西藏城市社区治理现状与发展路径：基于创新社会治理的视角

苗 丽

作为社会基本单元和社会治理的落脚点，社区既是民众日常生活的主要场所，也是国家政策落实的具体执行单位。从党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”到十八届五中全会指出要“推进社会治理精细化”，再到十九大报告进一步明确“打造共建共治共享的社会治理格局”，国家政策从社会管理到社会治理的转变，为社区治理赋予了新的时代内涵和历史价值。西藏城市作为西藏区域的政治中心、经济中心和宗教中心，在西藏的社会稳定、社会经济和文化发展中发挥着重要作用。作为中央综治委确定的全国加强和创新社会管理38个综合试点地区之一，西藏从2012年开始以拉萨市为试点，在城市社会管理创新方面积极尝试，探索出了具有地域特色的“三级平台、四级管理”城市社区网格化社区服务管理体系，有效回应了西藏“以稳定促发展”的重大议题，取得了较为瞩目的成绩。但是面对党和国家提出的通过“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”来“打造共建共治共享的社会治理格局”(1)习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[J].党建，2017,(11).的社会治理新目标，特别是习近平总书记在党中央第七次西藏工作座谈会上提出的党的新时代治藏方略中关于西藏社会治理的最新要求“必须把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点；必须促进各民族交往交流交融”(2)新华网.习近平:全面贯彻新时代党的治藏方略 建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏[EB/OL].[2020-08-29].http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-08/29/c_1126428221.htm .，西藏城市社会治理任重道远。而以服务稳定大局为前提的西藏城市社会管理如何由“管理”向“治理”转变，如何通过城市社区治理理念和技术的转型升级实现西藏社会治理的“共建共治共享”目标，推动西藏社会治理向现代化迈进，促进各民族交往交流交融，是我们当前积极探索的内容。

一、社会治理的理论脉络

社会治理是在“治理”这一术语的基础上产生的，而治理理论兴起源于20世纪70年代以来各国政府普遍面临的管理危机、凸显的全球公共问题、全球性的公民运动及其在经济社会中的卓越表现转化为对传统公共行政转型的压力以及20世纪七八十年代一些社会科学出现的某些范式危机等背景之下(3)夏建中.中国城市社区治理结构研究[M].北京：中国人民大学出版社，2012：29-32.，“治理危机”(crisis in governance)一词最早由世界银行在描述非洲的发展问题时使用，此后“治理”便被广泛的应用和研究。20世纪90年代以来，西方学者围绕“治理”做了大量有影响的研究。罗茨(R·Rhodes)认为治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式，并列出了六种关于治理的定义(4)俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：2-3.(R·Rhodes，1995)。格里·斯托克(Gerry·Stoker)对已有的治理理论和观点进行了梳理，指出目前已有的五种主要观点(5)格里·斯托克(Gerry·Stoker).作为理论的治理：五个论点[J].中国社会科学，1998，(3).(Gerry·Stoker，1998)。而在治理的各种定义中，最具代表性和权威性的是由全球治理委员会在1995年发表的报告《我们的全球伙伴关系》中关于治理的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则, 也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”(6)俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：4.从现有的关于治理定义的界定和治理理论的研究中我们可以看到，治理既可以是一种手段，也可以是一种活动或过程，既可以被看做是政府管理理念与方式的创新，也可以被认为是对政府管理缺陷的弥补。

