关于落实禁止炼山政策的措施探讨

2020-12-30谢柏联张志鸿许和财谢献强江西军林育红罗文哲李建刚

森林防火 2020年2期

谢柏联，张志鸿，许和财，谢献强，黄平，江西军，林育红，那姝，罗文哲，李建刚

（广东省航空护林站/广东省林火卫星监测中心，广东广州510060）

党的十八大从实现中华民族永续发展和为全球生态安全做贡献的战略高度，首次对建设生态文明作了全面部署，形成了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，并将建设生态文明作为党的执政纲领写入了党章[1]。炼山就是人为控制的火烧，是人们为了植树造林，在采伐迹地或宜林地上用火烧清理林地的一种营林措施[2]。炼山造林是我国南方省区普遍采用的方式。随着社会经济的发展和环境保护问题的日益突出，禁止炼山问题成了人们关注的焦点。

1 炼山造林利弊优势

1.1 炼山造林的优势

1）施工方便快捷，节省劳动用工。炼山可以快速地烧除采伐区的杂草、灌木和枝丫等剩余物，清理林地、打穴、种植、抚育等环节施工比不炼山要方便快捷，可以节省劳动用工。

2）减少病虫害发生。炼山之后，可以减少林地上的病虫害源，同时减少啮齿类动物对幼林的危害。据薛立等研究表明，炼山后林地细菌数量比原杉木林地减少24%[3]。

3）具有短期激肥效益。炼山对土壤具有短期激肥效益（1年内），有利于林木早期生长，促进林木提早郁闭[2，4]。

1.2 炼山造林的弊端

1）造成水土流失。炼山导致采伐后的剩余物减少，林地裸露，土壤缺乏覆盖物体，直接与雨水接触，使土壤被冲刷[5]。另外，据文献报道，炼山后，土壤总孔隙度比原杉木林地下降了9%，非毛管孔隙下降39%，土壤板结，结构趋于紧密，不利于通气透水，蓄水能力下降[3-4]。我国南方地区，雨量充沛，降雨相对集中，炼山后林地容易造成水土流失。

2）影响土壤肥力。炼山对土壤肥力的影响主要表现在土壤有机质、pH值、氮素及土壤微生物的影响。一是炼山后土壤酸性下降，pH值升高。据薛立等研究表明，炼山后林地pH值增加了1.4%-11%[3]。二是土壤表层有机质数量和结构也会发生一些改变，有研究表明，我国南方地区采伐炼山后，土壤表层有机质含量减少18%～30%[4]。三是不同采伐迹地经过火烧后，林木下土壤氮素损失严重。据薛立等研究表明，炼山1年后，土壤全氮下降了37%[3]。四是炼山后土壤微生物除真菌上升，其他微生物都下降，同时土壤酶活性也降低，而不炼山土壤浅层的微生物有所增加，酶活性增高[5]。

3）加剧大气污染。在炼山造林时，容易产生烟雾。其主要成分包括CO2和水蒸气，以及CO等化合物。据测定，1 t可燃物可产生3 680 m3CO2[2]。因此，炼山造林会加剧空气污染。

4）破坏生物多样性。当大面积炼山后，造林地的林木树种单一，生物多样性下降，而不经过炼山的造林地可以有选择性的留下一些目的树种，通过与栽植树种相混交，形成混交林；与此同时，选留的树种具有明显的生长优势，可以很好地改变林分的郁闭状况，获得更高的经济和生态效益[5]。

5）引发森林火灾。近年来，一些地方因炼山前准备不充分，开设的隔离带宽度不够；或炼山时组织不严密，操作流程不规范；或炼山后没有清理好余火等，造成炼山跑火，引发森林火灾。因炼山引发森林火灾造成人员伤亡的事故时有报道。

