地方政府公共政策短期流变现象分析

陈 琦

（云南民族大学 政治与公共管理学院，云南 昆明 650504）

近年来，媒体报道一些“某某政策出台几天就被撤回”的新闻，例如：重庆医改政策在七天内就从“出生”走向“死亡”［1］，开封市“取消商品房3年限售令”的政策公布三天后就被撤销［2］，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布的“解除封城”通告仅三个半小时后就被宣布无效［3］。这些在极短时间内发生流变的公共政策在政府、公民和社会层面皆造成了一定的负面影响。如何避免这种现象的出现，对于政府及相关部门来说是一个严峻的挑战。

一、公共政策短期流变的含义

针对“公共政策短期流变”一词，我们可以先将其分解为三部分并逐一分析，最终归纳出具体含义。第一部分，所谓“公共政策”是指政府部门在管理社会公共事务、提供公共服务的过程中按照法定程序，秉持法治精神、民主精神、科学精神和服务精神所制定的国家和社会发展的且具有权威性的行政决策。第二部分，“短期”是指一种事物存在的时间在一年内甚至不到半年，即存在的周期较短。第三部分，“流变”指事物在社会环境中不断发生变化且被其他事物取代，致使其无法处于相对稳定状态。

根据以上概念的表述并基于时间、空间和原因三个维度，所谓公共政策短期流变就是指少数政府部门在制定一项公共政策的过程中，由于未经充分的评估论证、未倾听民众呼声，导致制定出来的公共政策缺乏合法性、科学性、合理性和民主性特征，使得此项政策在实施中遭到社会各方的反对且造成不良社会影响，最终导致其在较短时间内终止的现象。

二、公共政策短期流变的消极影响

公共政策作为政府机关制定的一种行政决策，其本身就应具有合法性、科学性、合理性、民主性、前瞻性、连续性和稳定性的“基因”。公共政策倘若朝令夕改，势必会对政府和社会造成多方面的消极影响。具体来说体现在以下四个方面。

（一）削弱政府的公信力

政府公信力就是政府在日常工作中的行为是否倾听了民意、是否回应了民众的需求、是否兑现了事先所作出的承诺。与此同时，它也从根本上反映了民众对政府的满意度和信任度的高低。政府公信力一旦缺失，民众可能对政府毫无信任可言，认为政府制定政策从不考虑他们的感受，民众心灰意冷，这样政府就会无意识地陷入“塔西佗陷阱”。所谓“塔西佗陷阱”是指当执政的权力主体丧失社会公信力后，无论其后续的政策、行为是否有利于社会发展，都无法再次获得公众的正面评价，从而陷入执政危机［4］。要想跳出“塔西佗陷阱”，政府首先必须保证在政策制定中与民众保持密切联系。其次应在解决相关问题的过程中吸纳民众的合理性建议，确保制定的政策体现大部分民众的利益。最终使政府与民众在信任的基础上进行密切协作，有效解决社会问题。

（二）损害个人与组织的合法权益

为了保证政策具有可行性，政府在公共政策制定中必须遵循预测性、信息和兼听等三项原则，其中兼听原则最容易被忽视。兼听原则与政策的科学性、民主性密切相关，它影响着政策的最终走向。目前有些公共政策之所以发生流变，主要原因是部分地方政府在政策制定过程中习惯于自己拍板决定，未充分考虑社会组织和相关群众的合理诉求，未聆听各方的声音，最终做出的决策只维护了少数人的特殊利益，却牺牲了公众利益，损害了他们的合法权益，形成政策推行的阻力。

（三）增加社会治理成本，浪费公共资源

解决公共问题是政府制定公共政策的初衷，倘若一项政策的生命周期仅为数月、数天，那么就意味着该政策不具有太大的可行性。而政策的制定和推行需要动用政府部门和社会各方资源，一旦这些政策无法实现预期目标，在其效用还未产生之际就被终止了，那此项政策就毫无价值可言。更严重的是，前期投入的大量资源还未发挥其应有的价值和作用就被浪费，社会治理成本也就随着公共资源的浪费而呈现增加的趋势。

（四）影响社会局部的稳定

公共政策的制定以解决社会问题为最终目标，而作为社会一分子的公众以及社会组织时常因某些社会问题的存在感到不满。倘若公共政策不但没能解决社会问题反而损害了社会各方利益，势必引起社会各界质疑，继而可能造成社会局部的混乱。在“重庆医改失败”案例中，由于医改导致部分患者治疗费用增加，引起部分患者家属不满，在市区集体请愿，最终导致长时间的交通堵塞。此外在“河南禁燃令”案例中，由于担心自己的经济利益受到损害，286家烟花爆竹生产销售企业联名书写《请愿书》并准备前往省政府表达诉求。这些行为在一定程度上影响了社会秩序的正常运转。