21世纪以来，国内学者开始对治理理论进行研究并形成了具有一定地方特色的观点，因为“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”(7)习近平.习近平谈治国理政[C].北京:外文出版社，2014：104.其中俞可平围绕“治理与善治”进行研究并认为治理就是在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要，同时他也指出“治理也不可能是万能的，它也内在的存在许多局限，不能替代国家而享有合法的政治强制力，它也不能代替市场而自发的对大多数资源进行有效配置。”继而提出通过“善治” 来克服治理的失效和提升治理的效率，认为“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程……是国家的权利向社会的回归，是一个还政于民的过程。”(8)俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：8-11.王浦劬则认为“社会治理就是特定的治理主体对于社会实施的管理。”(9)王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论，2014，(2).燕继荣将社会变迁与社会治理视为社会发展的“双向运动”，而社会治理的任务在于促进公益事业的发展，其核心在于发挥政府机制( 法治) 和社会机制( 自治) 双重作用，实现社会行为多主体的“协同治理”(10)燕继荣.社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释[J].社会学研究，2017，(5).。总之，社会治理旨在建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态，是在科学规范的规章制度的指引下，强调各行为主体主动参与的社会发展过程(11)向德平，苏海.“社会治理”的理论内涵和实践路径[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版)，2014，(6).。在各方的研究中，治理主体的多元化以及民众应参与治理和分享治理成果成为共识。而社会工作作为传递社会服务、致力于社会公平正义的专业，与新形势下的社会治理具有“同构性”“从理念、方法、要达成的目标的角度看，社会工作参与社会治理与共建共享的社会治理是同构的、是高度契合的。”(12)王思斌.社会工作在构建共建共享社会治理格局中的作用[J].国家行政学院学报，2016，(1).

着眼于民族地区社会治理，她是一个国家社会治理体系的有机组成部分，既具有社会治理的共同点，同时也有其“治理主体的民族性、治理环境的特殊性以及自治能力的差异性”(13)周晓丽.基于民族地区特殊性下的社会治理理念及路径[J].南京社会科学，2014，(11).等特殊存在。国内学者从多角度、多层面探索不同民族特有资源对该地区社会治理的促进作用，提示我们在民族地区开展社会治理要重视文化、宗教以及族际互动及认同的重要作用(14)蔡华，来仪.藏彝羌民族宗教与民族团结社会和谐研究报告——民族地区公共领域宗教透视[J].宗教学研究，2014，(04)；岳天明，孔繁丹.文化视域中的民族地区有效治理研究[J].学习与实践，2015，(9)；张姝，徐向文.西北民族地区基层社会管理创新探讨——以甘南藏区为例[J].公安研究，2012，(2).。因此，民族地区社会治理除了要考虑共识性理念与方法外，更要注重当地的民族构成和人文宗教氛围，将社会治理“在地化”，坚持政府主导，合理运用文化和宗教元素，促进民族间的交流与共融，激发当地各民族群众共同参与社区建设的热情，促进社会治理的现代化。而西藏城市社区治理是民族地区社会治理的分支，既有民族地区社会治理的一般特点，也有西藏城市社区本土化意义上的地域和民族特点，在借鉴国内其他地区特别是民族地区做法的基础上，更要考虑方法和路径的适用性和实操性。

二、西藏城市城市社区治理现状

从2005年北京东城区首创网格化社区管理模式，到2010年中央综治委确定38个全国社会管理创新综合试点地区，鼓励各地在破解难题、开展试点等方面发挥示范作用，其中宁波、宜昌、贵阳、嘉峪关等城市均以各种形式的网格化管理为其亮点，2012年拉萨市也加入试点行列，更推出了“三级平台、四级管理”城市社区网格化社区管理体系；再到2013年党的十八届三中全会提出“要创新社会治理体制，改进社会治理方式，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”(15)中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-06.网格化社区管理模式在全国范围内展开。由于网格化社区管理模式在实际运用中确实在一定程度上起到了“基层组织创新”“再造政府流程”以及“维稳”等重要作用(16)何瑞文.网格化管理的实践困扰[J].苏州大学学报，2016，(1).，因而网格化管理被视为一种基层治理的政策工具。然而我们无法回避的一个问题是：尽管从实践到理论都在某种程度上证明网格化管理的有效性，但是它毕竟是一种“自上而下、政府主导”的社会管理模式。基于创新社会治理的理念，从治理和善治的视角审视网格化社区管理模式，其治理主体单一、社区居民参与度低和管理成本较高的弊病亦比较明显。