2 禁止炼山实施现状

鉴于炼山造成水土流失、影响土壤肥力、加剧大气污染、破坏生物多样性、引发森林火灾等方面弊端以及环境问题的日益突出，对林业可持续发展带来不利影响，我国南方地区近年来不断推广禁止炼山造林工作，取得了一定的成效。江西省2007年起推广禁止炼山造林工作。福建顺昌县国有采育场2004年推广不炼山造林，2009年全面实施禁止炼山造林。2004—2010年共推广不炼山造林162片、1203 hm2；推广不炼山造林的树种有杉木（Cunninghamia lanceolata（Lamb.）Hook.）、马尾松（Pinus massonianaLamb.）、木荷（Schima superbaGardn.et Champ.）、杜英（Elaeocarpus decipiensHemsl.）、光皮桦（Betula luminifera）、枫香（Liquidambar formosanaHance）、南方红豆杉（Taxus wallichiana var.Mairei）、闽楠（Phoebe bournei（Hemsl.）Yang）、乳源木莲（Manglietia yuyuanensisLaw）、深山含笑（Michelia maudiaeDunn）、乐东拟单性木兰（Parakmeria lotungensis（Chun et C.Tsoong）Law）等优良乡土树种[6]。福建省近年来推广禁止炼山造林，2015年起对不炼山造林进行专项补助。广东省2002年起推广生态公益林造林不炼山。2016年，广东省政府规定9月份起全省禁止炼山造林。2017年6月，广东省人大常委会审议通过的《广东省森林防火条例》规定，在森林防火区，全年禁止炼山、烧杂等，是全国首个规定全年禁止炼山的省级地方性法规。广东省2017年9月起全年禁止炼山以来，取得了良好的效果，改变了以往在造林备耕整地季节到处都是炼山的现象。

3 政策落实存在的问题

3.1 法律法规不完善，存在管理漏洞

近年来，我国南方省区大力推广不炼山造林，森林防火期禁止炼山，取得了一定的成绩。但是，因《森林法》《森林防火条例》等法律和地方性法规没有规定禁止炼山，一些地方只能在森林高火险期通过命令或文件的形式规定禁止炼山。另外，因没有规定非防火期禁止炼山，非防火期炼山不是行政许可事项，不需要经过林业主管部门审批，一些地方森林经营者钻法律空白，在非防火期进行炼山。

3.2 思想认识不到位，传统观念难以转变

在我国南方地区，炼山一直以来作为清山的一种措施，其操作方法已经在山区居民和林农的思维中根深蒂固，林农传统观念一时难以转变。林农只看到炼山能节省投资成本，被短期的经济效益所蒙蔽，不知道炼山后，随着水土流失，土壤肥力下降，而不炼山林地由于采伐剩余物不断分解，林地土壤肥力得到提高，5～6年不炼山林木生长速度明显超过炼山所造的林木[7]。

3.3 造林技术复杂，林农难以掌握

不炼山造林在科学采伐、林地清理、整地打穴、种植密度、混交造林、良种壮苗、控草抚育等环节技术性强，操作复杂，没有经过专门培训的林农或造林施工员，难以掌握。特别在清理林地、抚育等环节比炼山操作要复杂，增加工作难度。不炼山造林在清理林地时，首先要对采伐区的枝丫等剩余物、杂草、灌木等进行清理，然后根据造林树种，确定种植带和剩余物堆积带的宽度，最后耙出种植带和剩余物堆积带；要清理林地大量的采伐剩余物，需要增加大量的人力、物力，增加工作难度。另外，为消除堆积带上的杂草、灌木对幼林水分、肥料等的影响，需要及时清理堆积带上的杂草、灌木，也增加了劳动用工量。

3.4 存在侥幸心理，擅自炼山违法成本低

一些地区个体户，存在侥幸心理，不顾政府的三令五申，擅自开展炼山造林。而目前，随着经济社会的发展和物价指数的上涨，《森林防火条例》和地方性法规对擅自炼山等野外用火的，最多罚款3 000元，罚款的额度偏低；一些地方发布森林防火命令后，对擅自炼山等野外用火，没有达到刑事立案的案件，且当地没有治安拘留处罚规定的，只能罚款，导致擅自炼山违法成本低。

