大数据时代环境行政规制的变革及其优化

吕坤鹏

（西南政法大学 人工智能法学院，重庆 401120）

一、引 言

我国中央政府对于大数据的应用充分重视，先后出台了一系列大数据应用指导性文件。2016年3月17日，《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》正式发布，更加明确了大数据的作用与政府大数据的应用领域。“大数据”（Big data）这一概念，目前学界对其界定并未统一。按照国外学者的研究，更多地将其定义为借助软件去收集、管理和处理的大数据集［1］。作为行政决策的一种有价值的数据资源，当前“大数据”在我国的理论研究和实践应用都还处于探索阶段。从本质上讲，在行政规制领域运用大数据技术来解决环境问题时，大数据技术提供的是新时代背景下的治理思维和手段，是对新技术的综合应用和开发［2］。“大数据”作为一种新兴的价值资源，对充分发挥规制主体的决策力、洞察力和流程优化能力等作用方面有很大潜力。

大数据，俨然已经成为各国行政改革的制高点，大数据与政府行政行为之间的有效贯通，成为政府革新行政执法理念，提高行政规制效果的合理路径［3］。通过梳理大数据在环境治理领域所面临的挑战，可有针对性地提出可供实际操作的方案，为大数据在环境行政规制中的实际应用提供优化路径。建立在“大数据”基础上的行政规制，需要各要素的协同运作、数据平台搭建、实时数据的整合和应用，确保行政规制兼具科学性和有效性。

二、环境行政规制理论研究的基础

（一）环境行政规制理论概述

一般意义上环境行政规制可以理解为政府为环境保护和环境资源的合理利用而实施的干预。从实证的角度来看，环境行政规制理论源自不同利益集团对环境规制的不同利益诉求。以斯蒂格勒（Stigler）为代表的芝加哥学派提出的利益集团规制理论认为［4］，规制来源于产业利益集团为实现其利益诉求而向公共规制者施加的影响。此后，佩尔兹曼（Peltzman）对环境行政规制的理论外延在前理论基础之上进行扩展，将消费者利益集团也纳入其中［5］。进而将环境规制的利益集团细分为三方主体，即规制者政府、污染企业、消费者三方。以政府为主导的环境行政规制作为行政行为方式中的重要形态之一，政府对环境问题的直接与间接调控，不仅包括行政法规，还有经济手段和市场机制。目前，学者大都将行政规制界定为从行政主体角度为维护既有规则和事先规避潜在风险，而对个人的自由和权利进行一定程度上的约束，或者对其加以义务的行政行为方式［6］。学术界并未就行政规制主体的界定达成一致的意见，主要在以下几方面存在着不同的看法。

1.行政规制主体的界定

针对行政规制主体的界定，学理上基本上有三种不同的意见：首先，国内学者基本都认为行政规制主体是政府及相关机构；其次，一些被授权过的监管机关也被认为是行政规制的主体；最后，公权机关和私人主体也可作为行政规制的主体。我国对于行政规制主体的表述，则更多意义上采用“特定的行政主体”这一观点［7］。这种认定更易于体现行政法学研究的独特视角，其中行政主体是具有行政法人格的法律实体，其范围也会随着行政主体社会化而扩大，进一步包含了授权主体和具有公共事务管理职能的其他组织。

2.环境行政规制对象的界定

笔者将国内学者的主流观点梳理后得出：第一，基本认为行政规制对象为“守法情况”，即行政相对方遵守法律规定和行政命令的情况；第二，认为是“经济市场失灵情况”；第三，部分特定的经济或者非经济的社会活动；第四，除了经济范畴之外的其他特定领域［8］。

3.合法性限定

就目前我国的行政实践来看，任何的行政活动只有具备合法性才有可能得到适用，但从当前的行政规制情况来看，依然存有部分暂时缺乏法律依据但是属于行政规制性质的手段［9］。笔者认为，如果该规制手段符合我国的当前国情且满足复杂社会需求，就应将其认可在行政规制的定义之内，否则会使其全面性和客观性效力受损。

4.程序正当性

法治的公正性不仅要体现在实体法上的公正，还要体现程序上的正当性。正当的程序是实现法治社会的重要基石，行政规制是连接公民与政府沟通的桥梁，需要从根本上保证程序上的正当性。行政规制的约束不仅指单纯的事前、事中法律约束，还包括事后接受司法程序的审查；在范围上不要局限于抽象的行政行为，还要关注具体的行政决定，在监督渠道上要积极接受来自社会公众的监督。通过考察法治发达的国家相关经验来看，程序的正当化不仅贯穿于整个司法审查过程，还体现在行政部门的内部监督中。总的来看，是因为规制的程序正当性与规制控制之间的关系本身就很密切。

