秦巴地区精准扶贫实践路径研究——以安康市汉滨区为例

何江新，许志国

进入新时代以来，随着我国社会主要矛盾的转变，扶贫开发工作成为了全党和全国主要的攻坚战之一。摆脱贫困、实现共同富裕也是中国共产党人一直以来孜孜不倦地追求，尤其是自十八大以来，习近平总书记“靠前指挥、亲力亲为”，为我国的反贫困治理打下了坚实基础又提供了科学指南。精准扶贫是脱贫攻坚决胜阶段国家扶贫开发的战略创新(1)覃志敏,岑家峰.精准扶贫视域下干部驻村帮扶的减贫逻辑:以桂南S村的驻村帮扶实践为例[J].贵州社会科学,2017，(1).，也是体现社会主义制度优势、标志坚持走中国特色社会主义道路成功与否的重要举措。精准扶贫工作既具有重大民生意义，也具有深远的政治含义，因此，如何有效推进精准扶贫工作开展，成为社会发展的重中之重。为弥补贫困地区社会发展滞后、自然环境恶劣、生产生活水平低下等短板，确保实现全面建成小康社会的总目标，确保小康路上一个也不能掉队，安康市委市政府因地制宜，认真部署推进精准扶贫脱贫的战略实施。由于地域资源和地区经济差异，精准扶贫不能一概而论，需要坚持具体问题具体分析。以陕西安康的精准扶贫工作成效为切入点进行研究，有利于巩固精准扶贫工作成果，推广精准扶贫工作经验。

一、我国扶贫思想的形成及内涵

(一)我国扶贫思想的形成逻辑

我国开展扶贫工作是具有深厚历史原因和现实因素的，是新时代党和人民的共同选择，也是马克思主义理论的实践显化。

第一，我国的扶贫思想是基于我国贫困现状的重大考量。新中国成立之初，我国工农业基础设施落后，贫困问题成为当时社会的主要问题。改革开放以来，我国整体贫困状况有所缓解，但是民生基础工程依旧薄弱，工农业发展难以与国外竞争。进入新时代以来，中西部之间、城镇之间的发展差距更加明显，我国社会的主要矛盾也转变成人民日益增长的对美好生活的需要同不平衡、不充分的发展之间的矛盾。在对这些现实贫困问题的客观判断和科学认识上，我国采取了一系列重大战略抉择(2)司武林,王恕桥.论新时期我国扶贫思想的形成及实践[J].电子科技大学学报(社科版),2019,(6).。

第二，我国的扶贫思想是中国共产党初心跟使命的内在驱动。中国共产党从成立之初起，就把“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”作为自己的初心和使命。不忘初心，即坚持人民至上的宗旨和理念，坚持一切为了人民群众，提升人民群众的幸福感和获得感。牢记使命，就是要为决胜全面建成小康社会，实现共同富裕，实现中华民族伟大复兴而奋斗终生。因此贫困治理是中国共产党人首先要攻克下来的前进阻碍。

第三，我国扶贫思想是马克思主义反贫困理论的特色实践。贫困问题也是困扰人类发展的重大问题，人类一直在探索消灭贫困的有效路径。马克思则进一步指出了要消灭贫困就要消灭私有制的制度基础，只有实现财富的充分涌流，提升国民生活水平和改善国民生活质量，国家实力才能不断提升。而且社会主义的本质就是共同富裕，在马克思主义反贫困理论的指导下，“中国农村贫困依靠经济发展、开发扶贫和社会保障三管齐下，取得了巨大成就”(3)贺雪峰.中国农村反贫困战略中的扶贫政策与社会保障政策[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2018,(3).。因此也形成了具有中国特色的一系列扶贫思想和实践。

