全面二孩政策背景下女性公平就业问题的对策研究

夏露露

(中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330108)

一、全面二孩政策给女性公平就业带来新挑战

妇女能顶半边天。妇女既是生育主体又是重要的人力资源，承担着人类人口再生产和社会再生产的“双重使命”。促进妇女公平就业，不但是女性实现自身解放和个人价值的重要途径，也是促进家庭社会和谐和建设社会主义伟大事业的现实所需。新中国成立以来，党和政府一直高度重视包括公平就业在内的妇女权益保障，逐步形成了以《宪法》为基础、以《妇女权益保障法》《就业促进法》《女职工劳动保护特别规定》等为主体的相对完善的法规政策体系。党的十八大以来，我国妇女权益保护和促进妇女公平就业工作取得新的重要进展。党的十八届三中全会、十九大、十九届四中全会相继提出：“规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视”“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”“坚持和完善促进男女平等、妇女全面发展的制度机制”。实践中，我国在保障妇女权益特别是促进妇女公平就业方面取得了举世公认的重大成绩。调查显示，2017年我国女性就业人员达到33773.4万，比1978年增加了16515万，就业人员中女性比例基本保持在40%左右[1]。

尽管党和政府高度重视并全力保障我国妇女公平的就业权益，但目前社会劳动力市场上针对女性的就业歧视仍以各种形式存在，特别是随着全面二孩政策的实施，这种歧视现象甚至有不断加重的趋势。党的十八届五中全会决定全面实施“一对夫妇可生育两个孩子”的政策，其后，全国人大常委会通过相关修法，决定于2016年1月1日起正式实施全面二孩政策。全面二孩政策的实施，从宏观层面来看，有利于完善我国国家人口发展战略，有利于促进人口与经济社会发展的平衡。但从女性个体的层面来看，却带来了更大的生育压力和公平就业方面的挑战。近期，全国妇联在吉林的一项调查显示，全面二孩政策实施后，24.7%的受调查者指出招聘单位不愿录用已到生育年龄但尚未生育的妇女[2]。当前，随着我国经济转型升级的加速推进，人力资源面临着折旧加快、流动性加强、竞争性加剧的新形势，人力资本的持续投资已然成为提升就业竞争力的关键所在。我国全面二孩政策的实施及相应增加的生育压力和生育活动，增加了女性人力资本投资连续性被中断的风险，增加了女性暂时甚至永久退出就业市场的风险。这将对女性就业竞争力和职业生涯发展产生不容忽视的影响，也给实现女性公平就业的目标带来重大挑战。

二、理论解释：女性角色定位与人力资本投资非连续性

为有效解释现实和应对挑战，国内外研究者从不同研究视角，就促进女性公平就业问题进行了探讨，形成了一系列研究成果。主流的研究往往从女性角色定位出发，认为女性由于需要承担更多生育抚养孩子的家庭和社会责任，因而在劳动力市场竞争中处于不利地位[3]，并认为这是女性在劳动力市场上处于不利地位的主要原因[4]。更进一步的研究指出，女性在家庭社会的传统角色定位导致雇主对女性生产力的质疑[5]，并因此形成了针对女性就业群体的就业市场歧视和统计性歧视[6]。

以上解释固然指出了女性遭遇公平就业困境的重要原因所在，但却无法更加精确地解释不同文化传统、不同人口政策和不同发展阶段下，女性公平就业所面临困境的差异问题。为此，一些研究者着手进行了该领域的跨国比较研究。比较研究发现，女性公平就业所遇到的问题，有家庭社会责任的原因，但生育和抚养孩子所导致的女性人力资本投资的非连续性才是关键所在。其实，自20世纪60年代开始，就有研究者开始认识到人力资本投资连续性的重要意义，并认为人力资本会经历由少到多的积累、由盛到衰的折旧和更新的生命周期(图1)[7]，且个体职业生涯可能需要经历多次人力资本生命周期，个体劳动者需要持续进行人力资本投资和更新来保持足够的就业竞争力[8]；还有研究者发现，男性和女性人力资本投资量的差异使得雇主更愿意选择男性劳动者[9]。

