国外政府购买森林防火服务简介及启示

李伟红，何 诚，敖孔华

（1.北京市颐和园管理处，北京100091；2.南京森林警察学院，江苏 南京210023；3.国家林业和草原局，北京100714）

政府购买服务是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照一定的方式和程序，交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为[1]。政府购买服务是一种新型的公共服务提供方式，也是西方发达国家对社会福利制度做出的一项重要变革[2，3]。20世纪80年代以来，西方一些发达国家积极推进以建立新公共管理制度为目标的行政改革，内容之一就是主张全社会、全体公民都参与到公共管理和服务供给中来。在形式上，主要是政府引入市场竞争机制，通过推行民营化、签订合同契约等，由市场和社会力量来具体承担公共服务的生产和提供工作。也就是说，通过引入民间力量和资本，推行公共服务行业多元化经营，以此来不断提高公共服务的水平和效率[4]。经过几十年的探索和发展，欧盟、英国、美国、加拿大等国家和地区，在政府购买服务方面建立了一套较为完备的法律制度体系，积累了一定的实践经验[5]。其中，森林防火领域政府购买服务的一些做法值得我国借鉴。

1 加拿大政府购买森林防火服务的基本做法

加拿大森林面积4.4亿hm2，覆盖率44%，约占世界森林面积的10%，相当于整个亚洲的森林面积[6]。加拿大平均每年发生森林火灾7000余次，受害森林面积近百万公顷，占森林面积的3.2‰[7]。因林业和林产工业占据国民经济重要位置，加拿大非常注重创新林业管理体制，林火管理也处于领先地位，每年用于防火灭火的经费约1亿加元。从20世纪末以来，加拿大根据自身情况，将政府购买服务等新的管理手段引入森林防火，使其逐渐成为一种常态化管理手段[8-10]。

1.1 防火期雇用防火人员开展护林管理工作

加拿大国家自然资源部林务局主要负责林业科研和人才培养，森林防火各省自成系统、分别管理，管理机构分为省、大区、小区（基层）三级。林防火管理机构人员精干。例如，阿尔伯塔省森保局下设联络分析、通信、气象、灭火、航空管理、计划6个处，专职人员35人；哥伦比亚省康鲁普斯大区防火中心，管理干部和工人仅有30多人；该区贝尔克防火站管辖森林面积80万hm2，管理人员仅5名，灭火队2个共8人。

为弥补人员不足，加拿大在防火期采取政府购买服务方式，临时雇佣人员。例如，哥伦比亚省每到防火季节，临时雇佣大学生400～500人，执行各项护林任务；安大略省固定护林员300名，临时雇佣人员多达1200人；阿尔伯塔省无固定专业队，完全雇佣季节性临时工。按需临时雇佣，精简了机构，节省了人力，减少了开支。

1.2 租用消防飞机开展巡护和灭火工作

航空护林是加拿大的一大优势，基地、机型和数量多，全国用于航空护林的各种飞机有500架以上，成为发现和扑救林火的主要手段。哥伦比亚省使用各种飞机80架，各大区有固定航线，每天根据火险情况机动调用飞机。阿尔伯塔省有14个飞行基地，每年租用巡护、灭火直升机90～150架。安大略省有灭火飞机35架，另每年租用侦察机19架，直升机17架，重型洒水飞机9架。魁北克省马尼瓦基林区有3个固定翼飞机机场和8个直升机加油站；防火期间租用巡护飞机5～7架，水上飞机2～3架，直升机8架；发生大火时，再临时租用直升机。除航空护林以外，哥伦比亚有瞭望台153座，阿尔伯塔省有瞭望台143座，这两个省靠飞机和瞭望台共同监测森林火灾。任何地方起火，直升机45分钟可赶到火场。在灭火技术方面，主要采取直升机运人机降灭火，同时配有装液设备，可装化学药液或水1500 kg左右。此外，还有固定翼化灭或洒水飞机。加拿大东部林区湖泊较多，用水上飞机吸水直接灭火，是扑救森林火灾的主要手段。比如，2016年5月在组织扑救加拿大艾伯塔省麦克默里堡森林大火时，参与灭火救灾的各类飞机和直升机达100多架[11]。