(二)精准扶贫的内在含义

精准扶贫核心内容体系主要包括“六个精准”和“五个一批”。“六个精准”指扶贫对象、资金使用、项目安排、脱贫成效、措施到户、因村派人(第一书记)六个方面的全部精准，使其覆盖扶贫开发的全过程，确保各个方面透明公开和落实到位。而“五个一批”则是指扶贫过程中具有普适性的五种扶贫方式方法，分别是发展生产脱贫、易地搬迁脱贫、生态补偿脱贫、发展教育脱贫、社会保障兜底方面的政策保障方式，以解决我国贫困人口的当下之急和时下之需。此思想体系既包括人力、财力、物力投入的微观管理，也包括深度贫困区和连片贫困区集中统筹宏观治理。而在这个治贫脱贫的过程中，始终将“精准”二字贯彻其中，“标志着中国的扶贫开发进入一个新的历史时期”(4)雷明,邹培.精准扶贫的思想内涵、理论创新及价值贡献[J].马克思主义与现实,2020，(4).。

所谓精准扶贫是与“粗放扶贫”相比而言的，精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。“精准扶贫”战略实施一定程度上修补了相关制度漏洞，是扶贫工作方法上的大进步。概而言之，所谓精准扶贫就是谁贫困就扶持谁，最主要的工作在于如何在这个动态过程中落实“准”跟“扶”这两个方面。“核心内容是精确到人、精确到时间、精确到目标、精确到政策，对“扶贫谁、谁来扶、怎么扶、如何退”作出周密部署。”(5)郑风田.习近平精准扶贫思想的内涵与脉络[J].人民论坛,2020，(2).当前安康汉滨区各界都在集中精力推进精准扶贫，为努力打赢脱贫攻坚战而进行全社会动员。

二、汉滨区的贫困现状及成因

(一)汉滨区贫困概况

早在2011年，国务院就提出将中国划分为14个扶贫攻坚主战场。其中秦巴集中连片特困区长期受区位因素、资源禀赋、人力资源供给及外部制度等多方面综合因素影响，被视为扶贫攻坚重点对象(6)李倩.陕西安康——秦巴集中连片特困区金融精准扶贫模式构建研究[J].内蒙古煤炭经济,2018，(3).。安康作为全国14个连片特困地区中最具有代表性的地区之一，下辖九县一区，全部地处于特困连片区腹地，而这其中就包含9个国家级贫困县和1个省级贫困县。汉滨区总人口102万人，其中74.97万属于农业人口，超过一半的人口分布在汉江南北两岸的山地之中，沟壑纵横、山高坡陡、土地贫瘠、环境恶劣。汉滨区下辖有27个镇，有231个贫困村，建档立卡贫困户61，549户，贫困人口合计20.24万人，占全市贫困人口的四分之一，占全省贫困人口的4%，是全省11个深度贫困县区之一。汉滨区贫困现状主要呈现以下五个特征：一是贫困人口多，根据建档立卡标准核算，汉滨区贫困人口占全市贫困人口的31.12%以上；二是返贫发生率高，由于先天自然条件差，所以因灾、因病、因学等各种原因导致脱贫人群再次返贫；三是贫困程度深，无论是就业渠道还是住房条件，汉滨区所面临的困难问题最多、程度最深、致贫原因最复杂；四是人均收入低，技术产业服务薄弱，当地居民多以外出务工为主，收入微薄且来源不稳定；五是基础条件差，存在基本的生活保障不足、交通运输不便、农业生产条件落后等诸多因素。

(二)汉滨区贫困的主要成因

汉滨区地处秦巴腹地，是安康主城区所在地，下辖总人口102.56万，其中贫困人口高达12.88万。汉滨区致贫原因来自多方面，概括而言主要体现在以下三个方面：

首先，地理环境闭塞。汉滨区作为中西部贫困省份陕西省下辖的一个县区，在先天资源不均的境况下，加之秦岭、大巴山的阻隔，交通不便，整体经济状况大幅度落后西北平均水平。所以无论是资金流动、人才引进还是对外贸易的成本都居高不下而且困难重重。受限于地理因素，当地经济发展滞后，人们生产力水平低，应对自然灾害能力弱，极易受外部环境影响因素出现群体贫困。