（二）行政规制深层化

日渐复杂及严峻的环境问题给规制主体敲响了警钟。一方面政府环境规制结构的失衡与规制手段的不科学间的矛盾日渐突出，以致与规制初衷相背离。另一方面由于当前行政决策的作出越来越取决于数据和分析，导致单一模式下的经验和直觉不利于大数据的充分挖掘和应用，进而不能为有效的行政规制提供科学的数据反馈依据。

1.制度规范化

我国政府在推进“简政放权”改革的过程中，修改并完善了一系列制度机制。而对行政规制改革所取得的成效进行检验时，不能仅将着力点放在剔除无必要审批项目上，也要注重此项改革有没有实现制度和技术创新。其中以行政审批制度为监管之机，要建立以匹配大数据技术为支撑的监管制度，为大数据应用环境治理工作提供制度上的规范或创新。

2.规制决策的效能化

评价规制决策的效能化，要依据科学的评价标准，规制的结果要在客观事物运行的轨道内运行，规制主体的手段要具备针对性和严格性，才能实现预定的目标。实现规制决策效能化的目标，需要我们完善技术手段以及规制决策智能系统。建立覆盖多层次、多行业、多领域的决策架构，保障规制主体的自主性、独立性及开放度；也要依照法律、法规实施决策监督，确保监督主体的行为合法、程序合法，最终实现监督行为的最大效能。

三、环境行政规制功能之补强

（一）规制主体的公共决策及风险防控

我国正处在社会转型期，快速变革的社会，使得各类复杂的社会管理信息需求，与当前大数据技术的发展穿插在一起。在行政规制范围内，政府建立的行政法规体系不单需要一套完整的法律制度对造成环境负担的行为进行评价、制裁和矫正，还要保证决策的正确性和可防控性 。

1.公共决策

公共抉择是指政府决策，政府通过系列政策、法律手段来填补市场的漏洞，缓解市场的失灵引发的阵痛。公共决策是一个智慧齐聚的过程，存在着种种困难和影响因素。其一，代议制中通常使用多数人决策的规则，导致小部分人利益被忽视，这种失衡系当前代议制的症结所在，使得少数人利益最终成了空头支票。其二，决策信息的薄弱性，使得规制主体在收集重要的决策信息时难免会在各环节上遭遇难题，而且需要为此投入一定的时间、人力、财力等成本，这就会导致公共政策是在信息不完备的基础上达成的，最终造成行政规制上的失控。

2.风险防控

政府可以通过法律硬性规定或禁止不当行为来解决环境问题，这被称为传统“命令与控制”规制。该种规制手段表现并不灵活，有时甚至具有反作用。而超越传统的“命令与控制”方法的技术规制则具有科学高效的特点，并为科技公司的技术创新及扩散提供正面作用。我国环境保护法第5条确立了“保护优先、预防为主”的原则，从中可以解释出“遇到环境（生态）风险科学性不确定的情形，应以保护环境（生态）为优先原则”的内涵［10］。环境风险的预警和预防充分体现环境法所具有的价值内涵。当今社会生活的复杂度远超我们的预想，环境风险就如同土壤里的种子，借助各种有利的生长条件多方面侵扰我们的生活，加之大数据技术作为快速发展壮大的新兴技术应用，不可避免地给我们的认知带来风险性挑战，规制主体不得不介入和事先干预，并作出不确信的决策，而今后以大数据为支撑的精细化的规制模式无疑十分必要。

（二）促使规制主体对环境数据的重视

区域产业具备差异性，导致对环境的影响也会存在很大的差异。因此，研究者需要把研究视角投放在特定区域和新问题上。其中以大数据为基础的多维环境信息就是应对环境问题的有力武器，原因在于：

第一，环境规制的手段要求其有较强的可操作性，要求其具有相应的数据参照标准，为具体的预警、评估、行政执法提供数据依据和操作标准。

第二，规制主体在重视数据建设和准确科学的数据使用的前提之下，更易寻求到行之有效的行政规制手段。

环境监测水平的快速提高和环境智能监测的不断发展使得环境数据出现极速增长的趋势。在当前环境测评体系下，通过深度挖掘环境监测相关技术，可拟定符合区域特点的环境标准数据，监测环境数据并确定底值，定点研究确定环境容量。所以，数据应用规制研究将具备强有力的科学说服力，在倡导实证研究的今天表现更为突出。行之有效的行政规制必须具备科学性和合规性，环境数据的参与是指引规制主体在法律框架内走向科学的罗盘。