三、地方政府公共政策短期流变成因分析

（一）政策制定程序存在瑕疵

1.政策制定未充分评估和论证

公共政策的制定离不开专家学者的评估论证。不过目前少数地方政府部门为追求政策在短时间内见效，整个政策流程呈现一种“跳跃式”现象，即政策制定前对其风险、社会影响及民众的反应未进行全方位的评估分析，直接由决策者确定实施内容并强制推行，导致政策在执行中发生偏离并最终被撤回。例如，2019年7月20日，河南省开封市政府在其官网发布文件，宣布撤销三天前发布的“取消商品房3年限售令”的政策。同时开封市住建局承认未进行充分的市场调研和论证，对由此可能产生的市场影响缺乏充分的预判和评估［5］。在开封市政府宣布撤销相关决定之后，有网友这样评论：“有些政府部门是不是习惯拍脑袋决策，把文件当作废纸，说发就发，说撤回就撤回，太过儿戏。”此外，“武汉解封令撤回”案例中同样存在该问题。2020年2月24日11点半，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布“出城令”，当日15点指挥部突然宣布此前发布的“出城令”无效，短短三个半小时的时间该政策就被宣布撤销。事后该指挥部声明此前发布的“解封通告”是其下设的交通防控组在未经研究的情况下私自发布的。可见此项政策可能未经过上级和专家的审慎研究及评估就仓促向社会发布。这样一项存在问题的政策最后同样也被宣布终止实施。

2.政策制定未倾听民声，缺乏回应性

民主性是公共政策制定中应遵循的另一项重要原则，作为政策制定主体之一的政府在政策制定这一环节要认真听取民众意见建议，并及时回应民众、完善政策本身内容，使其体现民众的意志和利益。不过目前某些地方政府凭借自身掌握着最新信息资源以及行政权力在公共政策制定中处于优势地位。而由于信息等资源的匮乏，利益诉求渠道不畅和表达能力欠缺，社会公众一方明显处于劣势。在部分传统的公共政策制定“内输入”模式下，在政府和公众之间，尚未建立畅通且有效的信息沟通渠道，民众无法将合理的诉求传输至政策制定者那里，政府部门制定的政策无法体现民众的诉求，造成制定的政策在推行时遇到巨大阻力。

在“重庆医改政策短期流变”案例中，由于在一定程度上增加重病患者的看病成本，重庆医改政策在推行七天后便宣告结束。为此，相关部门向公众道歉并承认考虑不周。究其原因，除了与此次改革相配套的医保政策未能及时落实外，还有一个深层次原因，那就是未能倾听民众的声音，缺乏回应性。据了解，重庆医改政策实施前当地卫生部门并未公开征求群众意见，也未主动与那些受医改直接影响的患者及家属进行沟通交流，而且在社会各方对该政策产生疑问时，当地卫生部门未能及时回应。最终这项忽视“民声”且缺乏回应性的政策宣告失败。

3.政策缺乏可行性

公共政策的制定必须考虑其是否符合当地的实际情况，必须综合考虑资源配置、社会风俗习惯、公众期望与要求等多种因素。政策制定不能脱离实际，否则就会因“水土不服”导致其无法推行。

在“河南禁燃令”案例中，河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室未经审慎研究就下达全省范围内禁止燃放烟花爆竹的政策。该政策从制定到发布可能只需花费几天甚至几个小时，可如何实施该项政策、谁来监督该政策的执行、对于违反该政策的人如何处罚，都是模糊不清的。而且要实现全省禁燃需要投入大量的人财物资源，仅就人力资源来说，在全省范围内实现全时段禁燃需要大批人员的实时监控，这就出现两个需要解决的现实问题：人员从哪里找？如何监控？除此之外，作为一种传统习俗，逢年过节燃放烟花爆竹已成为人们的一种习惯，即使是禁燃也应该循序渐进，不可能一步到位。河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室的做法显然操之过急。通过以上分析可以看出，在没有配套措施的保障、没有考虑当地的风俗习惯、没有相应的法律法规作为支撑的前提下，贸然推行全省禁燃政策是难以保证其可行性的，强制实施必然会遭受较大阻力，此政策在短期内流变也就无法避免。

