基于TOD模式的铁路土地综合开发研究

梁 奇 张 晴

（四川铁投城乡投资建设集团有限责任公司，四川 成都 610000）

我国正在形成一个以城市群为顶层的多层嵌套的城市体系，铁路的发展使得城市群范围内产业资源重塑，全面提高城市群内各级城市的整体实力成为可能。近年来，我国铁路建设成就举世瞩目，预计到2025年，铁路总规模将达到17.5万公里，其中高速铁路3.8万公里，形成以“八纵八横”为骨架，区域连接线连接、城际铁路补充的高速铁路网，高铁总里程达到世界第一位。与此同时，铁路系统偿债压力大，以国铁集团为例，资产负债率高达65.98%，急需找到可持续发展路径。因此，急需探索土地综合开发，完善铁路建设投融资体系和实现投资补亏，发挥土地红利效用。

一、TOD与铁路综合开发

1.基本概念

TOD这一概念起源于美国，在其发展和变迁过程中各学者、机构对其赋予不同的定义，而“以公共交通为导向的城市发展模式”这一定义更加契合其在当前我国城镇化发展中的作用和运用场景。陈沙[1]在梳理TOD理论和实践过程的基础上总结出了其三个典型的特征，土地混合开发、高密度建设和宜人的空间设计。

铁路综合开发是指在以《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发意见的实施》（国办发[2014]37号）为代表的国家铁路投融资体系改革等政策的指导下，铁路投资主体及其关联方联合社会资本方，充分发挥各自优势，按照站城融合、交通综合、功能复合、生态结合、智慧统合的理念，推动铁路建设和城市建设融合发展，通过土地出让溢价和二级开发收益反哺铁路投资运营。相较于传统地铁TOD，其在提高交通可达性，增加站点地区的土地价值，重视传统公共交通的发展之外，在出行方式、人群结构、物业配比、业态选择等方面也具有不同特征。铁路TOD通常会形成高铁新城，通过产业植入的方式对区域经济产生深远影响，本文主要对铁路TOD相关内容进行分析。

2.铁路TOD模式核心理念

（1）交通聚集及导向属性。TOD本质是要以公共交通引导城市发展，在过程中伴随着多种交通功能相互聚集和融合，通过交通先行引领城市发展，城市规划、用地规划与交通系统良性互动以实现城市的发展可持续。

（2）圈层属性。以枢纽站点为中心，混合各种商办、公共服务等配套功能、呈圈层布局结构。第一圈层：以站点为中心，辐射半径＜500m，步行5～10分钟内可达，功能以餐饮酒店、商务办公、交通集散为主，需要有便捷的换乘功能与可达性；第二圈层：辐射半径为500～2000m，利用多种交通工具15分钟内可达，功能以商务办公、居住、文化教育等产业为主，通过智慧交通+慢行系统进行交通系统的有效串联；第三圈层：辐射半径＞2000m[2]，利用多种交通工具需要15分钟以上到达，核心功能以居住为主。

（3）站城一体化。铁路站场不仅是人们出行换乘的交通场所，还承担着城市更新、经济转型升级的“城市助推器”的作用，站与城的关系重新定位，一方面铁路的交通优势带来了人流、物流、信息流、资金流集中，可以加强区域间的经济联系，促进产业的集聚化、高端化、特色化，将高铁带来的人口流动转化为创新创业的“留人”，推动文化、科技、生态的深度融合，提升站区价值和城市价值；另一方面产业的集聚又是现代城市形成内在发展动力的基础和前提，是城市发展和能级提升的必要条件。站城一体化集约了“站”的功能和“城”的功能，促进了区域一体化发展。

3.铁路TOD类型

按照开发土地与城市功能的融合程度可将其分为三类：

（1）城市型站点开发。以TOD为规划理念的开发模式，公共交通与土地一体化开发，两者间的协调与融合，实现了1+1＞2的效应。典型案例如日本、中国香港，通过实施“轨道+物业”的运作方式，将轨道交通线路规划、建设、运营与沿线上物业规划、建造、市场运作紧密结合起来，使轨道交通和物业达到最大协同效应。