（三）提高行政规制的合理化

行政规制的合理化，严格要求所设定行政规制的手段和过程进行技术性架构［11］。相关规制模式和过程的合理性要求，主要得益于行政规制主体对于高效性和科学性的进一步追求。进一步推动了行政规制理念方面的转变，突出相应的问题意识，尤其是现行行政法框架下贯彻执行行政法治理念。

环境资源有着利用的共益性，多主体在自然资源上形成紧密的利益关系，难免导致不同利益主体间因利益分配不均衡而引发利益对冲进而增加社会不确定风险。若要统一决策，掌握各方面的数据信息就显得十分必要。同时，大数据所展现的各项亦是规制主体分析并决策的关键，行政规制主体在大数据收集中具备天然的优势且是大数据收集的主体，其要做的就是如何充分发挥数据的深层次价值，通过对环境数据的深度挖掘来为规制主体的决策服务。显然，建立在对数据信息综合分析的论断，会最大程度提高规制结果的正当性和合理性，所以是一种最优的决策方式。

（四）促进行政规制法律责任体系的构建

现代经济学的逻辑起点是以利益最大化为价值目标，因而，有效落实事后责任就显得尤为必要。在实务操作中，通常看到的涉及环境的案件大多集中在刑事责任方面，而涉及环境行政、民事责任的司法案例则少之又少［12］。我国对于环境责任条款的立法规定较为薄弱，导致实施效力不足深受学界的争议。将问题落实到根本就是建立一个能够充分发挥政府和社会各方协同配合贡献群力的规制体制［13］。这将激发数据的创新性利用，同时也使被规制者免受被行政处罚的风险。政府在运用大数据技术攻克环境难题之时，可促使政府和行业主体积极履行相关法律赋予的义务，并且对该过程产生的不利结果进行追责将变得相对轻松，这主要归功于大数据技术在环境行政规制实践中的运用保证了责任认定所需的证据得以留痕。

四、大数据在环境行政规制中运用的现实障碍

（一）环境数据信息收集难问题

近些年围绕信息采集和处理的大数据技术逐渐成为各个国家追逐的对象，其目的在于抢占“数据革命”高地。但是，大数据技术仍然很稚嫩。笔者认为，信息收集不足的问题是其中最突出的问题。

以牛津大学医药卫生科研中心为例，首先，确保数据的全面性和真实性，就要有充足的相关数据进行喂养，然而实践中许多病人和家属担心隐私被泄露而不愿透露这些私人问题，即便是企业也有可能基于商业利益的考虑，不愿共享商业上的敏感信息［14］。其次，要从众多不同信息中得出可利用的结论，真实全面的数据分析不可或缺。数据信息需要具备不同行业知识的专家分析，而这种跨界交流与合作能否实现，则成为大数据技术实际应用中的拦路虎。再次，数据的技术开发在存储方面遭遇网络储存容量小的问题，如何减轻环境数据存储成本以及提升环境相关数据价值就成为规制主体在应用大数据时不得不解开的又一道阻拦锁。最后，社会公众的信息在无形中被获取、利用，很大程度上会引发社会矛盾。在环境风险的特殊背景下，对当局的义务要求就大大提高［16］。这就要求在高风险的领域，包括环境领域，规制主体积极搜集各类信息、提前预警各类风险，对各类相关环境信息的汇集则将成为其工作常态。

（二）政府组织结构和管理职能方面的问题

深受传统思维的影响，我国政府职权行使和组织模式呈现金字塔式的层级结构，以此为特色的职权模式使得各个管理职能部门泾渭分明。伴随着大数据技术在环境治理工作中的投入应用，规制机关与被规制者在信息交流中达成的合意将产生相互的回应，这会对传统的行政管理模式将造成冲击。大数据的及时性、多维性和共益性，反馈于政府管理和组织层面，就是金字塔式的架构模式被平面型的扁平化组织机构颠覆。

以往的行政管理模式，使得规制主体的职能极端强化。大数据技术的有序推进很好地化解了这一尴尬处境，行政主体通过精细化的数据平台搭建为政务的建设提供信息技术和数据资源上的支持，也为社会各方交流互动提供一个契机，它扩展了政府的公共服务功能，并有效地加强政府在履行职能时的积极性，而在此之前的传统管理模式应相应调整。

