美国国家情报法治的基本方法和路径*

胡 荟

(战略支援部队信息工程大学 洛阳 471003)

The Principal Methods and Approaches of the Law-Based Governing of the U.S. National Intelligence

Hu Hui

(Strategic Support Force Information Engineering University, Luoyang 471003 )

Abstract:[Purpose/Significance]As the only super power in the world, the United States possesses a large, rich and active Intelligence Community. To govern and make good use of this power, to make it a useful tool to serve the national security, the Unites States government and the congress spare no effort to create and perfect its system of national intelligence laws and regulations. They hope to govern the intelligence effectively through laws and regulations. The essay focuses on the law-based governing of the U.S. national intelligence, tries to find out its principal methods and approaches, and provides references for our related agencies.[Method/Process]By analytic hierarchy process and method of documentary study, the essay reveals the principal methods and approaches of the law-based governing of the U.S. national intelligence in four levels: legislation, law enforcement, judicature, and law-abiding. [Result/Conclusion]The study finds out that the principal methods and approaches of the law-based governing of the U.S. national intelligence are these: scientific legislation, impartial law enforcement, impartial judiciary, and total law-abiding.

Keywords:national intelligence; the intelligence system; the intelligence agencies; law-based governing; the United States

古希腊哲学家亚里士多德曾在其《政治学》中指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订的良好的法律。”[1]这一定义一直被西方奉为圭臬，并深刻影响着西方的法治观。从亚里士多德的观点中我们发现，实现法治必须具备两个基本条件：拥有良法和普遍守法。在情报上也是如此，若想实现法治，则必须同时满足这两个基本条件，即情报法规本身是良法，而且情报法规得到普遍服从。为了实现这两个目标，美国情报界采取了一系列的方法和举措，不仅在立法阶段确保可以制订科学合理的法规，同时在执法和司法阶段也做到依法管理和公正司法，并且形成了高度自觉的法治文化，将守法意识灌输进了每名情报从业者的心中。这也是美国国家情报能够实现法治的奥秘之所在。

1 科学立法，确保法为良法

为了实现制订良法的目的，则在制订法规的过程中需要多方参与以确保法规反映了广大人民的意愿，确保法规内容上符合良法的标准；还需要依照合法程序制订法规，确保法规在形式上也符合良法的标准；此外，还需要依靠实践对法规不断检验并依照实践的反馈对法规进行不断修正。以美国的情报法律为例，美国人就积极践行科学立法的原则。

1.1多方参与多方参与立法，才能确保制订的法律在内容上兼顾多方利益，最大限度地减少漏洞，并令其成为集体智慧的结晶。这也是保证法律在内容上符合良法标准的重要方法。依照美国宪法第一条的规定，立法权归国会所有，所以制订法律时，美国国会发挥着重要的作用。同样依据宪法第七条的规定，国会制定的法案一般需要经过总统签署才能成为法律，所以总统在立法过程中也具有重要的发言权。 因此，国会和总统是制订情报法律的直接参与者。二者对情报法律的影响也最大。而由于总统和国会都由民选产生，所以由二者制订的情报法律也间接地代表了广大人民的意愿。当然，除国会和总统外，在制订情报法律时还存在着另外一些有重要影响力的间接参与者，他们主要包括：利益集团、专家学者、大众传媒等群体。这些间接参与者虽然不能直接参与制订情报法律，但是他们的意见和建议也可以通过国会和总统间接影响情报法律的成形。这种多方参与立法的现象不仅最大限度地保证了法律条款本身的科学性和完备性，并兼顾各方利益，同时也是民众参与立法的另一种途径和方式。

1.2程序合法按照亚里士多德的观点，良法的第二个标准是形式合法，即制订良法的程序需要遵从法定程序，否则哪怕内容正义的法律也不能被称之为良法。美国依据其宪法和相关法律的规定，对于立法过程有严格的限定。每一部法律的出台都毫无例外地必须经历必要的立法流程。对于情报法律来说，其也需要经历大体如下的立法流程：议员提交议案；委员会听证与审议；全院审议与表决；参众两院协商一致；总统签署生效。从根本上看，一部法案若想真正成为法律，不仅需要取得国会参众两院最大限度的理解和支持，而且还需要取得以总统为代表的行政机关的赞成和配合。通过反复审议和层层表决，美国人从制度上确保了所通过的法案能够最大限度地获得广泛支持，能够最大限度地代表人民群众的根本利益。这也令所制订的情报法律在内容上能够更加客观和公正，更加符合良法的标准。