1.3 租用社会仓库储备森林防火物资

加拿大从省、大区到小区，一般均建有森林防火物资仓库，从防扑火机具装备、生活用品、医药用品，直到扑火现场办公用具等，种类较为齐全。同时，还附设有车辆工具等维修车间，工作十分便利。比如，安大略省防火物资仓库，有背负式小型水泵5300台，32 000组水龙带（每组30 m），9500组手工用具，1500座帐篷，供7000人同时用餐的做饭炊具。该省雷湾大区防火仓库储备有价值150万加元的防火物资。另外，针对一些地方现有仓库不够用的问题，采用政府购买服务形式，租用社会空置仓库储备森林防火物资，既满足了森林防火工作的需要，还提升了物资仓库分布的合理性，组织扑救火灾时能就近补充森林防火物资。

1.4 面向社会购买森林防火培训

加拿大规定，必须经过专门培训并考核合格的，才能当灭火队员或其他专业人员。培训委托各地区的训练学校（教育中心）开展，每年都会进行。例如，阿尔伯塔省每年培训3000～4000名扑火专业队员。每期培训10天左右，按照有关教材规定，教他们怎样使用工具装备，怎样进行灭火，怎样开设防火线等等。该省技术专科学校有教师11名，辅助人员50余人，负责组织培训扑火队员和不同职务的防火业务人员。同时，还从有关大学抽调已学一年的学生，学习高级防火专业课程。安大略省规定，参加森林防火训练的人员主要有三类：一是最基本的灭火人员训练，由各地区负责，通过幻灯片演示和观看录音，学习《灭火人员训练手册》；二是灭火小组长训练，进一步学习有关的森林防火课程，使他们能运用所有的人力和工具设备，带领小组成员有效从事扑火工作；三是高级防火人员训练，进行有关林火管理和林火与气象的关系等学习训练，使他们能够有效从事森林防火灭火管理工作。此外，有些地方也委托有关单位，对防火瞭望员、巡护员、安全观察员、林业公司伐木工人等进行必要的培训。

1.5 租用技术设备开展森林火险预测预警

森林火险预报是森林防火一项专业性较强的基础性工作。加拿大从省到大区，普遍建立了林火预测预报网。如安大略省森林防火中心，通过收集汇总下属的4个气象台和120个气象站的气象数据，开展森林火险预测预报工作。魁北克省租用美国的天气预测系统，通过获取林区实时天气数据分析预测森林火险。加拿大是一个雷击森林火灾比较严重的国家，比如哥伦比亚省雷击火占41%，阿尔伯塔省占60%，安大略省占30%。为此，他们采取两种办法开展雷电探测工作。一种是直接购买气象部门的雷电探测服务：气象部门采用LLP型定向定位仪，可探测地面和云层间的雷电方向，通过几个定向定位仪配合，可确定雷电发生的位置；另一种是森林防火部门购买简易雷电计数仪，可放在防火中心或气象站内随时观测，简便易行。

1.6 购买应急通信技术服务

加拿大国土面积大，人口少，南部林区路网密度较高，通信较为完善。安大略省规定，一个标准灭火无线电通信系统包括：①总部（地区）与灭火营房用50瓦电台；②灭火人员携带便携式通信机，保持与营房的联系；③直升机和灭火飞机装有特殊波长无线电台，专为森林防火使用；④森林防火专用车安装无线电通信设备；⑤初期灭火时，每个灭火组携带2套便携式通信机，以备紧急通信之用。该省日常使用的通信设备达到5000至6000套。为保持日常通信畅通，保障通信设备正常使用，一般采取政府购买服务方式，由相关通信企业负责线路、设备的日常维护以及灭火时的应急通信保障。

2 美国和俄罗斯等国购买森林防火服务情况

2.1 美国

美国的森林面积为3亿hm2，森林覆盖率33%，蓄积量242亿m3，居世界第三位。美国也是世界上森林火灾较为严重的国家之一，每年发生森林火灾10多万起，烧毁森林面积200万hm2左右。美国是联邦制国家，森林资源分属国有、州有、私有。联邦政府农业部、内政部、商业部等各有林部门和州政府以及较大的营林公司都有自己的防火机构、扑火物资及消防队伍。为强化对全国森林防火工作的统一指导和管理，联邦政府在爱达荷州博伊西市建立了由林务局等9个部门组成的部际防火协调中心，负责协调支援全国灭火和各项救灾活动。