图1 人力资本生命周期与职业生涯

在我国，随着全面二孩政策的实施，女性面临更大的生育压力和更多的生育行为，这很容易导致女性人力资本投资量的减少，出现投资非连续性甚至中断，成为实现女性公平就业的巨大障碍，增加实现女性公平就业的难度。具体来说，主要包括以下两个方面：

(一)女性公平就业的人力资本积累和更新障碍

在全面二孩政策实施的背景下，女性人力资本积累和更新都会遇到投资连续性中断的风险，从而影响到女性获取更高质量工作岗位的机会，影响到女性职业生涯发展的质量。对于职业生涯处于上升阶段的女性就业者而言，二孩生育活动所带来的人力资本积累的中断，尤其是专业人力资本积累的中断，会对其职业生涯的发展带来不可避免的影响，特别是会限制女性就业者在人力资本更新速度较快行业中的职业发展空间。在经历一段时间的职业发展后，所有就业者都会出现人力资本折旧并需要进行人力资本更新。二孩生育活动需要女性付出更多的时间和精力，会相当程度影响到女性及时进行人力资本的更新甚至中断这种更新，使女性劳动力市场竞争力出现下降，甚至会导致部分女性就业者退出劳动力市场，直接影响到女性就业者整个职业生涯的发展。

(二)女性公平就业的人力资本投资收益实现障碍

在全面二孩政策实施的背景下，雇主对于女性就业者由于生育孩子而造成的生产力损失的顾虑会增加，女性就业者遭遇到就业歧视的可能性也会相应增加，女性人力资本投资收益实现的难度正在加大。由于女性就业者生育后导致职位空缺的风险增加，雇主为此面临雇用成本增加的可能性上升，从而会在招聘阶段就提高女性就业者的入职门槛，不利于女性求职者获取到更有利于发挥其人力资本的工作岗位和发展平台，甚至会形成和强化男女性别之间的职业隔离，限制和压缩女性职业发展的空间和机会。同时，由于雇主关于女性生育和照料小孩导致生产力损失的顾虑，在实践中可能会使得同等人力资本女性求职者的求职竞争力出现不足，从而产生两种“倒逼效应”：一是部分学习能力不强的女性就业者可能只能忍受相对低收入的工作岗位和职业，甚至退出劳动力市场；二是部分学习能力强的女性只能通过加大人力资本投资，比如更多选择攻读硕士和博士的方式来增强就业竞争力。不管如何，这些都增加了女性在劳动力市场中实现公平就业的难度。

三、经验比较：国内外实现女性公平就业的困境与选择

促进女性公平就业，是全人类的共同事业，也是现代文明国家的共同追求。然而，不论是国外还是国内，实现女性公平就业目前仍然面临承担更多的家庭社会责任、性别职业隔离和参与受限等诸多难题和困境。为解决这些难题和困境，诸多国家进行了相关探索。

(一)分担女性生育责任的措施及其局限

为有效帮助女性应对由于生育和照料孩子所带来的工作和家庭冲突，提供女性产假和男性陪产假等成为了世界各国普遍采取的政策措施。调查显示，在全球174个国家中，在2013年有92个国家(占53%)通过立法等方式提供14个星期最低法定产假，有83个国家(占48%)为女性提供至少产前收入2/3的带薪产假补贴。另外，在全球有78个国家为男性提供1天到超过两周不等的陪产假；在提供陪产假的78个国家中有69个提供的是现金补助，其中44个国家的补助是由雇主来承担的[10]。这些措施虽然能一定程度减轻女性为生育所承担的家庭社会责任，但由于世界各国所提供的男性陪产假普遍远低于女性产假，且这些陪产假大多采取以现金补助且主要由雇主承担的方式来兑现，其实施效果非常有限，难于改变女性承担更多生育责任和处于不利就业竞争地位的现实。