1.3实践完善情报法律制订完成后，立法工作并非到此为止。对该法律的修正与完善仍然属于立法的范畴。而为了进一步修正与完善情报法律，令其成为名副其实的良法，美国人也积极运用实践对该法律进行检验，并根据反馈的结果对该法律进行修正。以美国情报法律中最重要的《1947年国家安全法》为例，该法自创设以来已运行了半个多世纪，其情报条款也进行了大大小小数十次修正[2]。其中，“9·11事件”后，美国对《1947年国家安全法》进行的修正幅度最大，不仅统一整合了对内与对外情报，加强了反恐情报的融合和共享，并且通过设立国家情报总监对美国国家情报体制进行了深远变革。

2 秉公执法，实现依法行政

如果说科学立法是立法部门对制订良法的不懈追求，那么依法行政就是情报机构对普遍守法这一原则的践行与落实。为了实现依法行政的目的，美国人采取了各种措施和方法。而其所有的措施和方法都以“秉公执法”这个原则为基本立足点。只有各情报机构严格依法办事，且各级情报管理者做到大公无私，才能够真正从根本上实现国家情报的法治。而为了确保各级情报管理者能够克服私心做到秉公执法，情报机构能够依法行政，美国人采取自律和他律相结合、主动和被动相搭配的方式，收到了较好的成效。

2.1严格依法组织与运行严格依法组织与运行是美国情报界积极采取自律措施的重要表现之一。建立什么样的机构？其使命职责是什么？如何履行这些职能？这些问题都必须依法确定。一旦这些问题有了法理依据，那么组建后的情报机构就必须严格依法将其贯彻落实，不得改弦易辙，从事与自身法定职能无关的活动。

2.1.1 严格依法组建情报机构 美国国家情报体制的构建与嬗变并非凭空而来，也不以机构领导人个人的主观意志为准则。它们的创建和重组都以法为基础和前提，是集体智慧的结晶，也是人民意志的科学反映。仔细研究后不难发现，美国情报界各个机构的建立都有其法理依据，且其法理上的依据多种多样，甚至有的机构拥有多重法理依据。总体上看，美国情报界呈现出较为典型的“法规先行，机构后建”的特征。如果没有法规授权，没有相应的法理依据，那么美国政府则无权组建任何情报机构。而这种法规出台与机构组建之间的先后关系是美国国家情报法治的显著特征之一。它也是美国情报机构得以依法确定和履行职能的一个重要前提。

2.1.2 严格依法确定职能使命 在组建情报界各单位的法理依据中，一般都有相应条款规定该机构的职能使命。虽然这些条款出于各种原因，有的较为清晰，有的较为含糊，但是从法理上看，这些条款划定了该情报机构的职责范围，明确了该情报机构的工作方向。这样，通过法规的强制力可以最大限度地避免整个情报界由于职责不清、分工不明，而出现职能过度重叠的现象。

2.1.3 严格依法履行法定职能 法是美国国家情报体制运行的根本规则。美国情报机构不仅需依法确定其职能使命，而且履行职能时也必须遵守各类情报法规的规定，确保自身能够合法合规地开展情报活动。总体上看，美国情报界各机构在履行职能时除了需要遵守国会制订的各类情报法律之外，还需要遵守总统发布的各类行政命令、国家安全委员会和国家情报总监发布的各类指令、司法部长颁布的指导方针以及各机构所属部门的内部章程和条令条例等各类法规。这些法规对于美国情报界各机构履职尽责都具有重要的规范作用，也是美国情报界各单位开展情报工作时的重要行为准则。

由此可见，从组建机构，到确定职能，再到履行职能，美国各情报机构在组建和运行的过程中都严格落实各项法规制度。而这种事无大小，一律依法办理的做法也令美国情报活动呈现出鲜明的法治色彩。

2.2规范行使法定权力为了实现依法行政，不仅各情报机构需严格依法开展工作，而且各级管理人员也需规范行使手中的法定权力。无论是含金量较高的人事权和财政权，还是最常用的业务指导权和检查评估权，这些管理权力全部受到各类法规的限制和约束。这也避免了各级情报管理者依照自己的主观判断而肆意妄为，滥用权力。