美国政府购买森林防火服务的情况主要有：一是购买航空消防服务。美国林务局自身拥有146架各种专用防火、灭火飞机，同时每年还与空军、航空公司、飞行俱乐部、私人等签订协议，临时租用飞机用于森林火灾的巡护和扑救。二是投资防火宣传服务。1950年一只在森林火灾中被严重烧伤但又顽强活下来的小熊被任命为“防火熊”。根据法案要求，美国林务局与相关企业合作，通过征收火熊标志版税，作为防火基金，以此推进实施“火熊宣传计划”。经过近70年的宣传，防火熊在美国已家喻户晓，成为与米老鼠和唐老鸭齐名的卡通形象，实现了森林防火社会效益和企业经济效益的双赢[12]。三是投资志愿者服务。美国消防局超过7成的扑火队员是志愿者，志愿人员的消防服务覆盖美国全部消防区域的95%。消防志愿队员的招募、培训、标志、服装、装备、保险甚至扑火牺牲后的抚恤等都有全国统一的标准，由政府财政预算解决。四是投资新装备研发。2000年，美国林务局向社会公开征集新型火场逃生罩设计制造方案。2002年6月，联邦火灾与航空管理委员会经过全面检测，从各社会组织报送的设计方案中，选定密苏拉技术与发展中心设计的防火逃生罩方案作为最终方案[13]。

2.2 俄罗斯

俄罗斯的森林面积为8.67亿hm2，占国土面积51%，居世界第一位；森林蓄积量807亿m3。俄罗斯地大物博，人口稀少，处在雷击自然火的多发区，客观上增加了控制森林火灾的难度，也决定了其森林火灾的多发性和严重性。每年发生森林火灾数量为2万到4万起，影响200万到300万km2的土地。2010年6月，俄罗斯发生其现代史上规模最大的森林火灾，烧毁80多万hm2森林，造成53人死亡，500多人受伤，近2000幢房屋被烧毁，3500多人流离失所，8.6万人被紧急疏散；火灾烧掉了该国1/4的农田，粮食减产20%；大火直接烧毁1处大型海军基地和1个隶属俄罗斯总参谋部的秘密通信枢纽，并先后威胁到1个绝密核研究中心和2个核武库的安全；受森林火灾影响，俄7个联邦主体进入紧急状态，莫斯科居民死亡率较正常增长了近一倍[14]。

由于地广人稀，俄罗斯发生森林火灾后主要靠消防飞机进行扑救。俄罗斯航空林火控制中心在俄联邦境内下设有24个地区航空基地，直属的航空大队拥有102架飞机，航空护林面积达6.9亿hm2。俄罗斯航空林火控制中心有270个小队，3800名经过专业培训的跳伞队员和索降队员，主要负责组织侦察、扑救和监控森林火灾。除此之外，在防火期开始之前，每年还采取政府购买服务的方式，租用200多架飞机和直升机，满足火险较低时的森林防火需要[13]。比如，在扑救2010年森林大火时，俄罗斯投入了24万多人和60架飞机进行扑救[14]。

2.3 澳大利亚

澳大利亚的林地面积为157万km2，其中99%的森林为天然林，以桉树为主体树种。由于该国属于热带季雨林气候，桉树等森林植被极易燃烧，森林火灾比较严重，而且容易产生飞火和引发树冠火，很难扑救。林区内居民众多，除原有居民外，城市居民也喜欢在郊外营建别墅，长期定居，时常有森林火灾造成人员伤亡事故和严重财产损失的报道。

澳亚防火理事会负责全国森林消防协调工作，各州根据实际自行设置防火管理机构。如新南威尔士州设有州林业局、乡村消防局、国家公园等管理机构，市区内的火灾由城市消防局组织扑救，州林业局、国家公园主要负责自身经营的州有森林资源的防火工作。占90%以上的乡村地区的私营森林的防火管理、建筑物及交通车辆失火等，均由乡村消防局负责处置。澳大利亚政府购买森林防火服务最突出的特点是：发生的森林火灾主要由当地志愿者组成的消防队扑救，志愿者由消防机构的雇员进行培训和协调，州政府负责消防机构的主要费用，但当地政府和社区也通常负担一部分。如新南威尔士州有2400支义务消防队，拥有7万名扑火志愿者。维多利亚州有6.4万名扑火志愿者，其中城市志愿者1万多人。这些志愿者都经过严格的训练和考核，具有较强的扑火技能。各消防站一般在6分钟之内，即可召集并出动第一批扑火队员[13]。

2.4 希腊

希腊的森林面积为375.2万hm2，主要树种为棕榈、云杉、冷杉和山毛榉，森林覆盖率28%。1997年以前，希腊森林防火由林务局负责；1998年5月开始，消防局负责森林火灾扑救和城市消防工作，但森林防火日常管理和火灾预防工作仍由林务局负责。2007年8月，希腊因人为纵火、农民烧荒、电力设备老化短路等，接连爆发数百起森林大火，并迅速蔓延成灾，波及一半国土，成为该国150年来最为严重的森林火灾，在世界上造成很大影响[15]。

