中国农村森林防火安全社区建设研究

闫德民，张思玉，郑怀兵，于元魁

（南京森林警察学院，江苏 南京210023）

1 农村森林防火安全社区概念的提出

森林是陆地生态系统的重要组成部分。我国森林资源中集体林地占全国林地总面积的60%。近年来集体林权改革极大地调动了农民发展林业的积极性，有力地促进了集体林业和农村社会经济的发展[1]。全球气候变化的趋势下集体林地经营活动日益频繁，森林火灾发生频率和强度均呈现增加的趋势，火灾成为威胁森林资源的重要因素。我国森林火灾90%以上都是人为因素引起的，如何有效地管控森林火灾诱发因素中人的因素，如何通过对人的管理有效降低森林火灾的发生和减弱火灾对森林资源的破坏程度均是值得长期研究的课题。

人类在一定地域内活动逐渐形成区域性的生活共同体被称之为社区（Community），它是人类社会管理的基本结构单元。“社区”概念由德国社会学家腾尼斯最早提出。1989年9月世界卫生组织（WHO）在首届“世界意外事故与预防”大会上第一次提出“安全社区”的概念，会议通过《安全社区宣言》指出“任何人都享有健康和安全的权利”，该组织同时提出了安全社区的相关标准[2，3]。我国于2006年颁布《安全社区建设标准》，将社区定义为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”[4]。

农村森林防火安全社区就是以农村森林防火、用火安全为建设目标的新型农村安全社区。农村森林防火安全社区的范围主要包括：①城镇化发展过程中的城郊，即农村与城市连接的城乡接合部区域；②以农村社区为主的集镇社区和村落社区，是农民生产生活范围所涵盖的区域。在农村社区的农民生产经营活动区域中，集镇是农村社区的中心，一般是乡（镇）一级政府所在地。森林防火安全社区建设的研究探索，目的是为了让农村社区居民提高森林防火安全意识、提升预防和扑救森林火灾的能力。通过农村森林防火安全社区的建设，可以有效减少森林火灾的发生，降低森林火灾的危害，改善人们的生活环境，保护森林资源和人民生命财产安全，有利于建设社会主义物质文明和生态文明，促进林区农村经济的发展。本次研究试图从社会管理学的层面提出农村森林防火安全社区的概念和建设措施，使之成为我国林区特别是集体林区森林防火管理范式和有效保障。

2 农村森林防火安全社区建设必要性分析

2.1 农村森林防火安全社区建设可以弥补防火主体责任的缺失

森林防火及生态环境保护的政策法规在乡（镇）和村落的落实亟待进一步加强。由于村落社区作为一种无法人主体的社会自治性组织，《森林防火条例》缺少对其相关责任的明确界定。乡（镇）政府是国家行政部门管理的最基层机构，没有相应的行政执法权限，建设森林防火安全社区恰好弥补了这一不足。

2.2 家庭—社区单元模式是农村防火安全社区构建的有效模式

农村社区形式多样，经济和生产力水平存在差异，生产过程对于自然力有一定的依赖。家庭是进行社区活动的基本单位，没有明确和实质性的社会分工，社会管理主要依靠传统的价值观念和行为方式，具有高度的同质性。乡（镇）社区是以集镇为纽带将村落社区联系在一起，具备相应的经济活动、政治氛围和文化氛围，从而成为农村社区规范的基层管理单位。基于此，集体林区通过建立“家庭—社区单元”的森林防火安全社区模式，逐步使之成为森林防火的有效模式。

2.3 建设农村防火安全社区是森林资源保护的有效途径

从权属上讲，中国的森林资源分为集体所有林和国有林，其中集体所属占60%以上，绝大部分森林资源分布在农村且由村落来进行管理。在一些重点林区，森林资源称为村落社区或者林业社区，森林资源就是林业社区居民的所有生活依靠，农村森林防火安全社区就是将村民集体联合起来预防和应对森林火灾和加强对森林资源的保护。

2.4 建设农村防火安全社区是林区火源的有效管控模式

人为火的发生、蔓延、熄灭等一系列过程均与村落社区的居民生产生活直接相关。社区居民的防火意识、观念、应对积极性和应对能力直接影响着森林防火的工作效果。不少社区由于居民防火观念淡薄，烧荒、烧秸秆、吸烟、上坟烧纸及林内野营野炊活动等引发森林火灾在全国普遍存在，成为我国森林火灾发生的主要因素[5，6]，所以从农村社区的角度研究森林防火安全问题就显得尤为重要和迫切。从森林防火安全的角度来说，建设一个什么样的农村社区能够对森林防火安全起到有效的作用，是避免人为森林火灾的关键。

3 农村森林防火安全社区建设内容

3.1 普及森林防火知识，提高林火风险意识

提高农村社区居民的林火风险意识是建立安全社区有力思想保障，要深入社区加强对森林防火知识的普及，包括火灾成因、火灾危害、灾害预防及林火扑救等方面的知识及技能，切实提高社区居民的防范森林火灾的意识。

3.2 制定森林防火制度，建立森林防火组织

制定乡（镇）一级的森林防火制度，明确在森林防火实施过程中乡（镇）、村委和居民的责任和义务，建立以村—组为单位的森林防火小组，组建乡镇-村委森林防火队。每年按期进行森林防火知识及业务培训，提高村—组级防火小组、防火队的实战能力。

3.3 协调林火预警识别，建设全民防火工程

乡镇—村委一级是森林防火的最基层组织，也是国家各级森林防火预警体系中不可逾越的一个层面。如何将林火预警识别的职能与农民个体—村委—乡（镇）—县（市）级防火机构的功能有机耦合，利用微信、QQ、短信等信息传播平台实现民众直接参与林火监测和预警预报，建设全民防火工程是实现森林防火“打早、打小、打了”的基本保证。