2.2.1 人事权 因为人事权是管理权中最重要的权力之一，所以各个层次的情报管理者都把人事权看成实现自己管理权威的重要工具。然而人事权也最容易滋生腐败。为了确保各级情报管理者能够秉公执法，不把手中的人事权变为谋取私利的工具，美国情报法规中特意加入了规范行使人事权力的条款，对各级情报管理者手中的人事权进行了约束和限制。这些规章制度能够有效督促各级情报管理者主动约束自己的行为，自愿或不自愿地成为秉公执法的表率。

2.2.2 财政权 除人事权外，财政权也是管理权中最重要的权力之一。为了确保各级情报管理者秉公执法，不滥用手中的权力，同时保证情报管理的效率，美国也制订了各类法规条款用于规范情报管理者手中的财政权，尤其是规范编制预算和分配拨款的权力。例如，《1947年国家安全法》就对国家情报总监编制预算的权力进行了较为详细的限制。该法第102A条c款规定，国家情报总监在制订国家情报项目年度预算时需考虑总统设定的情报优先顺序，还需咨询情报界各机构直属上级内阁部门以及国会联合情报委员会的意见和建议。而在编制军事情报项目的年度预算时，国家情报总监需会同国防部长共同拟制年度预算草案[3]。由此可见，作为全美情报首脑的国家情报总监在编制年度情报预算时不仅需要积极咨询其他人员的和机构，甚至有时还需要努力与国防部长达成一致。这也令其在编制预算时有所掣肘，不能为所欲为。

2.2.3 业务指导权 在行使业务指导权时，各级情报管理者也必须以法规规定为依据，规范行使权力。不得按照自己的主观认识随意发挥，甚至改弦易辙。例如，依照《1947年国家安全法》第102A条f款的规定，国家情报总监有权为美国情报界确定工作目标和排定优先顺序[3]，但是国家情报总监在行使该权力时不得违背总统的指示，不得影响国防部长履行职权[3]，还需要认真考虑情报界各机构所属上级内阁部门首脑的意见和建议[3]。

2.2.4 检查评估权 各级管理者在行使检查评估权时也需要遵守相关法规的规定，不得随意逾越规则界限。例如，检查评估的时间、内容和结果都需要依法上报。甚至其上报的具体形式也有专门的规范。

总之，美国人通过各类情报法规限制和规范了各级情报管理者的自由裁量权，最大限度地对各类管理权进行了预先限制，防止情报管理者手中掌握的权力过大，而导致滥权现象。而这种削弱管理者个人权力，却扩大法规制度管理权力的做法也成为了国家情报法治的另一个重要表现。

2.3广泛接受各类监督如果说严格依法开展工作和规范行使法定权力都是美国情报界采取的“自律”手段，那么广泛接受各类监督就是美国情报界积极接受“他律”的重要表现。由于美国人信奉“绝对的权力导致绝对的腐败”[4]和“人性本恶”的思想，所以为了防止情报机构的违法和滥权行为，他们积极采取分权制衡的方式，引入多重监督机制，确保美国情报机构能够遵纪守法和依法行政。

2.3.1 行政部门内的各类监督机制 以总统和国家情报总监为首的各级情报管理者本身在担负领导职责的同时，也直接负责监督下属情报机构遵纪守法和依法行政。但是由于各级情报管理者忙于日常的管理事务，无暇关注具体的情报监督工作。因此，美国人也在行政部门内设立了专职情报监督机构，辅助情报管理者落实监督职责。如总统情报顾问委员会、各级情报监察部门、法律顾问办公室、民主自由保护官办公室等机构。这些机构共同构成了行政部门内的多重情报监督体系，对避免情报机构滥权，确保其秉公执法具有较大的约束作用。

2.3.2 立法部门内的各类监督机制 行政部门的情报监督机构虽然能够发挥一定的监督作用，但是由于其“既当运动员，又当裁判员”的尴尬身份，导致其监督功效容易受到上级领导的干扰和影响。而以美国国会为代表的立法部门则显得更加独立和客观。按照相关法律规定，美国国会具备审批情报预算的权力，具备审批情报界高层人事任命的权力，具备审批重大情报活动的权力，具备评估情报界工作表现的权力以及质询情报界相关机构和人员的权力等等。

