如下：一是党建联席会议制度。每月1次召开社区“大党委”联席会议，联席会议一般应邀请联系区领导和全体社区“大党委”委员参加。主要研究社区范围内党建、治理、服务等工作，征求意见建议，部署安排工作任务，协调解决难点问题。二是党员联管机制。在职党员回居住地社区报到，接受小区党组织、楼道党支部的双重管理。定期参加本社区的组织生活、志愿服务、消防隐患整治、垃圾分类等方面党组织活动，持续认领小区党员先锋岗、党员责任区，开展好小区“共产党员户”楼道亮身份工作。三是群众联访机制。以小区为单位组建党员联系服务队，由社区“大党委”委员任队长，吸收其他小区在职党员干部参与，落实小区业委会、物业服务企业、党员户、困难户、信访户“五必联”要求，经常性了解社区民生需求。四是难题联办机制。以社区“大党委”为单位，各联系结对成员单位参与，统筹人力、物力、财力等资源，每年用100天左右时间，按照每个社区2-3个问题的数量，合力办理解决一批本社区内群众关心的热点难点问题，持续提升群众获得感、满意度。五是服务联促机制。社区党组织牵头，“大党委”成员单位共同参与，共同落实好物业服务企业考评工作，确保考评结果真实、准确，合力提高物业服务企业党建工作和物业服务水平。

（二）城市社区治理效能得到明显提升

第一，治理目标达成度高，民生难题得到解决。通过党建引领基层治理创新，组织开展社区“百日解百难”专项行动，每年用100天时间，解决100个左右社区群众关心的热点难点问题。2019年5月各级党员干部以社区“大党委”为单位，走访群众3万余户、召开座谈会240余次，通过每位联系社区的区领导领衔办理2-3个难题，每个共建区级机关承办1-2件实事，其他共建单位全力协办的方式，组团进行办理。截至2019年11月，全部问题100%办理完结。调查结果显示，社区群众对党建引领城市社区治理预期目标达成上充满信心，其中32.4%的认为能达到预期目标、40.13%的认为能达到预期目标。

第二，整合多方治理资源，形成社区治理合力。通过社区“大党委”完善社区辖区内各类组织间的联动机制，使社区真正成为城市基层党建和治理工作的基本功能承载体，整合调动政府、社区、社会各方力量和资源，引导激励各类组织、党员群众相互服务、相互促进、共同发展，推动形成区域内各类组织、党员群众在社区党组织领导下履职履责、开展服务的良好格局。2020年以来，F区通过社区党组织领导、共建单位发动、党员居民参与，先后建立起“学校交通疏导员”“老干部解忧室”“消防隐患整治党员包干制”“靓妈志愿团”等一系列社区共建工作品牌，形成社区治理合力，有效发挥社区治理中的协同作用。

第三，党建嵌入社区治理，治理效应积极发挥。社区“大党委”以“1+1+X”为载体的区域化党建组织架构，通过重构基层社区党建组织架构，将“大党委”的党建工作嵌入到社区治理目标之中，克服了基层社区在解决重难点问题时在治理权威上的不足。同时，社区“大党委”整合了社区辖区范围内党建力量，通过党建政治引领的方式提升了基层党组织的凝聚力和战斗力，社区“大党委”使社区辖区范围内党的各类组织在基层结成了一张网，能够有效整合区域内党建资源，提升基层党组织的社会治理能力。目前，F区已有8400多名在职党员到所在社区报到，参与社区志愿服务，在社区治理中发挥了重要作用，特别是在平安巡防、社区环境整治、政策宣讲等方面发挥了先锋模范作用，在接受服务和提供志愿服务的双向互动过程中，联系群众，凝聚力量。

第四，居民群众评价提升，治理社会效益明显。社区“大党委”试点工作2年多来，社区“大党委”引领下的社区治理工作成效显著，调查结果显示，社区居民对“大党委”工作具有一定的熟悉程度，84.2%的社区居民对F区社区“大党委”表示听说过、了解或熟知，充分说明社区“大党委”发挥的政治引领、思想引领已深入基层社区群众头脑。同时，广大社区居民对社区“大党委”工作表示出充分肯定态度，有74.53%的社区居民对“大党委”工作总体评价为较好或很好。这为未来社区“大党委”引领社区治理和提升治理效能打下了良好的群众基础，营造了良好的社区治理氛围。