目前，西藏城市社区治理模式主要体现为便民警务站加网格化管理。网格化管理可以概括为：四级管理、三级平台，即形成以区、街道(乡)、社区(村)、网格四级社会管理模式，建立了C区社会服务管理综合指挥中心(维稳一线指挥部、区级指挥监督中心)、乡(镇、街道)社会服务管理综合指挥分中心、村(居)社区社会服务管理工作站(社区工作站、社区服务大厅)三级平台(17)王娟丽.网格化管理模式、成效及应用研究——基于西藏 L 市 C 区的实践[J].社科纵横，2017，(7).。而作为西藏城市社区网格化管理典范的拉萨市进一步创新社会治理模式，不仅探索出了“联户平安、联户增收”的“双联户”工作模式(18)“双联户”模式就是将相邻的10至15户划分为一个联户单位，并推选产生“维稳负责人”“致富带头人”“村组事务明白人”和“热心人”各一名，作为“联户代表”，共同承担“矛盾纠纷联排联调、安全隐患联防联控、重点人员联管联教、困难家庭联帮联扶、环境卫生联管联治、精神文化联娱联扬、科学知识联学联教、小额信贷联担联保、致富项目联建联营、发展成果联创联想”等十项职责事务。通过“联户(僧)联保联创”实现“联户平安、联户增收”。并推广到全区应用(19)邱泽奇，许英康.“双联户”：西藏自治区基层组织形式的创新[J].中央社会主义学院学报，2017，(1).，还将社会管理重心下移、前移，确立了“1+5+X”(20)“1+5+X”即“网格格长”作为模式中的“1”“网格警员、网格治保员、流动人口管理员、居民事务联络员和宗教事务管理员”作为模式中的“5”，“X”因素作为应对突发情况随时调配加入的网格工作人员。其中网格格长为网格负责人带领其他同事，相互配合做好网格内人员的管理和服务工作。的网格工作力量配置模式。与此同时，拉萨市将网格化管理和社会建设、常规社会管理、民族宗教事务管理及反分裂斗争相结合，形成了由“居委会、便民警务站、宗教场所、单位组织、社区警务”构成的“以创新机制为主的社区网、以常态管理为主的社会面网、以值岗便民为主的社区警务网、以重点关注的宗教活动场所网以及以弥补社区管理空隙的自治单位网”等五张网交叉覆盖的复合式网格化管理模式(21)邹贤祥.“网格化”管理模式及“双联户”建设工作在拉萨社区治理中的实践及成效研究[J].西藏发展论坛，2017，(12).，确保了网格管理无死角、无遗漏。至此，以拉萨市为代表的西藏城市社区治理已经呈现出网格化管理“管得住、主动管、信息化、警民合作、全面参与和维稳管理常态化”的良好局面。

深入分析西藏便民警务站加网格化管理和全面深入开展的“双联户”工作模式，其优势非常明显：维护社会稳定，精细化社会管理，再造政府流程，并在一定程度上促进了多主体参与社会治理。然而，当我们用全国经验看西藏城市社区治理时就发现普遍性的优点在西藏更为突出，而潜在的问题也更加明显。当我们看到西藏城市社区网格化管理模式为西藏社会稳定做出贡献的同时，却有意无意地回避了密集式管理所带来的人力、物力资本的巨大付出；在我们看到政府主导的社区治理模式在便民服务中展现出的活力，却忽视了社区“主人”的被动接受和消极参与。我们所回避和忽视的正是创新社会治理视角下被重视的议题：如何从管理走向治理，如何实现善治。