2.3.3 司法部门内的各类监督机制 司法部门在情报监督领域内并不如立法部门和行政部门那样引人注目。但是，这并不表示司法部门并没有在情报监督事务中发挥任何重要作用。按照前文所述，司法部门可通过判决各类针对情报机构的诉讼案件所形成的判例间接约束情报机构，防止其违法乱纪；也可以通过司法审查权审查和纠正情报机构的各项违法行为；还可以通过司法解密权帮助立法部门和民间团体扩大监督范围等等。此外，依照《1978年对外情报监控法》的相关规定，司法部门还有权组建特殊法院审批情报机构提交的监视申请。这些权力也令司法系统拥有了直接或间接参与情报监督的机会。

2.3.4 其他各类非正式监督方式 除了上文提到的三类正式监督机制外，美国民间也存在不少关注情报监督事务的非政府机构和团体。虽然它们对美国情报机构没有直接或间接的领导权和控制权，但是它们可以通过影响行政、立法和司法部门的决定而间接发挥监督作用。

“增值税和营业税两税并存，导致增值税抵扣链条中断，不利于生产性服务业的发展”。例如，有三家企业ABC，A企业从事生产性服务，如果A企业不从生产企业B中独立出来，那么在为B企业提供业务服务的过程中就可以不需要征收营业费用，而从其他企业购进资源也可以从B企业的增值税中进行抵扣，但是一旦A企业从B企业中独立出来，就会出现A企业再为B企业提供服务就要缴纳营业税，从其他企业购进为B企业服务所需要的资源的增值税也不能再从B企业中抵扣，这就导致企业重复征税，负担增大，不利于企业的生产、服务相分离。但是如果生产性服务业不从母体中独立出来，难以实现自身的发展。当前的税收制度不利于将制造业和服务业进行融合发展。

3 公正司法，树立法治权威

如果说科学立法是立法部门对制订良法的不懈追求，而依法行政是行政部门对普遍守法的示范和践行，那么公正司法则是司法部门对普遍守法的维护和坚守。失去了公正司法这个保障，制订得再好的良法也无法获得足够的尊重，遵守得再久的规则也难逃被践踏的命运。“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的审判则是毁坏法律——好比污染了水源。”[5]若司法不公，则法规也必将成为一纸空文，法治也难以得到彰显。为了保证情报管理能够真正实现法治，美国人在司法领域努力做到了以下几点：

3.1确保司法独立在涉及情报事务的司法活动中，为了确保审判过程平等和正当，同时审判结果公平和正义，美国人想方设法给予司法部门客观和超脱的地位。而之所以如此，是因为美国人深信，司法独立是确保公正司法的基本前提。只有实现了司法独立，才可以最大可能地减少各类因素的干扰和影响，确保审判结果的公正。而为了确保司法独立，美国人不仅将司法权完全赋予司法部门，同时将司法权在审判机构之间进行拆分，通过设立各自独立的审判机构，防止权力过度集中而导致司法权的滥用。此外，在审判过程中，美国人还通过设置法官、陪审团、合议庭等方式确保审判人员能够客观公正地做出判决。

3.2坚持违法究责如果说实现公正司法的第一步是保证司法独立，那么实现公正司法的第二步就是坚持违法究责。法律面前人人平等，没有任何机构或个人拥有特权，哪怕是维护国家安全的情报机构也不例外。无论违法者是谁，无论其违法的目的是什么，只要违反了法规规定，都必须接受法的制裁。

过去，由于情报机构是政府机构中特殊的一员，而情报工作也具有隐秘性的特征。因此，自美国情报界初创至20世纪70年代的较长时间里，司法部门也和立法部门一样，信奉“情报例外论”，默认情报机构在维护国家安全上具有便宜行事的法外特权。这种法治权威的缺失也令美国情报界偏离了其既定轨道，走上了违法滥权的道路。20世纪70年代各类情报丑闻曝光后，美国情报界的形象跌入谷底，司法部门也开始重新转变态度，积极介入情报管理事务，并且在情报管理上开始真正全面落实违法究责的原则。以“水门事件”对前总统尼克松的弹劾调查以及对前中央情报主任理查德·赫尔姆斯的审判为标志，司法部门令美国情报界各机构清楚地意识到，无论职务和地位多高，也无论从事多么秘密的工作，任何违法行为都必将接受法律的严惩。直到今天，无论是“特工门事件”还是“棱镜门事件”，美国司法部门在违反情报法律的判罚上毫不含糊。这也令司法部门能够真正做到公正司法，并且树立了情报管理的法治权威。