就我国情况来看，《中华人民共和国就业促进法》明确“国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利”，并规定“用人单位录用女职工，不得在劳动合同中规定限制女职工结婚、生育的内容”；《女职工劳动保护特别规定》明确女性享受98天的产假。国家统计局《2017年〈中国妇女发展纲要(2011—2020年)〉统计监测报告》显示，2017年执行“特别规定”的企业比重达71.2%[11]。同时，各省市自治区通过修订人口与计划生育条例，分别为本地区的生育女性提供额外的产假奖励，且为男性提供一定数量的陪产假(参见表1)。此外，我国还通过女职工生育保险，为女职工生育期间提供医疗服务、产假工资或生活补贴。据统计，2017年我国女性参加生育保险的人数达8428万人，参保比率达43.7%[11]。可以看出，我国女性产假、男性陪产假的时间长度和相关生育保障普遍高于国际水平。不过，由于男性陪产假与女性产假差距较大，且休假期间的工资福利基本由用人单位承担，导致现实中女性就业和职业发展在企业等对成本和收益比较敏感的领域仍然非常受限。

表1 我国部分地区的额外产假和陪产假情况

(二)女性遇到职业隔离的情况依然比较突出

女性因承担更多家庭责任而影响职业生涯发展，这是一种全球性的普遍现象。据2015年国际劳工组织(ILO)调查显示，更多的家庭责任负担是由女性承担并成为了影响女性获取领导地位的第一位障碍因素[10]。在“男主外、女主内”传统观念根深蒂固的东亚地区，女性获取更高收入职位的难度更大。以日本为例，2018年日本职业女性的管理岗位比重，股长级占18.3%，科长级占11.2%，部长级占6.6%，上市公司董事仅占4.1%，企业的女性管理者比例平均仅为14.9%；而同为东亚地区的韩国企业女性管理者比例更是低至12.5%，远远低于欧美和东南亚国家的比重(参见表2)[12]。即使在女性已经取得较高经济、政治和社会地位的欧洲地区，依然有28个国家的50%的男性和女性被调查者相信，男性比女性更加不能胜任家庭任务，导致男性不会花更多时间去承担家庭照料[10]。

表2 2018年世界各国企业中女性管理者比例

在职业领域方面，女性就业普遍集中于办公室职员、服务和销售人员及基础性职业，而且常与兼职和低收入相关联。调查显示，在中高收入国家中，大多数的女性就业集中在批发和零售部门(33.9%)和制造业部门(12.4%)[13]，此外，女性倾向于在最低收入的职业中集聚。就我国情况来看，女性就业也存在明显地聚集于办公室职员、制造业工厂、销售等服务业的现象，不过，我国女性在专业和管理类岗位就业的比重近年来不断攀升。统计显示，2017年，我国企业董事会中女职工董事占职工董事的比重达39.7%，企业监事会中女职工监事占职工监事的比重为41.6%；另外，公有制企事业单位中女性专业技术人员共计1529.7万人，所占比重达48.6%，其中女性高级专业技术人员为178.9万人，所占比重达39.3%[11]。尽管这样，我国女性仍然面临着较为严重的性别职业隔离问题，在管理类(特别是高管)、科技研发类等具较高收入和社会地位的岗位仍然处于绝对劣势。

(三)女性和男性劳动参与率差距没有实质性缩减

根据联合国相关机构2019年发布的报告显示，1998—2018年世界范围内25-54岁男性和女性劳动参与率差距没有发生明显变化，其中，男性劳动参与率从95%降为94%，女性劳动参与率从64%降为63%[14]。全球范围内男女劳动参与率和就业人口比率之间的差异，很大部分原因是由于女性需要承担更多的家庭责任。以日本为例，在2010—2014年期间，有50%左右的生育前有工作的日本女性在生育后选择了退出工作(参见表3)，此外，在2018年期望就业的237万日本女性中，由于生育原因而不求职的达32.6%。在美国，虽然由于抚养孩子的经济压力倒逼美国女性更多参与劳动力市场，但是这些女性的就业质量并不理想。数据显示，2017和2018年需要照料3岁以下小孩的美国女性，其每周工作时间少于35个小时的兼职工作比例接近30%[15]。