其次，教育落后。封闭阻塞的自然地理环境导致经济落后，经济落后自然也就支撑不起教育的高质量、高水平。所以造成了一个恶性循环：由于家庭贫困，所以不重视教育，没有知识水平的教化，经济更加贫困。长期下来，导致了现如今大部分甚至普遍贫困的积瘤。再加上中小学，尤其是贫困山区学校的基础设施缺乏、教师素质参差不齐，导致教育资源紧张、教育水平低下、义务教育入学率和高考升学率远远低于中东部地区。所以在当前扶贫攻坚下，汉滨区教育扶贫工作任重道远。

最后，现代产业匮乏。一方面，汉滨区地处秦岭和大巴山“两山夹一川”的沟壑丘陵地带，海拔高差可达1900米左右。从而导致土地资源紧张，没有规模化的农业兴起。另一方面，汉滨区属亚热带季风气候。多暴雨、泥石流、滑坡等自然灾害，且为南水北调的水源涵养区，无现代工业发展条件。工业和农业的落后外加上交通条件的不便，人们仅能自给自足，没有形成规模化和现代化的产业园区。

三、汉滨区精准扶贫的实践路径

因地制宜制订相应的扶贫计划书，尽可能“一村一套脱贫方案、一户一个脱贫计划，村户都有帮扶措施”，用尽一切能够实现的方式让贫困户脱离贫困富起来。“大力开展产业扶贫、精神扶贫和生态扶贫，进一步调动贫困群众的积极性、主动性和创造性。”(7)樊如茵.习近平关于贫困治理重要论述的内涵、特征及践行路径[J].马克思主义理论学科研究,2020,(3).汉滨区委区政府将扶贫政策落到实处，一是夯实领导主抓责任，夯实部门主体责任，夯实驻村工作队主战责任；二是对标排查到户，精准整改到户，动态跟进到户；三是发展特色产业，促进创业就业；四是坚持整村推进，加快搬迁建房，创新健康扶贫；五是强化组织保障，强化资金保障，强化机制保障。通过这一系列措施汉滨区扶贫工作取得了丰硕成果和赢得了人民群众的一致认可。

(一)房建路径探索

危房改造作为这场战役中的重要一环，是必须啃下的一块“硬骨头”。近年来，汉滨区住建局针对该区深度贫困村危房改造成本高、难度大的实际，多方调研、大胆创新，不断在配套资金、技术指导、新型材料运用等方面探索实践，做到改造资金有保障、改造标准有指引、改造做法有创新，为提高改造施工质量、加快改造进度提供了有力支撑，危房改造工作取得了阶段性成效。

将农村危房改造与改善人居环境相结合，合理整合涉农资金，通过大量实地调研，结合参观学习先进做法，广泛宣传农村危房改造相关政策，结合人居环境改善、农村污水综合治理，在全市首创性地建成了脱贫攻坚农村危房改造培训展览中心，推荐选用新型节能环保材料,全面展示危房改造内容和整体效果，力求形成可复制、可推广的危房改造模式。汉滨区住建局关于危改工作的有益实践探索，为全区乃至全市提供了可复制、可推广的扶贫模式。使贫困人口真正能“搬得出、稳得住、能致富”，对于改善贫困群众人居环境、助力脱贫政坚、实现小康路上“一个都不掉队”的目标产生了积极地推动作用。

(二) 教育路径探索

“志智双扶是解决贫穷代际传递问题的根本途径，也是实施教育精准扶贫切实可行的路径。”(8)李娟.教育信息化在民族地区教育精准扶贫中的实践研究[J].阿坝师范学院学报,2020,(1).面对汉滨区复杂的贫困现状，要让每一个受教育者享受到公平的教育，就要努力破除教育发展不充分和不均衡的问题。教育扶贫是一项系统而庞杂的工作，不可能一蹴而就，需要久久为功，更需要有力的工作机制保障。汉滨区有15.7万左右的中小学生，来自395个行政村、100个社区。百年大计，教育为本，做好教育扶贫跟脱贫是整个脱贫攻坚任务的重要环节。汉滨区委区政府认真考察、实地调研、一生一策、因人而异、精准帮扶、提升入学率，保障不辍学，强化教育教学质量，在保障机制上形成整体合力。