希腊政府购买森林防火服务的主要做法为购买航空消防服务：国有飞机由希腊航空部队使用，包括18架CL-215洒水飞机，20架PZL M-18 Dromader飞机，6架Grumman双翼飞机，2架C-130运输机，2架带吊桶的军用Chinook CH-47D直升机。2000年国家飞行大队又租用3架CL-215s和16架重型直升机（1架Ericsson Air-Crane，3架MI-26s，4架MI-8s，8架Camovs)，政府通过支付部队费用来支持森林航空消防工作的展开。

2.5 巴西

巴西的森林面积为4.8亿hm2，居世界第2位；森林蓄积810亿m3，居世界第一；森林覆盖率57.2%。巴西的森林防火工作实行联邦、州、市三级政府负责制，中央层面由国家森林防火中心（1989年巴西可再生资源总署成立森林防火监测中心，2001年该中心改建加强为国家森林防火中心）负责全国森林火灾监测、预防和扑救工作。国家森林防火中心编制60人，在每个州派驻一位协调员。

政府购买森林防火服务的主要做法是：一是从社会上公开聘用扑火队员。如国家层面就雇佣专职扑火队员近6000人；二是购买灾害损失评估服务。国家森林防火中心聘用有相关资质和经验的28名专家作为火灾调查员，负责每次火灾后灾害损失评估工作，直至森林火灾责任人受到相应的责任追究[12]。

2.6 日本

日本的森林面积为2512万hm2，森林覆盖率67%，森林蓄积量40.4亿m3，年均发生森林火灾4000起左右。日本在国有林区建有36个航空灭火基地，在主要林区合理布建补给基地，主要是为灭火飞机、消防车供水和补充灭火药剂、灭火工具以及运送消防员等。

日本政府购买森林防火服务的主要做法为购买航空消防服务。日本扑救森林火灾主要依靠消防直升机。因消防飞机有限，一般都是国家自卫队派飞机支援，主导力量是军用飞机，并由政府支付该部分支出。

3 国外政府购买森林防火服务的启示

党的十八大以来，为加快转变政府职能，进一步改进提升公共服务质量，党中央、国务院明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大购买服务力度，把一些领域公共产品短缺、服务质量和效率不高等问题有效解决好，形成改善公共服务的合力，使群众享受到更多的便利和实惠[16，17]。党的十八届三中全会，更是首次从国家战略层面要求推进政府购买服务改革任务，提出凡属于事务性管理的公共服务，都要引入竞争机制，采取合同、委托等方式，向社会组织和力量进行采购[18]。2018年，财政部组织对2014年印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》进行了修改，并面向社会公开征求意见[1]，我国政府购买服务逐步进入规范化、法治化轨道。政府购买服务起源于西方国家，森林防火领域政府购买服务工作也是国外尤其是欧美国家开展得早，有成体系的做法，在案例、方案、政策及相关规定方面积累了一定经验，值得我国借鉴与学习。

3.1 购买航空消防服务是世界通行做法，我国应逐步加大购买力度

航空消防是森林防火的发展方向，也是国外扑火救灾的主要力量。比如欧洲国家80%以上的森林火灾是由飞机扑灭的。西班牙共建有8个航空灭火基地，有灭火飞机257架，可在1小时内抵达全国任意地点，50%以上的森林火灾被控制在1 hm2范围内[19]。与一般的扑火装备相比，消防飞机价格较贵、操作技术要求较高、日常维护较为困难，必须依托专业企业运营。据国外相关网站报道，2011年2月加拿大安大略省自然资源部与卓越直升机有限公司签订合同，公司派3架贝尔中型直升机和机组人员执行2年防火任务，每年加拿大政府支付不低于150万美元服务费；2015年1月以色列国防部与国内防卫电子公司艾尔比特系统股份有限公司签订1亿美元合同，公司新生产6架灭火飞机，与此前生产的8架共同组成一个灭火中队，公司负责对其进行运营；2013年12月，澳大利亚国家航空消防中心与澳大利亚直升机运营公司签订专项灭火合同，公司投入2架AS350BA直升机，在阿德莱德山林缘执行空中监测和灭火任务；2013年8月，美国加利福尼亚州洛杉矶县与埃里克森航空公司签订为期5年的租约合同，每年合同金额270万美元，公司提供航空灭火服务，并包括人员、装备、工具、物资、维护、监管等方面的支援作业[20-23]。我国可借鉴国外做法，拓展政府购买航空消防服务渠道，在加强与目前国内通用航空公司合作的基础上，可探索购买飞行俱乐部、私人甚至外国公司的航空飞机服务，同时加强与军队相关部门的联系，关键时刻请求其提供航空消防飞机支援。