表3 生育前有工作的日本女性在生育后继续工作的比例情况

就我国的情况来看，统计数据显示，2017年全国女性就业人员占全社会就业人员的比重达43.5%，超过《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》制定的40%目标。城镇单位女性就业人员由2010年的4861万人增加到2017年的6545万人，比2010年增加1684万人，但是城镇单位女性就业人员占城镇单位就业人员的比重，却从38.1%下降到37.7%，出现了轻微下降的趋势(参见表4)；另外，2010年全国已建工会组织的基层组织职工数为25345.4万人，其中女职工数为9288.1万人，占36.6%，2017年全国已建工会组织的基层组织的职工数为31430.3万人，其中女职工数为11884.5万人，占37.8%[11]。可见，近年来我国女职工的比例只是略有提升，女性和男性的劳动参与率没有出现实质性收窄迹象。

表4 2010和2017年城镇单位女性就业人员的变化情况

四、政策建议：多措并举促进新时代我国女性公平就业

在全面二孩政策实施的背景下，女性承担更多的家庭社会责任以及由此带来的人力资本投资的不确定性，给女性实现公平就业带来巨大压力和挑战。这需要各级党委和政府积极采取有效措施，努力减轻二胎生育对女性就业的冲击和影响，最终达到全面二孩政策实施与女性公平就业实现的双赢。

(一)适度增加男性陪产假的时间长度和提供高性价比的社会服务，从制度设计上引导形成男女共担生育和照料小孩等家庭责任的社会预期

通过适度增加男性陪产假的时间长度，既能使女性因获得更好地生育照顾而尽快恢复工作能力，又能缩小男女由于生育和照料小孩的生产力损失差距，进而逐步破解雇主统计性歧视的制度性来源，在招聘和使用各个阶段为女性争取更多的职位进入和职位晋升的机会。另外，通过政府调整公共服务投入结构和投入力度，为家庭提供更多高性价比和可获取的高质量的小孩照料社会服务，从而稳步降低生育和照料小孩对女性职业发展可能的影响，进而获得更多的人力资本投资和职业发展的机会和空间。

(二)切实建立政府对积极履行女性公平就业社会责任的用人单位的正面激励措施，形成鼓励用人单位为女性提供更多公平就业机会的政策环境

当前女性产假和男性陪产假期间的工资福利等支出，实践中大多是由用人单位独自承担。这事实上变成了对积极履行保障女性公平就业的用人单位成本和收益的惩罚，导致不少用人单位对招聘女性职员望而却步，在招聘阶段就不为女性提供公平就业的机会。为此，迫切需要采取政府补贴和税收减免等积极财政政策措施，减轻积极履行女性公平就业的用人单位成本支出的压力；此外，还可以通过纳入诚信体系建设等措施，在资金融通和政府采购阶段为这些用人单位提供更多便利和机会，最终形成鼓励更多用人单位为女性提供更多公平就业机会的良性循环。

(三)强化中低技能就业岗位的女性人力资本投资的政府支持力度，降低其因生育和照料小孩而退出劳动力市场的风险

国际和国内的经验都表明，中低技能就业岗位的女性在工作和家庭冲突下更容易受到冲击而处于劳动力市场边缘，而人力资本的持续投资能够帮助女性更好地获取企业管理和专业技术等岗位。全面二孩政策背景下，需要特别关注到女性就业群体，不断强化中低技能就业岗位的女性人力资本投资的政府支持力度，为中低技能就业岗位的女性提供更为积极的就业公共服务，通过提供就业课程培训来帮助其实现人力资本持续更新，以及通过提供就业推荐等措施，为有就业意愿但是由于生育和照料小孩的中低技能岗位的女性就业者，提供更多的就业机会和降低其退出劳动力市场的风险。

(四)继续发挥国家机关事业单位和国有企业在女性公平就业方面的示范作用，为男女共担生育和照料小孩等社会责任的社会观念更好转变提供引领

国际经验表明，在高收入国家中，女性就业的主要来源是卫生和教育部门，占了1/3的比例，而且这些职业可能与女性传统承担的社会责任密切相关。在全面二孩政策实施的背景下，国家机关事业单位和国有企业需要承担更多的推动女性公平就业实现的社会责任，不仅需要继续发扬原有的好传统、保持现有的好做法，而且需要进一步探索为女性就业者提供应对工作和家庭冲突的有效方案，在理念和行动上逐步影响和带动社会上其他用人主体，进一步强化男女共担生育和照料小孩等社会责任的社会观念，为女性公平就业提供更好的社会氛围和更多的机会空间。