在工作规划方面，认真贯彻落实教育部脱贫攻坚的总体要求，以保障义务教育为核心内容，全面普及学前教育，努力巩固义务教育，提升高中教育质量，保障职业教育就业，细化和具化每一步的工作目标。在政策宣传方面，贴近实际情况，将相关政策制成简单明了的卡片和宣传册等。以宣讲队和教师群体为主要抓力，对其进行培训，逐人、逐户、逐校宣讲到位，确保政策人人知晓、人人明白。在问题整改方面，落实教育部门主体责任，关于“基础设施建设落后、教育布局不合理、入学难”等关注的热点问题逐一整改到位，建立工作台账，后续持续跟进。在督察评估中，对相关问题和重要工作都制定了具有针对性的督查评估办法和考核细则。强化全体扶贫工作者的政治意识，共同分担教育扶贫责任，保证教育发展能够始终处于良性轨道上。最后在纪律监管上，建立健全规章制度、工作程序和监督机制，以务实的工作作风、严明的工作纪律和刚性的制度条例保证教育扶贫资金的公开透明运行。

(三) 医疗路径探索

老有所养，病有所医，是根本和基础的民生工程。汉滨区积极响应国务院关于脱贫攻坚的部署安排，针对该区具体情况，区别不同情况，深入实施健康扶贫。通过兜底基本健康服务，进行疾病分类救治，以加强公共卫生服务、提高医疗服务能力和水平为着力点，整合资源优势、项目资金和人才技术等，切实保障贫困人口享有基本医疗卫生服务。

在技术发展方面，积极对接和引进先进医疗器械和技术成果。开启“互联网+医疗健康平台”，从公共系统远程影像到远程视频门诊，从会诊转诊到网络观测、实时指挥救护车行进路线以及远程专家手术指导。在人才引进培养方面，加强了对汉滨区贫困村镇医院和城乡门类齐全、设施先进医院的对口帮扶，引进专家坐诊制度。通过政策支持和资金吸引，着力解决一些乡镇卫生院缺乏合格医生问题。通过鼓励和支持定向医学学生的培养，设置医生特岗计划名额等多种综合方式加强整体医疗卫生人才队伍建设。在惠民政策落实方面，落实“先住院，后结算”的诊疗模式，彻底实现“一站式”服务。对建档立卡贫困户门诊全额报销，慢性病补助再次提升10%，积极宣传和推行新农合、医疗救助、大病保险、商业保险、慈善救助等互动衔接机制。

(四)产业路径探索

汉滨区立足特有的环境资源优势，通过发展本土特色产业实现稳定脱贫，打造扶贫脱贫长效机制，用看得见摸得着的实体产业着力提升人们的幸福感。利用汉滨区所特有的土地资源、地形地貌以及气候环境等条件，以村镇为基本单位，以工农业园区为主要载体。按照“兴产业、稳就业、促增收、奔小康”的思路，围绕茶叶、核桃、蔬菜、魔芋、畜牧等优势主导产业，打造了6条产业线路，形成“一条沟、一条河、一道梁、一面坡”的集中产业带，建成现代农业园区185个，其中省市级80个。目前，全区已培育市级以上龙头企业52家、专业合作社1717个、家庭农场147家，实现了贫困村新型经营主体全覆盖。

建立基地，做大做强主导产业。建立生猪基地示范园区，搭建魔芋深加工产业链条，引进和培育蔬菜新品种，做好茶叶品牌认定和规范生产。加强核桃基地的管护和品种改良。同步发展中药材、蜜蜂、水产、食用菌等特色小众产业。创新产业扶贫机制，树立亮点和范例。集中打造贫困户园区，现代农业创业园区，“互联网+”农业产业技能培训园区，设立产业扶贫农产品直销中心，推进让“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的三变改革。强力带动，实现合作共赢。发挥龙头企业资源优势，推进供给侧结构性改革，加大招商引资力度，强化组织领导，动员各级力量，统筹兼顾，不断提升规模和效应，走适合汉滨区发展的新路子。