3.5 施工效率不高，增加造林投资成本

我国南方地区雨水较多，土壤条件好，生物量大，采伐剩余物较多，与炼山造林相比，要多出耙带、采伐剩余物堆积等工序，造林后杂草、灌木生长旺盛，抚育难度加大，苗木前期生长较慢，林分郁闭推迟，幼林抚育劳动用工增多。因此与炼山造林相比，不炼山增加造林投资成本。据福建顺昌7个国有采育场2008—2010年度营林生产数据，不炼山造林当年投资比炼山造林增加12.93%；不炼山造林幼林抚育投资比炼山造林增加34.3%；不炼山造林投资比炼山造林增加23.58%[6]。据欧阳天林等研究表明，传统作业方式不炼山造林比炼山造林投资高出31.7%[8]。

4 推进禁止炼山的对策与措施

4.1 加强立法，健全完善法律法规

建立健全禁止炼山的相关法律法规，在森林防火、造林、环境保护、水土保持等相关法律法规修订时，设置禁止炼山的条款，并设置严厉的处罚条款。在上位法、地方性法规一时难以修改完善的情况下，尽快制定出台政府规章或规范性文件，明确禁止炼山清理林地。对因防止病虫鼠害、冻害等特殊情况确需野外用火的，要严格进行审批把关，并且控制单次用火的面积，做好相关防范措施。

4.2 加大科普力度，转变传统观念

加大宣传教育和科普的力度，充分发挥现代新闻媒介的宣传作用，将禁止炼山的法律法规、规章等纳入普法教育的内容。林业、环境保护、水土保持等部门要充分利用广播、电视、报刊等新闻媒体和宣传警示牌、宣传横幅、宣传栏、宣传手册等进行经常性的宣传教育。通过开展群众喜闻乐见、形式多样的宣传教育，让林农了解禁止炼山的法律法规，传统炼山造林的弊端，了解不炼山造林不仅可以保护生态环境，同时也可以实现增产增收，改变林农以往炼山造林的思想观念，树立新时期科学造林的观念[7]。

4.3 加强培训，推广先进技术

加强技术培训。通过举办培训班，让林业干部、林农、监理员、造林施工员、技术员等掌握不炼山的施工流程、具体操作技术等。根据树种、立地条件等，因地制宜地建立不炼山造林示范点，通过造林示范，提供林农参观、考察，让林农真正了解不炼山造林技术的可行性和先进性，并在实际造林生产中自觉实施，以点带面，推广不炼山造林综合技术。在政务服务事项中设立造林技术咨询服务，省、市、县、乡（镇）各级林业部门设立不炼山造林咨询公共服务事项，设立服务窗口和热线电话，为林农实施不炼山造林提供技术咨询。

4.4 严格执法，加大惩处力度

习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”林业、环境保护、水土保持等行政主管部门，加强对炼山的监督检查，发现违规炼山行为的，要依法从严、从快处理。在秋冬季、春季等造林备耕整地时期，各相关职能部门成立联合执法工作组，深入到乡（镇）、村，深入到山头开展执法检查，严厉打击违规炼山行为，发现一起，查处一起。对违规炼山的典型案例，公开曝光，公开宣判，有效震慑违法犯罪行为。

4.5 出台配套政策，减少投资成本

一是推广化学除草剂、腐烂剂和机械化造林作业，降低工作强度，提高林业生产工作效率，降低造林成本。二是将割灌机、油锯、打穴机、枝丫切碎机、除草松土机等林业机械纳入农机补贴范畴，减轻林农负担，鼓励和支持林农使用机械作业。三是建立禁止炼山造林激励机制，设立专项补助资金，考虑禁止炼山后造林成本提高，凡没有炼山造林的，按实际造林合格面积由政府给予补助。四是提高林木资源利用率，结合市场需求，尽量提高小径材和枝丫等利用率；同时，引进或研制新技术、新工艺促进采伐剩余物的加工利用，充分提高采伐剩余物的附加值，从而降低造林综合成本[8]。五是政府支持发展相关产业，利用不炼山造林发展相关产业，如发展林下经济等；另外，建立森林认证激励补偿机制，支持林农和林业企业开展森林认证，以便出口林木[9]。