三、优化提升社区治理效能路径

优化提升社区治理效能是实现基层社会治理现代化的重要内容，也是应对基层党建短板和社会风险的有效方式。从F区社区“大党委”党建创新实践来看，党建引领下的城市社区治理取得了一定的治理效果，但把城市社区打造成为一个温暖的生活共同体和精神共同体，仍需通过多措并举的方式推进和提升治理效能。

第一，加强党的领导是社区治理效能发挥的核心。一是整合社区辖区内党建资源和力量。以社区党建引领嵌入社区治理，重新构建以社区治理为核心的党建工作，强化对社区在职党员的双向教育与管理，引导机关事业单位党员干部积极参与社区志愿服务活动，发挥先锋模范作用。二是提高社区党组织的组织力和服务力。在社区党建框架内整合社区治理资源，解决社区最急需解决的诸如服务群众、综合治理、城市管理等重难点问题，提供优质高效的社区服务，更好满足社区群众对美好生活的期待，增强社区居民的幸福感、认同感，树立起社区治理权威。

第二，有效的党建平台是治理效能发挥的关键。一是搭建“1+1+X”区域化党建组织架构。打破以单位制为主体的传统党建模式，整合社区内党建资源，形成区域化大党建平台，变以往社区党组织为主体的社区治理独角戏为社区各类党组织共同参与的多方共治的大合唱，汇集来自政府机关、企业事业单位、两新组织等各类社区基层组织，动员吸引社会其他主体共同参与社区事务治理。二是建立常态化议事协商制度。一方面拓宽了社区问题的观察视野，为精准识别社区问题制定社区治理目标提供了可靠的基础；另一方面党建引领下的多方参与提高了社区治理的民主性，为有效达成治理目标和发挥治理效能提供了可靠的政治保证。

第三，坚持服务群众导向是治理效能发挥的目标。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，是推进新时代城市基层党建引领社区治理的出发点和落脚点，在社区治理中坚持以为群众服务为导向，把维护好、发展好社区群众利益放在社区治理的重要位置是党建引领发挥社区治理效能的关键所在。一是，强化社区服务型党建转型。把满足社区居民的服务需求放在党建工作的重要位置，通过引领推动社区治理来助推社区党组织由传统型党建向服务型党建转型，通过拓展社区党建的服务功能来强化政治功能，夯实党在基层的政治基础，真正实现社区治理的“善治”。二是，精准掌握社区群众的现实需求。社区党建要充分利用“资源清单”，为社区居民提供更加精准和实用的“服务清单”，更好地满足社区群众的“需求清单”，让群众感受到服务的零距离、全方位、精准性。

第四，完善的运行机制是治理效能发挥的保障。一是建立群众需求精准识别机制。在传统的实地走访、现场座谈等方式了解和掌握群众需求基础上，注重通过大数据、人工智能等信息化技术治理手段建立和完善群众需求的精准收集与反馈机制。二是建立难题联办解决机制。以区域化党建组织架构为基础，对总结梳理出来的群众普遍关心关注的社区治理难点、痛点问题进行汇总、归类，通过领办、协办等方式进行挂牌办理，同时接受社区群众的监督。三是建立数字化支撑的联动机制。积极探索数字化改革撬动提升社区治理效能，开发社区治理的数字化场景应用，一方面确保各治理主体在信息共享、沟通协商、问题解决等方面顺畅协调，另一方面更好地帮助治理主体之间责任界分和行为协同。

第五，构建治理评估框架是治理效能发挥的基础。一是，建立需求和问题为导向的治理目标，以解决社区居民关心的民生问题作为社区治理的重点保障目标。二是，建立优质高效为导向的治理执行机制。从治理主体层面，构建社区“大党委”为核心的多方参与的治理架构；治理机构层面，通过有效党建载体最大程度协调社区“大党委”成员单位之间通力合作；治理手段方面，保证治理活动中所需的各种资源充足，利用人工智能、大数据等先进的科技手段参与社区治理。三是，构建多元的治理评价体系。通过治理目标评价、治理效率评价、社区群众评价等多层面、多维度评价，形成多维治理评价监督机制，提升以人民为中心的治理效能。