四、构建汉滨区精准扶贫长效机制的三个方面

精准扶贫是一场难打但是必须打赢的硬仗，是改善人民生活、提升人民幸福感、增进人民福祉的重要一环。尤其是对汉滨区这样落后的西部地区来说，精准扶贫的过程之艰难，意义之长远均具代表性。十八大以来，安康市委市政府高举习近平新时代中国特色社会主义思想旗帜，深刻领悟学习习近平总书记关于扶贫工作重要论述，并因地制宜地付诸实践，取得了丰硕的成果。这为相对贫困地区问题的解决、脱贫质量的提升、减贫长效机制的建立、精准扶贫和乡村振兴的有机衔接提供了有益思路和方案(9)王佳越,王建忠,张玲.精准扶贫以来中国农村减贫:成效、逻辑与未来路径[J].世界农业,2020，(8).。在当前脱贫攻坚期之际，仍需要明确精准扶贫的重要意义，继续保持高度的责任意识，坚持具体问题具体分析，为全面建成小康社会持续发力。

(一)明确精准扶贫的重要意义

在扶贫实际之中，汉滨区贫困农村留守人员多以老人居多，受教育程度普遍较低，加之思想观念陈旧、个人生产能力、自我发展能力和抵御风险能力低下。在这个过程中有部分扶贫干部或者工作人员往往颐指气使、自视高人一等，认为贫困群众没有文化，沟通起来费时费力且没有意义，从根本上脱离人民群众。故而什么都喜欢大包大揽，大到扶贫规划，小到具体项目建设，不征求群众意见，排斥群众参与。以致群众意见不统一、看不到发展前景、不愿配合，要么脱离实际，产生不了效果，降低了群众热情。还有部分人员对扶贫工作认识不深，在实际工作中，不愿做细致的思想工作，不愿进行细致地调研帮其梳理发展策略，没有针对性地对贫困户进行“思想脱贫”，没有引导其从思想上树立自立的志向(10)王朝明,张海浪.精准扶贫、精准脱贫战略思想的理论价值[J].理论与改革,2019，(1).，很大程度停留在一般如“春节送温暖”的形式上，忽视对贫困户的持续关注和能力开发建设。有研究表明，传统物质层面的救援已难以适应当下形势，更要注重精神扶贫(11)何江新，许志国，李一旋.突发重大公共安全事件中政府在心理危机干预机制构建的作用研究[J].西安科技大学学报，2020,(5).。输血不造血，只能解一时之困，贫困户一夜间生活条件得到了极大改善，这种做法对脱贫是不可持续的，助长了贫困户“等、靠、要”的懒惰心理，不能激发其主观能动性。如必须要求贫困村第一书记、驻村扶贫工作队员、村“三委”成员等，在宣传和解读中央精准扶贫的精神上下一番功夫。要把该项工作视为精准扶贫工作的切入口，绝不能把这一环节视为可有可无，轻描淡写敷衍一番。基层各相关人员，必须对学习宣传和解读中央精神做好事先设计和安排。只有这样，扶贫资金才能用到刀刃上，才能是真正的雪中送炭，而不是锦上添花。此外要针对扶贫工作人员的态度、作风和方法进行培训和监督，认识到人民群众的重要性、根本性和创造性，紧紧扎根人民之中，尊重人民主创性和汲取人民大众的智慧，在这个基础上做出科学决断(12)毛泽东.毛泽东选集(第三卷)[M].北京:人民出版社,1991:1031．。牢固树立为人民服务的宗旨，从思想深处认识到脱贫、扶贫的重要意义。