（2）区域型站点开发。充分发挥高铁对经济的带动和辐射作用，在综合开发范围内，通过基础设施建设、公建配套、产业导入、社区打造，构建新型城市单元。国内典型如珠海北站，以珠海北站TOD为核心区，提供商业、酒店、住宅等生活配套设施，外围产业片区发展高端产业，形成TOD核心区与外围产业区同时启动、同步建设、互为促进的产城一体化开发模式。

（3）社区型站点开发。多位于县级市，旨在打造高铁时代的全功能综合体，积极助推城镇化的发展。

二、铁路TOD模式衍生类别

日建设计站城一体开发研究会[2]在其著作中总结了两种TOD站城一体化开发模式，模式A与模式B，这两种模式较好的概括了当前TOD模式的应用场景和方式，在此基础上本次研究针对TOD在城市环线铁路土地综合开发中的运营提出了模式C。

1.模式A：以枢纽站为中心的高度复合、集聚型开发模式

该模式通过缩短转换乘距离，强化站场枢纽聚散功能；站场功能高度复合，通过高容积率，使站场及周边土地开发价值最大化；通过站场融合的方式放大城市地标功能，增加步行空间和停留时间创建城市窗口形象。典型案例如重庆沙坪坝站。项目打破了站城分离，实现多种交通方式“零距离”换乘，形成了多层次8层地下空间结构，最大深度47m，有多项创新举措，上盖空间更是通过招拍挂的方式出让给龙湖集团，筹集建设资金34亿，有效缓解了铁路建设资源的不足，并极大化地促进了土地集约利用，提升城市整体形象，达到多方共赢。

2.模式B：轨道交通建设同步沿线型开发模式

该模式的基本思路是以轨道建设促进新城新区的开发，轨道交通建设和城市开发是同时进行的，通过轨道交通建设锁定土地；同时，概念规划反向影响上位规划，明确土地性质，促进片区内交通人口、产业人口的双向流动，使得资金流、信息流、人流合理流动和聚集。通过定位、策划、规划、产业导入、投资、建设和城市运营理念支撑城市片区的提档升级和全面发展。典型案例如日本多摩新城，依托新干线铁路发展起来的TOD新城，新城土地开发与轨道交通站点的有机结合，在站点地区进行高密度、复合化的综合开发，设置商业、办公、教育等公共功能。

3.模式C：环线模式

该模式实际是上述模式B的变体，轨道交通和铁路沿线新区新城开发同步进行，通过整体规划制定用地性质，不同之处在于，环线铁路是城市中心城区连接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，需全盘考虑线路站点各自之间的关系以及与其放射线之间的关系。典型案例如日本东京都市圈市郊铁路，环线铁路采取分线铺设，独立运营的模式，最后接驳成环，拉动了周边琦玉县、千叶县和神奈川县以及十几个卫星城的发展，环线GDP排名居世界第一位。

三、铁路TOD实施过程中存在的问题

当前地铁TOD项目在各城市大力实施，但真正落地的铁路TOD项目仍然很少，而导致铁路TOD项目落地困难的原因主要有以下六个方面：

（1）相关政策未落实。为推进我国铁路建设和铁路投融资体制改革，2013年、2014年国家层面分别出台相关政策支持铁路站场土地综合开发利用，先行省份如广东、福建、山东等省份也在机制体制、资金支持、土地获取及供应、分层确权等方面推出了利好政策，但是仍有部分省市未出具相关实施细则，依靠现有政策无法明确土地出让方式和价格，难以获取土地指标，导致土地综合开发工作仍难以推进。

（2）综合开发规划落地难。铁路站点所在区域的城市功能定位，直接影响土地综合开发的产品策划和收益。城市新建站点多位于城市新区、拓展区，由于规划节奏不一致、政府资金未落实等原因，导致出现规划脱节和规划落地难，需要双方对用地位置、规模反复沟通协商，以实现新城规划、TOD规划、产业规划、交通规划等多规融合。

（3）产业需求多元化，产业融合难度高。一方面铁路通常经过多个站点，不同站点由于能级和自身资源禀赋的差异，对产业资源需求不同，而铁路沿线不能只顾单一站点而忽视整个区域的功能定位和业态选择，不同站点城市之间需要加强合作，产业协同互补，而这个难度往往较高；另一方面铁路站点影响范围大大超过单一的步行范围，对城市的能级提升、发展战略都影响深远，产业特征明显，对产业运营能力有较高要求。