三、西藏城市社区治理的发展路径

所谓“善治”，就是在社会管理过程中使公共利益最大化，是国家的权利向社会的回归，是一个还政于民的过程。而构建“共建共治共享的社会治理格局”正是新时代国家创新社会治理，实现善治的目标。“共建共治共享”是国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动，公民主动参与社会治理并形成了相对稳定的自治组织，并由此形成善治进而实现治理成果的共享。以“共建共治共享”为目标的社区治理必须有社区居民的主动参与和社会组织的共同建设，也才会有畅意享受的美好社区。社区共建是社区居民凝聚共识、面向共同体的构建过程，探索主体间的角色分工与互动机制显然是关键。共建的制度保障是人们以社区居委会为内核的自我组织和自我管理，共建的精神纽带是人们在互动沟通基础之上形成的社区文化，共建的理想是形成一种共同参与、共同协商、共同行动、共同分担的共同建设模式。要实现共建共治共享，创新社会治理，不仅要在理念与方法上与时俱进，在技术上也要与时代对接。在“互联网+”时代背景下，信息技术的使用与普及，使公民参与社会事务的深度与广度也与日俱增，由此带来的机遇与挑战并存。

(一)以需求引导社区治理主体转向，共建共治共享美好社区

要实现社区治理主体转向，首先需明确社区治理的目标定位。把满足居民需求，以需求引导参与作为目标，以此开展社区治理。政府在社区治理中职能的定位从管理向服务转变，职能的转变带动了政府与社区功能的分化，服务性、自治性功能下放社区，政府强化管理性功能，为社区居民和社会组织参与社区治理提供更大空间；其次以需求为导向鼓励社区居民参与社区治理。社区工作者通过需求发现与提供，满足居民日常需求；通过需求开发与宣传，引导居民由参与社区建设而实现自我满足。在不断满足社区居民的需求过程中，由需求满足而激发的表达与参与的动力，将会成为社区自治组织成长的原生动力，也是社区自治组织发展的不竭源泉。广泛而深入的社区参与意味着社区自组织的成长与成熟，也意味着社区治理成本的下降；最后要鼓励社会组织参与社区建设，将可以由社会组织承担的社区服务项目让渡给社会组织，通过“政府购买社会服务项目”等形式支持社会组织的发展，逐步实现社区服务社会化，提升社会组织在社区治理和服务中的力量。通过功能转变和给社区居民与社会组织赋权，政府权力向社区治理的其他主体让渡，不仅可以实现治理主体的多元化目标，也能激发了社区居民和社会组织参与社区治理的积极性，使得“满足社区居民需求，建设美好社区”的社区治理目标更易实现。

(二)着力民族团结，以文化互通、民族共融夯实社区治理基础

针对以藏族为主体、汉族及其他少数民族共存，藏族传统文化和藏传佛教氛围浓厚的区域情况，西藏城市社区治理需要尊重并重视发掘藏族传统文化和宗教中的有利因素，促进文化互通和民族共融，激发藏族和其他民族群众共同参与社区建设的热情，夯实社区治理的群众基础。

习近平总书记强调：“做好民族工作，最关键的是搞好民族团结，最管用的是争取人心。”(22)中共中央文献研究室.习近平关于社会主义政治建设论述摘编[M]. 北京:中央文献出版社，2017：152.开展西藏城市社区治理工作，首先就是要尊重各民族的文化和传统习俗，通过宣传、展示不同民族的文化和传统习俗加强各民族间的沟通与理解,促进各民族的交往交流交融，引导鼓励各民族居民共同参与社区公共事务，在参与中增进理解、促进团结；其次，就是要坚持民族平等和社会公平与正义。社区公共事务既要考虑到社区居民的普遍需要，也要兼顾不同民族社区居民的特殊需要。这就要求社区工作人员在开展工作的过程中既要了解国家政策和区域情况，还要熟知本社区的民族构成，在服务和满足普通居民一般需求的同时，有针对性地开展特殊服务，平衡不同民族的不同需求。最后要运用好各民族文化和宗教中的有利因素，将它们转变为社区治理中的有力工具，通过正向引导，激发社区居民共同参与社区建设的“内生性”动力，夯实社区治理的群众基础。