（三）数据库的运行缺乏整体协同

从目前国内对大数据的实践来看，国家在顶层设计、数据平台构建、基础数据库的运行等方面缺乏整体协同，诸如：人口库、地域信息库和企业数据库在整体运行的过程中暴露出一系列问题［16］。由于受传统治理思维的影响，大数据共享面临诸多的障碍。这些部门间不协同就会形成信息的碎片化，给数据共享互通造成障碍，这是部门间信息管理遭遇的难题，也是数据构建过程中面临的共性问题［17］。因解决此问题的制度环境还未形成而导致的各部门数据之间“打架”的结果，不仅影响政府的科学决策，还会造成规制主体公信力低和社会满意度差的问题。环境数据作为一种信息载体和数据源，为行政机关、行业、社会团体在环境规制中提供了数据和技术供给［18］。部门利益对冲问题和协同合作机制的缺乏等原因，都直接或间接地造成了数据库运行缺乏统筹性，这些都为政府大数据战略的顺利实现造成障碍。

（四）环保数据造假、垄断、泄露现象的存在

我国政府在数据公开方面有很大收获，但与实现“政府大数据建设服务于规制要求”的目标仍有较大差距。突出表现为一些地方政府基于政绩评定、环境质量达标等目的，编造、垄断、泄露环境监测数据，导致环境大数据损害政府和环保部门的公信力［19］。此外，少数第三方检测机构为了获利，往往对企业的暗箱操作持沉默态度，致使监测设备采集不到真实样品。作为享有国家公权力的政府和拥有数据资源优势的技术公司，基于种种优势，把数据视为垄断资源的思维十分普遍。大数据作为一种信息资产和数据资源，对环境数据的透明开放与共享的定位并不意味着数据无条件开放，这里同样需要有一个度的把握，国家、企业和个人数据的安全隐私仍受法律保护，并不允许被滥用误用。在我国出台大数据发展的相关具体规定、法律规定前，地方政府可以基于《中华人民共和国政府信息公开条例》，争取将各地方性相关规章提高法律层级，以满足大数据战略的有序推进［20］。政府部门急需制定配套大数据产业相关的法律法规，突出制定与大数据实践相关法律法规，使新法及时补位。

五、大数据时代下环境行政规制的创新路径

环境法之所以是社会法的一个分支，是因为它在目的和调整范围上和社会法有相似之处，以社会利益为出发点，着眼于社会领域［21］。大数据时代，环境行政规制的重要路径在于充分挖掘政府、企业、公众等主体性作用，健全多元主体间的信息共享与科学决策机制，推进政府在环境行政规制中的结构与过程优化、决策科学化，科学鉴别不同地区、不同行业的环境污染高发点，有针对性地进行监控和风险预警响应，提升环境行政规制现代化程度。

（一）形成大数据时代下的环境规制协同治理

大数据作为一个复杂且巨大的网络数据系统，社会的不确定性、关联性、多样性和复杂性程度将随着社会结构的发展和转型而不断提升，使得任何一个规制主体都无法具备上述复杂社会问题所需的全部知识、工具和资源等。反以政府为规制主体，无法全方位主导复杂的环境问题，且一定程度上存在高成本、低效率和低社会响应的现实缺陷［22］。加上我国很多与环境相关的数据信息属于保密状态，一般的社会公众或企业难以获取。这都或多或少导致社会民众对环境不利的基础数据缺乏整体上的把握和理解，而且也给规制主体和相关研究者的工作带来信息上的失衡。此外，这也在一定层面上使环境问题评估丧失精准性和可信度，给环境风险的评估工作及后续研究带来盲点。对此，政府应该建立“高效能、集众智”的环境治理模式，注重与公民的充分交流和互动，并确保对外传递的信息客观真实有效。对此，政府需要出台相应激励机制，引领企业和民众加入到环境保护的行列中来，为环境治理工作提供一手的数据资料和相关信息，这将有益于推进环保设施建设和运营的精准化、专业化和产业化。具体做法如下：

第一，应增强环境相关部门在行政执法中的合力，建立信息共享与交流平台，使时间上连续、空间上全面的环境分析结果能为各管理部门动态掌握。最终可以有效分担各部门信息搜集的成本压力，也可促进各部门之间权限的统合。首先，打造融合大数据技术的环境数据库中心，及时梳理和提炼环境治理中暴露的问题，实时更新和完善政府环境治理的案例体系，并根据实体情况向社会发布案例库数据，能为政府后续规制提供方向上的指引、经验传承和警示等作用，并为其他行业组织和个人参与环境规制提供指引［23］。其次，通过建立畅达的大数据交互网，实现由点到面，全方位、多角度掌握政策在各环节的执行力度和效用。最后，使规制主体依据系统采集的环境数据自动甄别并“照方开药”，真正实现决策智能化、规制精准化的目标。