（二）政策制定者的缺陷

1.部分政策制定部门存在寻利动机

在“河北省张北县草原天路收费政策流变”案例中，为增加当地的财政收入和GDP，张北县人民政府在召开第二次价格听证会的两天后，即2016年5月1日突然宣布即日起凡是进入草原天路的自驾游者需缴纳50元门票，此举引起舆论的哗然［6］。不难看出该政策制定中显现出当地政府试图通过合法程序即召开听证会，来实现政府自身明显的寻利目的，选择五一旅游旺季通过制定收费政策来获得经济收入。而到了5月23日，张北县政府就宣布“为回应社会关切，取消草原天路的收费政策”［7］。

2.政策制定者的效率冲动

现实生活中凡事都要讲效率，政府也不例外。追求效率本身是好事，不过要把握好“度”，超过这个“度”好事也会变成坏事。有时在急功近利思想推动下，少数政府部门在问题未确定、评估未完成、民意未征询的情况下就匆忙制定和推行公共政策，这类政策实施后很有可能出现各种问题。虽然政策制定者初衷是好的，想尽快解决问题并实现预期目标，但是未做好前期准备工作是无法真正做好某件事情的。而且在“效率”和“内输入”模式的指引下政府的政策制定者会将自己置身于一个相对封闭的环境中，政策制定者按照自己的想法制定并推行政策。这个过程中民众仿佛置身于事外，好像政策制定与他们没有任何关系。这类公共政策制定呈现出闭合性特征，其科学性和可行性大打折扣。这种效率导向下制定出来的政策在实施后极有可能发生流变。

在“河南禁燃令实施三天后撤回”案例中，河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室仅成立一天就宣布从春节开始全省县城及市区内全面禁售禁燃烟花爆竹，而到第二天该政策又突然调整为：从即日起在全省范围内禁燃烟花爆竹［8］。该政策在极短时间内的调整反映出河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室盲目追求高效率的问题。

3.政策制定主体的综合知识和专业能力不足

作为政策制定主体之一的行政人员，他们拥有的综合知识和专业能力与政策质量的高低成正相关关系。在转型期的中国，公共问题涉及政治、经济、文化和社会等多方面，具有多重属性和特征。这种社会转型要求政策制定者必须汲取新知识、拓宽视野、提升自身能力，否则其制定的公共政策会难以推行，或者推行后造成不良社会影响。现实中，部分政策制定者一方面由于知识储备不足、系统分析能力以及综合判断能力欠缺，导致在政策制定时不能寻找到多种备选方案，没有优化出最佳方案，在政策执行中难以及时发现存在的问题。另一方面就是政策制定主体的理解能力有所欠缺，当上级政府制定的政策文件传达到本级机关并要求认真落实时，由于自身理解的不到位，在本级负责执行或者继续向下级传达政策时出现偏差，出现偏差的政策由于脱离实际最终会走向消解或极端。以上行为虽然可能是政策制定主体无意为之，但仍不免会造成一系列消极影响。

（三）制度缺陷

这种公共政策短期流变现象为何频频出现，现有的行政问责制度存在缺陷是一个主要原因。发生短期流变的政策都在一定程度上造成了消极的社会影响，但相关政策制定者受到的处分仅限于内部批评、警告或者行政记过等，更有甚者并不会受到任何处分。其中的深层次原因就是现有的行政问责制度存在“空白区域”导致无法对相关人员进行追责。具体来说就是问责对象模糊化。由于公共政策一般是集体作出，一旦该政策出现问题，在问责阶段就会出现“究竟由谁来具体负责”的问题，由于问责对象模糊化，此类政策的主要制定者在事后并不会受到较为严重的处分，有时只是由部门负责人或者新闻发言人公开道歉了事。此外在具体的责任认定环节，由哪些部门来追责、追责的具体流程是什么以及相应的处理形式有哪些等规定也都不够细化。正是由于现有行政问责制度存在缺陷，导致政策制定者在制定政策时缺少应有的敬畏之心。要解决公共政策短期流变，必须完善政策制定中的行政问责机制。

2.现有绩效评估制度存在缺陷

绩效评估制度的存在一方面能够通过精神及物质奖励而有效激发行政人员的工作积极性，保证行政人员时刻保持较高的工作热情，做好本职工作。另一方面，通过一系列惩罚性措施可以进一步约束行政人员的行为举止，保证其行为的合法性。但是目前我国绩效考核指标在一定程度上仍存在偏差，特别是经济指标占考核比重过大。该问题的存在极易驱使地方政府部门倾向于追求那些短期见效的经济利益。此外，目前我国绩效评估主体也存在较为单一化的问题。在评估过程中，由于社会公众、专家以及第三方机构参与渠道不畅，加上地方政府为迎合上级政府的要求往往会利用自身的评估权忽视社会公众的诉求，最终导致其制定的公共政策内容无法回应公众需求，此类政策在短期内极易发生流变。