（4）综合开发需多方协调，权责明晰难。综合开发涉及项目审批、项目融资、用地规划、铁路规划、土地指标、市政配套等多个业务领域，对应多个部门，各方诉求不同，要建立跨部门的协作机制需要最高决策层协调保障，同时需要专业技术支持，进行技术、经济、机制多方面的突破。

（5）直接参考案例和经验缺乏。目前实施的TOD项目多为“轨道+物业”模式，这与TOD模式的本质“依靠交通规划诱导城市的功能布局、产业分布、城市发展”尚有差距，当前我国尚无一例真正意义上的铁路TOD项目，虽然日本、中国香港、深圳等城市有成功经验，但与我国大多数地市州在经济社会环境等方面有较大差别，其经验做法不可直接复制。

（6）资金缺乏导致项目启动困难。以四川省为例，经济发展极度不均衡，除成都以外市州财政能力有限，而铁路土地综合开发用地多位于地级市新城新区，地方政府大多缺乏资金来源，征地拆迁工作无法启动，导致项目推进受阻。

四、铁路TOD实施相关建议

（1）政策先行。顶层设计是推动铁路土地综合开发的重中之重。铁路投资主体应从实际出发，积极推动和配合相关政府部门出台政策及实施细则，加大政策倾斜力度，切实推进铁路TOD相关工作。

（2）规划引领。根据站点特点进行科学分类，并依据分类对其开发强度、用地规模、功能定位、产业布局进行系统性的指导，参照成都地铁TOD等地方的分级方式，以城市级站点、组团级站点、一般级站点为区分，以线路为依托，综合考虑站点功能定位及业态选择。通过站点分级分能，对铁路场站综合开发范围内土地资源进行规划控制，原则上应以站点半径2000米为核心，适当预留远期发展空间。

（3）立项前置。铁路线路走向、站点规划和设计与国土空间规划出现时间上的脱节导致土地空间规划通常不能为铁路TOD综合开发预留空间，因此高铁周边土地增值收益返给铁路公司无法兑现。为解决该类矛盾，可通过将土地开发综合方案与铁路项目可研同步规划，同步批复，在可研阶段就签订综合开发协议锁定土地的规模、四至、用地性质、指标、成本、供地方式及节奏等内容。

（4）前置投融资模式。TOD项目通常投资量大、回报周期长、需前置投融资模式，以自有资金+多元融资方式进行，通过金融机构借款、PPP模式、产业基金模式、资产证券化模式，拓宽融资渠道。

（5）创新商业模式。综合开发投资企业可自身定位为1.5级开发主体，与政府打造地区基础设施配套，提升周边土地价值，一方面分享一级土地增值收益，另一方面进行二级开发获取开发收益，广泛采用股权合作等方式引进开发、运营能力较强的企业进行合作开发，实现资源开发与市场收益相结合。

（6）拓展盈利模式。综合开发投资企业可建立智慧运营为导向的全产业链开发思路，深入挖掘链条末端在物业管理、信息化管理以及产业资源、知识产权、品牌形象等资优良资产的价值，进一步整合内部资源，通过项目开发、资产运营、产业运营、资本运营打造多元化盈利来源。

（7）搭建产业投资平台。产业植入是TOD项目成败的关键，综合开发投资主体一方面可加大产业和整合，大力推进产业拓展，通过签署战略合作协议，共建研究院、产业发展中心等，以多种的共建形式绑定产业方，丰富产业生态；另一方面，可探索股权合作，通过参股的方式提前锁定产业资源，打造纵横交错的产业服务体系。

（8）建立保障机制。政府层面完善政策保障体系。从更高层面统筹推进，本着谁投资谁主导的原则，积极在政策上争取将铁路建设与土地综合开发进行捆绑，在规划调整、指标统筹、用地范围、土地价格及供应方式等方面给予明确可操作办法；企业层面建立健全省市合作、路地合作机制、铁路反哺补亏机制和提供人才和资金保障，铁路投资主体牵头协商明确省市合作下，省和地方应承担的投资及补亏责任，铁路项目沿线各地级以上市提供的综合开发用地数量应与各市境内路段分摊的项目可持续经营责任相匹配。涉及和国铁共线的线路，需和国铁集团综合统筹红线内站场土地与红线外综合开发用地，实现铁路站城一体化开发。