3.4 改善生产生活习惯，加强生态文明建设

在建设绿色中国、美丽中国的大背景下，改善农村社区居民的生产生活习惯，主要包括农村生产经营活动、村民日常生活用火、文明祭祀等，提高村民文明素养，建设生态文明新农村。

4 农村森林防火安全社区建设的保障措施

4.1 政府层面重视

农村森林防火工作涉及面广且形式复杂。政府层面的重视是森林防火安全社区建设的关键，主要需要政府在政策、资金、技术和信息等层面的支持。政策支持就是保证森林防火安全社区建设有一个长效的扶持政策，针对农村具体情况调整和完善相应的制度规定和考核、评价体系。落实农村森林防火安全社区建设责任制、目标责任制，确保森林防火安全社区建设这项系统工程逐步成为我国森林防火的有效范式。

4.2 建设资金保障

农村森林防火安全社区建设中的基础建设包括开辟防火通道、实施计划烧除、清理地表可燃物、建设生物防火林带、引进高科技生物防火技术等，均需要资金作保障。从农村防火资金投入现状来看，乡（镇）和村集体投入的防火经费较少，获取经费渠道狭窄，客观上需要政府财政给予专项资金支持。

4.3 加强技术服务

从我国农村社区森林防火现状来看，森林火灾预警、火险天气预报、火灾隐患识别排查在农村社区都无法实现，其解决途径需要通过县级以上的政府部门及时提供相应的服务。其他还需要在诸如火警初期处理、火行为的预判、可燃物含水率粗估计等方面进行技能培训和技术服务，以提高农村社区居民防范森林火灾的应对能力。

4.4 加大宣传教育力度

要提高农村社区公众的森林防火意识，丰富他们的防火知识，有效途径就是大力开展宣传教育和培训活动。通过各种类型的图片展、宣传栏、专家授课、多媒体短片、消防设备使用演示、参观专业消防队扑火演练等方式强化宣传效果，让民众意识到保护森林资源、森林火灾防控的重要性和必要性，增强民众森林防火的安全意识和应对知识，提高农村社区居民的文明素养。

4.5 改进生产生活习惯

农村社区森林火灾的致灾因素主要是生产性用火、生活用火和祭祀用火。我国森林火灾的发生多由人为因素引起，不同区域占比约在70%-95%之间[7，8]。要从农村社会背景和社会结构来认识人为火的发生原因，改善和调整生产生活习惯以减少森林火灾发生概率。生产方式引起的火灾原因主要是烧荒、秸秆焚烧及农业废弃物的焚烧，可以通过荒地生态恢复、秸秆还田、废弃物再利用等方式减少生产性用火。农村生活用火可以使用清洁能源。在传统习俗方面提倡文明祭奠，变传统的用火祭奠方式为鲜花等无火祭奠方式。这些生产生活习惯的改善需要正面宣传和引导。

5 安全社区长效机制建设的“ 5+ 4”评估模式

农村森林防火安全社区长效机制建设，是指长期确保社区森林防火工作正常开展、森林火灾有效控制的各种制度、规则、组织体系所构成的系统。农村防火安全社区建设在落实建设内容和措施之后，需要针对安全社区的建设效果和可持续运行机制进行评估，从而形成安全社区运转的长效机制[9]。根据农村森林防火的规律和安全社区建设的标准，设计基于长效机制建设的评估方法，制定的评估体系包含5种机制和4个指标，即“5+4”评估模式，共包含9个方面的内容。

1）主要评估指标对象是森林火灾危害的严重程度、森林火灾预防能力、森林火灾扑救能力以及建设和管理的成效。5种机制分别为：①组织领导机制，乡（镇）成立森林防火领导指挥机构、村落成立防火领导组织；②责任落实机制，实行年度目标管理责任制，乡（镇）与村、乡（镇）与社区内的经营单位，乡（镇）与村、村与农户签订层层防火责任书，制定护林防火任务目标，落实奖惩办法，层层制定乡规民约；③队伍建设机制，根据森林防火工作需要，建立护林员队伍、森林消防队伍、志愿者队伍、群众应急队伍；④资金投入机制，森林防火工作的开展和各项工程措施的落实都必须以持续的资金投入作保障，持续足够的资金投入是评估防火安全社区建设的重要内容；⑤宣传教育机制，提高村民防火意识是森林防火的根本保障措施，需要对村民进行长期不间断的森林防火宣传教育。例如，通过宣传标语、宣传传单、宣传展板、宣传车、微信、短信、开设免费课程、广播电视网络等方式进行广泛深入的宣传，做到家喻户晓、人人皆知。

2）控制森林火灾危害能力根据以下4个指标进行评估。①森林火灾受害率（‰）=受害森林面积/森林总面积（hm2）×1000‰，该指标反映某区域总的森林火灾危害情况。这里，国家控制标准为0.8‰，具体地区依据各乡（镇）实际制定比例，但需低于国家控制标准。②火灾发生率（次/10万hm2）=火灾发生总次数（次）/森林总面积（10万hm2）×100%，该指标反映对火源的预防能力。③扑火成效比（%）=扑火费用（元）/森林火灾损失（元）×100%，该指标反映科学扑火能力。④平均每次火灾的面积=火灾总面积（hm2）/火灾次数，该指标反映对森林火灾的控制能力。

“5+4”评估模式依据不同区域农村社区的具体情况赋予可行的考核评估指标，从而使农村防火安全社区考核评估具有可操作性。同时，可参考从国家到省、市、县目前具体实施的森林防火能力建设指标体系，依据指标体系来确定评估的具体实施方案。