（四）来自利益相关者及舆论的压力

在网络和信息化时代，利益相关者及舆论的压力对公共政策过程的影响已愈发明显，特别是对于那些违背公众意愿、损害公众利益的公共政策，在这些压力的影响下最终会发生短期流变。

1.利益相关者的反对

在“河南禁燃令三天后撤回”案例中，河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室在下达禁燃令之前，并未提前告知经销商，也未给予缓冲期。禁燃令推出时距离春节仅剩不到半个月，此时经销商早已完成烟花爆竹的进货并准备销售，政府突然发布通知禁止生产销售烟花爆竹，这意味着经销商将蒙受巨大经济损失。出于维护自己合法权益的目的，部分经销商书写联名信，准备向省政府反映情况，讨回公道。此举效果非常明显，就在反映情况的当天河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室宣布撤回该项政策。

2.社会舆论的压力

随着网络社交媒体的快速发展，任何一项政策都会通过多种渠道传播开来，其社会影响都会在极短时间内出现。与此同时，社会各方对此项政策的反应会形成社会舆论，社会舆论凭借其社会动员力和影响力将公众的看法反馈到政策制定者那里，最终影响政策实施。结合公共政策短期流变案例，当地方政府推行这些公共政策后，都在社会上引起了较大争议，一时间各大新闻媒体争相报道，公众在网络上就相关问题发表自己的看法，从而形成社会舆论。这些社会舆论瞬时将政府部门推到风口浪尖。在舆论的压力下，这些“疾病缠身”的政策在极短时间内发生流变。

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四、公共政策短期流变现象解决路径

（一）公共政策过程的双重优化

针对公共政策制定过程中存在的瑕疵，对汽车破坏性试验流程的分析能够给予我们一些启发。为了及时发现和解决存在的问题以提升汽车的安全性，在汽车下线后生产商往往会进行汽车破坏性试验。较为常见的就是汽车碰撞试验和新车道路测试，前者是在不同时速的情况下通过正面和侧面碰撞对汽车的安全性进行检测。后者主要是检验新车在道路上的操控性、稳定性以及零件可能出现的问题，并加以解决，以提升汽车性能和安全性。

1.政策制定注重全方位、全过程论证评估

公共政策由于具有复杂性和效果的不确定性，因此必须在实施前进行综合研判。党的十八届四中全会明确指出，要完善依法决策机制，将专家论证、民众参与等纳入决策程序［9］。党的十九届四中全会再次强调，要“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证和风险评估，强化决策执行、评估和监督”［10］。因此政府部门必须完善决策程序，在问题分析、目标界定、方案评估及选择、方案确定、实施和监控的过程中吸纳民众参与，同时邀请专家进行评估论证。如果存在问题，可以在实施前或者实施中及时纠偏以保证政策实施的正确走向，避免因为缺乏评估论证导致政策短期流变的发生。

2.政策制定应倾听民声，实现各方利益的整合和均衡化

公共政策短期流变的案例中，由于内输入模式弊端的存在使得某些地方政府在公共政策制定时难以倾听民声，民众也无法参与政府决策，导致制定的政策无法回应各方诉求。针对这种情况，应从两方面着手：一是建立专门的民众利益表达机构，实现民意的汇总，克服现实中民意表达过于分散，参与能力不均衡的情况。根据民主协商理论“主张公民参与，反对精英操纵”［11］的观点，建立民主协商机制，在拓展民意表达渠道的基础上，增强政策的合法性。二是实现各方利益均衡化，打破强势群体利益的垄断。该过程离不开法律法规的健全，其中建立针对强势群体的利益约束机制是上佳选择，即依靠法制的力量对此类群体的行为加以约束，避免公共政策成为行政人员为自己及某些强势群体谋私利的工具。

（二）转变实施方式，提升专业能力

1.由点到面，逐步推行，摒弃“一刀切”方式

一些地方政府部门盲目追求高效率，为了快速见效而制定了“一刀切”的公共政策。比如，广东省江门市政府发布“犬类禁养令”，对在禁养区范围内公共场所违规饲养的犬类一律收缴和捕杀［12］。

要解决此类现象，我们可以借鉴汽车破坏性试验的内容，通过对某批次新车按比例进行小范围试验可以发现测试车辆的一些缺陷，这样可以在投放市场前及时解决以提升车辆安全性。同样公共政策在全面推行前也应该先在小范围内或者特定区域内进行试验，根据试验的效果及时发现缺陷并加以修改完善，然后再加以推广，避免政策在未加试验的情况下就盲目推广而造成巨大损失。目前中央政府已开始治理此种乱象，在环境保护方面，生态环境部发布的《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》明确提出各地要出台防止“一刀切”的有效措施［13］。