第二，应加快推进从政府“一家独大”向“政府搭台、社会唱戏”角色的转变，充分调动社会组织、公益性团体的积极性，使群体智慧得以挖掘和发挥。社会群体对于环境问题的广泛关注与切身努力，对于相关环境数据的收集、环境风险的防控与反馈等，真正运用到决策过程中去，逐步形成网络状、实时化和多维度的综合治理格局［24］。

第三，形成政府作为主要规制者与被规制主体自我规制良性互动的合作式规制模式，使其成为我国环境行政规制今后的发展方向［25］。将问题落实到根本，就是建立一个能够充分发挥政府和社会各方协同配合贡献群力的规制体制。

（二）完善大数据技术支持的环境执法队伍

我们日常的行政执法和大数据本来是两个很有距离且抽象的概念，但随着国家对社会治理模式的探索以及信息化的高速发展，大数据技术可应用于行政执法权限配置、行政执法权力运行及监督等领域［26］。如何让这两者充分协调配合，将是当前环境执法主体亟待掌握的一种能力，也是时代交给我们的考卷。当今的行政执法理念和特点已不再局限于传统意义上的法定职能执行过程和能力上，实践提出了新要求，具体可围绕以下几点进行整体性把握：

第一，人才队伍建设。当前全国各地都在不同程度地抢占人才先机，纷纷出台各种利好政策以解决应用性人才稀缺的问题，地方政府除了将目光放在地方产业结构、行业市场、国家政策等支持上来引进大数据高端研发人才落户外，还可以选择与国内外先进信息技术企业合作，联合培养基于大数据技术支持的环境执法队伍。

第二，加大培训力度。紧跟大数据在环境规制中应用的需要，制定环保监测和执法人才培养及引进规划，增强环保业务知识技能培训和实战演练力度，注重培训的实效性，不断提升基层环境监管人员整体业务素质和能力，实施定期考核和持证制度［27］。

第三，加大环保执法硬件设备投入。现阶段各种依托大数据技术而制造出的新式仪器等装备可以分阶段分批次进行装备，稳步提高执法人员的执法效率和效能。开展详细的部门调查，在对各环保部门实体考察之后列出环境保护部门执法设备、防护装备清单，由国家财政进行支持。

（三）利用大数据来调整行政规制力度

纵观近些年我国区域经济状况，东部区域一直走得比较靠前，在能源需求上突出表现为该地区对清洁兴能源的要求相对较高。在面对东部这样经济状况良好的区域时，行政规制主体则需加大环境规制的强度，正确引导企业创新技术、创造新的商机和就业机会，使资金流向更有潜力的新兴环保产业。在评估环境容载力和环境遭遇破坏后的恢复能力问题上，我国的中、西部区域较东部地区表现较为良好，但该区域企业的科技水平大多不尽如人意，突出表现为该区域对环境规制的反应更为激烈，在针对该区域环境规制问题上需采取相对缓和的规制力度，以避免高度污染型行业的过度集中，而且又能使企业在环境规制强度较高的压力下加大节能减排经费的投入，从而有利于刺激公司挖掘节能型产业的潜力［28］。

（四）完善相关机制，营造良好的制度环境

这些年来一系列的政府改革，为实施“互联网+”政务服务扫清体制障碍，为我们更好地将大数据技术投入应用创造了条件。南开大学法学院教授宋华琳认为：中国大陆已经意识到政府数据开放的价值，但当前在数据立法上跟进迟缓，相关数据建设的法律法规依旧没能被提上日程。针对上述问题，他提议未来应急需推进政府数据开放的立法进程，深入推进对政府数据开放方面的研究工作［29］。

针对数据造假问题，一方面需要我们严格遵守《中华人民共和国环境保护法》中的强制性规定，勇于动用法律手段打击各种逃避监管的不法行为，作为政府与企业也要积极去确保和维护环保数据的真实可靠，严守自身工作底线，提高违规成本，加大数据造假问责的处罚力度。另一方面完善技术监测手段，制定高标准网站评测机制，当然还要重视业务管理职能部门间的配合。

对于数据垄断的现象，《反垄断法》的及时革新应予足够重视，笔者主要提出以下两点建议：其一，要调整经营者集中反垄断审查的申报门槛。其二，将消费者隐私性的规定上升为反垄断立法。随着商业模式的演化发展，价格已然不再是市场主体追逐的唯一热点，《反垄断法》还需要关注非价格竞争因素，而隐私就是重要的非价格竞争因素。

在数据泄露方面，无论政府还是企业自身都需要重视技术创新和自主品牌的打造，在品牌意识引领下以优势促合作，建立公共大数据信息开放平台和保护信息安全的机制，打开数据黑箱，防止环保数据被不当利用，切实维系好数据安全。