(三)专业联动，改善社区治理品质

社区治理面对的是社区及生活在其中的居民，所要面对和处理的事务涉及生活的各个层面，事务众多让社区工作人员疲于应付，社区工作质量不高。而个体和家庭意义上的个案社会工作，社群意义上的小组社会工作，社区发展意义上的社区社会工作，都会助力社区将共建共治过程中所形成的共建主体间互动模式、协同共治机制的内化与延续。由民政部牵头推广的“三社联动”(抑或“四社联动”)就是将专业力量引入社区治理，提升社区治理的水平，改善社区服务的品质。“三社联动”是居委会、社会组织和社区工作者在社区围绕社区居民开展的社区治理活动，其目的是提高居民福祉、实现基层民主、促进社区内生性发展。(23)徐永祥，曹国慧.“三社联动”的历史实践与概念辨析[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版)，2016，(2).而社区的“共建共治共享”就是社区居民参与社区建设，以自组织推动社区自治，最终实现共享。要让专业的人做专业的事，用专业的方法解决专业的问题，就要让社会工作专业人员进入社区，以专业人员身份开展工作。国内通行的做法是政府通过购买服务岗位，在社区安排专职社会工作人员开展工作，结合西藏自治区专业技术人才招聘的相关做法，可以通过事业单位公开考录和政府购买服务岗位相结合的方式试点引进专业人才；此外借助高校社会工作专业师资和区内外社会公益组织和专业团体对已经在从事社区管理工作的人员进行专业培训，改善工作人员的工作理念与方法；与此同时要鼓励社会公益组织和专业团体参与社区治理工作，以专业合力提升社区治理水平，改善社区服务品质。

(四)运用互联网技术，提升社区治理效率

网格化社区管理模式从本源上讲与互联网息息相关，网格化管理信息平台在软、硬件上都依赖互联网技术，而现代“互联网+”背景下的“大数据”和“云计算”能够帮助社区治理向精细化、个性化以及人性化迈进，更好地再造政府流程。

在技术上，通过数据挖掘准确发现社区居民的需求，及时调整和提供“精准”服务，实现以“需要”定服务；通过数据预警及时发现潜在问题，并将问题传送给相关部门，以便及时消灭隐患。在操作中，根据所收集的社区居民在网络上反馈、关注的问题，发现和改进社区服务的项目、流程等，甚至进一步影响所在地市的社会服务项目的提供与服务流程，通过由众到寡的方式倒逼服务的改进。在居民使用应用中，由于网络表达方式所带来的相对安全感，能够在一定程度上提升社区居民参与社区建设的积极性和主动性，从而推动社区治理主体朝向多元化迈进。当然要实现互联网技术对社区治理的提升，还有赖于对现有信息资源的整合，打通部门之间的界限，实现资源共享，为数据挖掘和云计算提供基础数据支持；此外还要对技术人员进行培训并借助网站、网络交流工具以及手机APP等网络媒介在社区居民中推广互联网相关程序的使用，以保证数据来源“量”的基础。互联网技术介入社区治理无法一蹴而就，它既需要政策支持，也需要持续的人力物力与技术的投入，但由于其显见的技术优势和其将会给社区治理带来的巨大变革，使得我们在社区治理中使用和借助互联网成为必然。

四、结语

社会治理本是一项系统工程，而西藏的社会治理因其地理、民族的特殊性显得更为复杂。西藏各地区的城市作为西藏社会经济的地域性中心，它的治理模式具有示范效应和扩散效应。作为社会治理的最基层单元，西藏城市社区治理的扎实推进，对提升西藏社会治理效果显得尤为重要。回顾西藏城市社区治理多年来的发展模式与经验，无一不看到党中央、自治区党委和政府的大力支持与推动。所以笔者相信：在党中央高度重视、全方位支持建设社会主义现代化新西藏的大背景下，借助兄弟省份的发展经验，在自治区党委和政府的领导之下，通过转变工作机制、大力培养专业社区工作人才和利用现代化技术提升治理效率等措施，西藏城市社区治理可实现从理论到技术的跨越式发展。