2.政策制定者应注重自身专业能力的提升

对于政策制定者来说，要想保证制定出来的政策具有科学性和可行性，就必须先提升自身的专业能力。党的十九届四中全会提出了“进一步提高行政人员治理能力、制度执行力及工作能力和水平的要求”。基于此，政府应从考核和培训两方面着手：首先政府机关在绩效考核以及日常培训时应注重行政人员的各方面能力的评价和提升。具体来说在绩效考核时由上级领导和第三方评估机构共同对行政人员的系统分析能力以及突发情况反应研判能力打分。其次在日常培训时应增添行政人员制度执行能力提升等内容，并建立测评系统定期测试行政人员的相关能力以作为职位升降和奖惩的依据。

（三）建立健全各项行政制度

1.行政问责制度化、具体化、明确化、公开化

党的十八届四中全会明确提出，要深入推进依法行政，建设法治政府，并且“建立重大决策终身追究及责任倒查机制”，为政府依法决策和理性决策提供保证［14］。针对前面所提到的个别政策制定者在政策发生短期流变之后并未受到相应处分和追责的情况，基于十八届四中全会的精神，可以从四个方面进行解决：一是建立外部问责机制。具体来说就是吸纳社会团体、公民个人以及大众传媒等各方力量，允许他们参与到行政问责流程中，形成“全民问责”文化［15］。二是行政问责内容具体化。现阶段我国少部分行政人员在行政活动中还存在不作为和乱作为现象，而相应的行政问责制度缺乏可操作性，内容不够细化。因此要对问责内容进行明确，对行政主体所需要承担的责任和处分形式进行量化，根据违纪违法的程度依法依规给予相应处分。三是问责对象明确化。在实践中进一步完善责任追究体系，坚持“谁拍板谁负责”原则。即在决策环节明确谁是第一责任人，一旦政策发生流变，第一时间对第一责任人进行问责。四是公开化。处分结果及依据通过政府官网、政务微信公众号和微博及时向社会公开并接受民众监督，让行政问责程序透明化运转，促使行政部门和行政人员依法依规制定公共政策。

2.绩效评估制度的合理性建构

针对我国目前绩效评估制度存在的缺陷，首先应对绩效考核指标构成进行调整及补充。在治理体系和治理能力现代化建设背景下，地方政府部门的管理内容更加具体，且内容涉及社会发展的方方面面，因此绩效考核指标应实时调整。转变一味重视地方经济发展指标的现状，把社会发展指标放在和前者相当的位置。此外，空气质量、河流水质以及民众对公共服务的满意度等也应成为政府绩效评估指标的重要组成部分。其次，针对绩效考核主体较为单一化的问题，应进一步畅通社会公众、专家学者以及第三方评估机构参与政府政策评估的渠道。同时建立多方评估机制并设立专门的多方评估场所，保障参与评估的多元主体的基本权利，发挥各自的优势，确保政府绩效评估的科学性及民主性。

（四）发挥社会各方的监督作用

公共政策制定主体除了政府部门及行政人员这些内部力量外，还包括公众、社会组织以及大众传媒等外部力量。它们凭借各自独有的优势参与到公共政策过程中，并影响着政策内容和效果。十九届四中全会上，围绕“健全党和国家监督体系”这一要求，党中央明确提出需进一步发挥群众、民主和舆论的外部监督作用。在具体实施中可以采取以下两种方式：

1.通过构建“回应性公共政策范式”发挥民众监督作用

“回应型公共政策范式”是指针对发生的重大社会公共事件，此前没有发生过此类事件更没有任何规律可循，必须通过非常规型手段加以解决。政府部门应实现由“内输入”向“外输入”模式转变，主动和社会公众、组织以及利益团体进行沟通交流。同时政府需创造一种回应民众的环境，即允许他们对政策制定、推行及监督环节存在的问题提出自己的看法，并能及时回应民众提出的问题。通过构建此种范式可以让这些社会力量进入政策运行各环节，使政府主动接受社会各方力量的监督。

2.利用社会舆论进行监督

正确利用社会舆论能够为国家治理能力现代化建设提供巨大帮助。针对公共政策短期流变问题，建立实体性社会监督机构以及在电视和网络平台增设舆论监督频道等都是可行措施，公众可以通过这些渠道就公共政策问题发表自己的看法，对于政策过程中出现的违法及违规现象也可以通过以上渠道进行举报。通过社会舆论监督能促使公共政策制定者在政策制定中更加谨慎，从源头避免政策短期流变现象的出现。