3.2 规范森林防火业务培训工作，培育发展消防志愿者力量

欧美和澳大利亚等国家，社区志愿服务制度较为完善，加之劳动力少，人力资源成本高，森林消防队员基本上以志愿者为主。比如澳大利亚新南威尔士州打出了“七万志愿者是我们的灵魂”的宣传牌，大家都以能成为森林消防志愿者为荣耀。为使消防志愿者更好地胜任工作，美国等国家对扑火队员和各级指挥员的培训都十分严格和规范，每个岗位都有相对统一的培训科目和教材；有关防火培训机构形成了从初级到高级的完整布局和体系，培训设施和条件也十分先进。有的消防培训机构还成了国土安全、其他应急事件处置人员的培训基地。在扑火专业人员的技能要求上也十分严格，必须经过一系列的培训和考核合格后才能正式从事岗位工作。例如，一个人要想成为一名正式的消防队员，必须要有两个防火季节并在两个岗位工作的前期经历，在此基础上还要经过6～7周的正规化培训合格，才能成为正式消防队员，消防小队长则必须要在5年正式队员后才能有条件担当。我国可借鉴美国、澳大利亚等国家的做法，一方面在森林防火培训体系化、标准化、岗位化、精细化等方面下功夫，并加强森林防火培训机构、师资、教材、设施方面的建设；另一方面，针对我国“人口红利”即将结束、人力资本提升等新情况，加强社区和乡村志愿制度建设，积极培育、壮大森林消防志愿者队伍，使其逐步成为补充消防力量的固定来源之一。

3.3 加强与社会企业合作，谋划启动“虎威威”宣传计划

我国是一个农业和人口大国，95%以上的森林火灾均为人为不当用火引发。提升人民群众对森林防火的关注度、增强进入林区人员安全用火意识、提高火场紧急避险技能，始终是一项不可放松的工作。为此，每年从国家到地方，都要组织开展一系列森林防火宣传教育活动，这对营造森林防火氛围、提升群众防火意识发挥了积极作用。但总体看，我国森林防火宣传工作还比较模式化、口号化，宣传形式不够吸人眼球，宣传内容尤其实物宣传品不够丰富。可借鉴美国“火熊宣传计划”的经验，通过社会化运作方式，与相关服装公司、玩具公司、动漫公司等企业实行战略合作，联合开发推出森林防火吉祥物——防火“虎威威”系列宣传实物和宣传动画，在潜移默化中不断提升和增强广大群众的森林防火意识。

3.4 注重发挥科技支撑作用，加大技术服务购买力度

欧美、澳大利亚、俄罗斯等国家，非常注重森林防火科研工作，组建有强大的森林防火科研机构和实验室，并且经常开展跨国合作交流。我国森林防火科研工作一直是短腿，森林防火科研机构、科技人才、防火重点实验室等都十分缺乏，无论森林防火基础理论等课题研究，还是新型装备研发改进等工作，都与实际需要还有差距。现有条件下，可借鉴美国购买新型防火逃生罩设计方案的做法，由国家或地方各级林业、森林防火部门定期发布森林防火急需课题，向社会公开征集并评审确定牵头研发的团队，实现科研资源共享；借鉴巴西的做法，委托第三方机构开展森林火灾损失评估，提高森林火灾统计工作的客观性、真实性和评估科学性；借鉴加拿大雷击火监测做法，森林防火部门加强与气象部门的合作，加大雷电预警监测购买服务。

3.5 注重发挥非营利组织作用，建立长久合作伙伴关系

国外的环保组织、民间协会、科研学校、志愿者服务机构等非营利组织，在属性上大部分带有公益性质，与公共服务的宗旨相符；在地位上与政府是平等的，没有行政依赖和隶属关系，社会服务功能互补。加拿大等国家，政府与大部分非营利组织具有很好的历史渊源，在政府购买森林防火服务中，注重发挥其特长，在业务培训、人员雇用、技术咨询等方面为森林防火提供优质服务。政府购买服务的财政投入，也是部分非营利组织资金收入的重要来源[24]。随着事业单位改革和行业协会、商会工作的规范化，林业改革后防火、防盗、防虫“三防”协会以及涉林商业联合会逐渐发展壮大。我国应充分发挥这些非营利组织的作用，通过政府购买服务形式，让其多承担防火巡护、宣传等服务任务，这样可以花服务小钱，办防火大事。