(二)树立高度的责任意识

扶贫工作是整个社会的责任，在这个过程中也存在对社会组织和企业参与扶贫工作动员不足的问题，以至出现对社会资源发挥利用不够的问题。即使有也只是一些小的、散的、慈善性的钱物捐助，对项目的参与不足，由社会组织和企业主导的开发项目寥寥无几。一些项目规划过于空泛，缺乏具体可操作性，导致难以进一步推进。此外由于贫困村多处于偏远山区，土地及其相关资源有限，信息不对等、技术不到位、运输成本高等，缺乏扶贫长效机制。扶贫项目中多以种植养殖为主，这类小项目短期效应尚可，短时间内就可看到生羊满坡、瓜果蔬菜遍地，但由于市场行情波动大，本年度的兴旺不一定能持续到下一年度。由于缺乏龙头企业、能人大户的引领作用，单打独干难以发展一体化产业项目，缺乏收入稳步增长的长效机制。

精准扶贫是一项重大的政治任务，它与全国人民都息息相关。这不仅仅是某个人、某个部门的责任，这是整个社会的责任。精准扶贫，要总结经验，坚定信心，进一步增强责任感。明确脱贫时间表，是为了更科学合理地制定路线图，有针对性地出台政策措施，为全面建成小康社会打下坚实基础。精准扶贫是场攻坚战，从战略层面看，精准扶贫缓不得、更急不得，需要有紧迫感、更要有责任感。从战术角度讲，精准扶贫主角是贫困群众，而不是时间节点，归根结底是要让群众摆脱贫困，获得自我发展的能力。坚定信心、增强责任感、不骄不躁。持续开创对口帮扶、精准扶贫的新局面。

(三)坚持具体问题具体分析

在整个扶贫过程中的突出问题之一是贫困群体认定问题，贫困认定是由基层根据扶贫标准来确定，而扶贫标准往往用上年度家庭年人均纯收入来衡定。这样就会产生以下几个问题：一是地方为了争取更多资源，存在夸大和谎报情况，造成国家扶贫资金流失或浪费；二是现阶段农民收入来源多样化和不可测性，导致贫困群体识别的不确定性；三是致贫或脱贫是一个动态过程，而我们信息及管理机制相对滞后，造成该纳入的未纳入，该摘帽的未摘帽；四是部分好逸恶劳、赌博酗酒者，因子女不尽赡养义务致生活无着落者被纳入扶贫对象，从而带来价值导向错误，一部分勤劳者或尽孝者会降低热情，产生攀比和“靠、等、要”的心理。

因此我们扶贫干部和相关工作人员要具体问题具体分析，在这个动态的过程之中不断更新思维、创新方法、完善制度。一查扶贫信息系统与村建档立卡户内容是否一致，改错项、补漏项，解决建档立卡不精准问题；二查脱贫工作进展情况，对照脱贫标准，补短板、强弱项，解决退出不精准问题；三查惠民政策是否及时足额兑现到户，解决惠民政策落实不到位问题；四查产业脱贫机制是否建立健全，积极推进“三变”改革，加快建立产业和贫困户利益联结机制，解决产业扶贫效果不明显问题；五查新民风建设活动的开展情况，改陋习、树新风，解决贫困群众内生动力不足问题；六查帮扶干部到岗展职情况，看日志、核实情，解决帮扶工作不扎实问题；七查软件资料是否准确、帮扶措施是否到位、资料是否齐全、逻辑关系是否成立，改错误、抓规范，解决档案资料质量不高问题。

贫困人口多、贫困程度深、脱贫难度大是汉滨区当前的实际。在这场轰轰烈烈的脱贫攻坚战中，按照习近平总书记的指示：“精准扶贫，关键的关键是要把扶贫对象摸清楚搞准，把家底盘清，这是前提。”(13)中共中央党史和文献研究院.习近平扶贫论述摘编[M].北京:中央文献出版社, 2018:107.汉滨区区委区政府和相关领导干部及工作人员实事求是，针对存在的问题，要求现场能解决的立即解决，暂时不能解决的建立问题清单，提交上级协调解决。全面提升汉滨区精准识别率、精准帮扶率、精准退出率、易地搬迁准确率、驻村知晓率和群众满意度，向全面建成小康社会迈进了重要一步。