3.3落实司法监督按照美国宪法的规定，司法部门具有解释宪法和法律的权力。在情报管理事务中，联邦最高法院有权判定国会制订的情报法律违宪，并宣判该法律无效；同时联邦最高法院和下属的各级联邦上诉法院还有权通过司法审查纠正情报机构的违宪行为。而为了限制司法部门的权力，同时保证各级法院能够公正司法，美国人不仅仅依赖法官、陪审团的操守、品德和职业素养等主观因素，同时也积极采取了各类措施落实司法监督，意图通过内外部力量和官方与非官方监督机制防止司法部门所拥有的权力过大而失去控制。

3.3.1 行政部门的司法监督 按照美国宪法和法律的相关规定，美国各级联邦法院的法官都由总统提名任命。而这也给予了行政部门对法官的监督权力。至于拥有最高司法权的联邦最高法院的大法官其提名权更是行政部门拥有的一项重要司法监督权力。由于联邦最高法院大法官拥有违宪审查权，因此总统在提名该职位时会慎之又慎，精挑细选。

3.3.2 立法部门的司法监督 按照美国宪法和法律的相关规定，美国各级联邦法院的法官虽然由总统提名，但是还需得到参议院的同意。这也体现了立法部门的司法监督权。当然，立法部门除了通过人事同意权监督司法部门外，还拥有对法官的弹劾权。这也是立法部门所拥有的最有威慑力的司法监督权。

3.3.3 司法部门的内部监督 司法部门内部也拥有一些监督机构，防止各级法院法官徇私枉法。其中最为重要的两个机构是美国司法会议和巡回区司法委员会。美国司法会议由27名法官组成，包括联邦最高法院首席大法官、各上诉法院的首席法官以及地区法院法官代表等。该机构是美国司法部门国家级的监督管理机构，对于司法部门的内部监督发挥着重要的监督作用。巡回区司法委员会则主要负责本辖区内的司法监督工作。此外，在司法部门中还有诸如联邦司法行为委员会等机构也负有司法监督职能，负责调查法官审判是否公正与客观等事务。

4 全员守法，形成法治文化

依照亚里士多德的观点，拥有良法和普遍守法必须同时具备才能称得上是法治。而在情报领域，为了实现普遍守法，仅仅依靠行政部门带头示范和司法部门强力助推，都只能被动督促整个情报界依法办事。只有提高全体人员的法治观念和营造人人守法的环境氛围，才能将情报管理上的被动守法转变为主动守法。而这种主动守法的法治文化也是情报实现全面法治的有力保证和外在表现。

4.1提高全体人员的法治观念全员守法的传统从美国建国开始就一直延续到了今天。在情报领域，为了贯彻和落实全员守法的法治思想，美国人也采取了一系列的措施和方法，不断提高全体人员的法治观念。

4.1.1 开展知法懂法的普法活动 对于美国情报从业者来说，知晓各类情报法规是其入行的必修课。而美国情报界的教育部门和培训机构都把学习情报法规作为一项重要的培训内容。当然，除了实施各类教育和培训活动外，美国情报界各机构还将各类法规文献编撰成为工具书和参考文献以供情报从业者查阅和自学。这不仅方便了情报从业者了解自己的法定权利和义务，也方便了社会各界对美国情报界实施监督，因此该举措受到了美国上下的普遍欢迎。这也从侧面反映了普法活动的价值和意义。

4.1.2 构建尊法守法的法治信仰 按照思想决定行动的理论，一个人是否依法办事，主要取决于其内心中是否真正尊法，是否愿意守法。有鉴于此，美国人采取了各种措施促使情报从业者构建尊法守法的法治信仰。

首先，美国情报界在日常工作中真正严格做到依法办事，强力杜绝违法滥权的行为，通过实践给予情报从业者尊法守法的感性认知。其次，美国人还将法治与道德挂钩，运用道德的规范和劝诫力量强化情报从业者的守法意识。最后，美国人还令情报法规成为情报从业者维护各类权益的主要工具。以上这些举措都强化了情报从业者对情报法治的认知和信赖，法不仅成为了约束他们行为的准则，也成为了保护他们权益的靠山。这也令其可以真心实意地树立尊法守法的法治信仰。

4.2营造人人守法的环境氛围若要形成主动守法的法治文化不仅需要提高全体人员的法治观念，还需要营造人人守法的环境氛围。为了在整体上营造人人守法的法治环境，美国人也不遗余力地树立各类典型、增大违法成本和培养守法习惯。通过这些措施形成震慑和压力，令有心违法者改弦易辙，主动放弃违法行为。

4.2.1 树立各类典型 美国情报界积极树立各类正反面典型，通过宣扬这些典型人物和典型事件，引导整个情报界的法治风气。当然，除了表彰各类正面典型外，美国情报界还树立了不少反面典型。比较知名的反面典型包括 “维基解密事件”中的布拉德利·曼宁、“棱镜门事件”中的爱德华·斯诺登等。通过从严处罚这些反面典型，不仅对美国情报从业者形成了心灵震慑，而且营造了违法必究的环境氛围。通过正面引导和反面警示营造的环境压力，最终都将影响到美国情报界从业者的思想意识，促使其自觉养成尊重法治和主动守法的行为习惯。

4.2.2 增大违法成本 除了依靠正反面典型进行宣传教育外，美国人还在制订法规上下文章。通过不断制订严刑峻法和提高处罚力度的方式，增大违法成本，震慑潜在违法者。例如，根据《1978年对外情报监控法》第109条的规定，如果未经授权进行非法电子监控则将处以1万美元以内或5年以下有期徒刑[3]。而《美国法典》也专门规定了间谍窃密及失泄密罪，根据《美国法典》第37章第793条规定，违反相关条款者也将处以1万美元以下罚款，或者10年以下有期徒刑，且二者可以同时判罚[6]。而第794条的判罚更加严厉。该条款规定：凡以危害美国或为外国组织和个人谋取利益为目的，已经或企图、直接或间接向外国组织和个人提供有关国防情报资料的，或者向交战敌方搜集、传递或企图透露有关国防情报的，处以有期徒刑、无期徒刑或死刑。凡窝藏触犯该条款的人员或窝藏有足够证据怀疑其触犯该条款的人员，也将判处1万美元以下的罚款或10年以下有期徒刑，且二者可以同时判罚[6]。

除了处罚的力度大之外，认定犯罪的标准也很宽。例如，《1991间谍惩治法》就规定，在指控嫌疑人犯有间谍罪时，可以“不必证实间谍行为是否真正发生”，只要拥有间谍器材就构成犯罪，而“拥有和企图使用”间谍器材就可以判处5年有期徒刑；未经批准将秘密文件转移或存放在未经批准的地方也可被视为犯罪，可以判处1年以上有期徒刑[6]。

从这些法规条款的处罚规定上看，违反情报法规的处罚轻者处以罚金，重者判处监禁，甚至能够处以极刑。这些严苛的条款再加上“疑罪从有”的判罚方式形成了强力震慑和高压统治，营造了违法必究，惩处必严的环境氛围，令情报从业者不敢越雷池一步，大大减少了情报从业者铤而走险，违法犯罪的概率。

4.2.3 培养守法习惯 由于美国是一个法治社会，从立国开始就摒弃了“人治”——亦即依靠领袖魅力的治理，而坚定选择了“法治”[7]。美国的建国先贤们依靠法治和宪政管理国家，并且信奉民主、自由和平等的原则。因此，美国从建国至今都留有悠久的法治传统。很多人在家庭和社会的教育下，其人生观和价值观也都具有较为浓厚的法治色彩。因此，当这些人才进入美国情报界后，在工作中奉行依法办事的原则也是水到渠成，自然而然的事情。当绝大部分情报从业者都将依法办事当成一种职业习惯，或者下意识的行为时，整个情报界必然充斥着尊法守法的良好风气。而这也必将反过来进一步加深情报从业者的心理认知，令其产生人人都在主动守法，我也必须依法办事的心理暗示。这种心理上的正面影响也是营造法治文化的重要目的。