行政发包和晋升锦标赛双重约束下基层减负的突破路径研究

徐 文，王 正

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

基层政府是与人民群众接触最频繁的一级政府，它在满足广大人民群众多元化和多样化的需求的同时，还要接受上级行政机关的领导，完成上级机关下发的各种任务和通知，发挥上传下达、政令沟通的作用。繁重的工作使得本来就面临人少财乏困境的基层政府负担进一步加重，但基层政府在我国行政体系中的地位决定了它缺少足够的话语权去改变这种财权事权不匹配的现象，只能继续负重前行。

然而，持续的基层负重必然会使得基层干部的获得感和幸福感逐渐降低，进而可能滋生懒政、怠政、不作为的现象。而2019年两会所提出的基层减负，既体现了党中央对基层干部的关心，也会在一定程度上为基层减负松绑，这对于调动基层干部工作积极性，鼓励其干事创业有重大的意义。

但是，行政发包和晋升锦标赛理念已经对当下中国的政治生活产生了深刻的影响。在行政发包制下，上级政府会将任务层层发包至基层政府，而基于晋升考虑的官员，也会将工作下放传达到下级政府并最终落到基层政府的肩上。这些行为都无疑会使得基层行政组织的负担加重，并最终会让基层减负政策实施效果大打折扣。那么就可以提出一个问题，如何在行政发包和晋升锦标赛现实背景下实现基层减负政策实施效果的最大化呢？

二、文献的回顾

笔者对中国知网数据库的搜索发现，在核心期刊和CSSCI刊物中，关于基层减负的研究,近五年的发文量并不是很多，在中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》之后，学界才对基层政府减负的研究有所增加。围绕这些文献分析发现，关于基层减负的发文大部分是报纸新闻宣传文章，学术界对其关注颇少，研究文献不多，而现存文献中的观点也主要集中在关于重负的原因以及如何解决基于形式主义而引起的基层压力的讨论上［1-2］。

（一）对基层重负原因的研究

现有的许多研究在谈到基层重负的原因的时候，更多的是从体制和形式主义等方面去解释，并没有注意到那种“在一个统一的权威之下，政府内部上下级之间的行政发包关系”［3］和地方官员“为增长而竞争”以赢得晋升的这种政治锦标赛行为［4］与基层减负之间存在的张力和对减负工作的影响。欧阳静认为，基层负担的成因来源于压力性体制以及有效的反馈和协商机制的缺乏，从而忽略了基层政权组织的实际条件和实际能力，使得基层难堪重负［5］。刘会来研究发现，基层负担的成因体现在四个方面：一是市直机关对基层工作不够了解，任务分解容易“一刀切”，让基层工作者不知从何下手；二是基层干部尤其是村干部待遇不高、福利不完善，为公舍小家顾大家，自己生产生活受到一定影响；三是基层工作者尤其是村干部觉得没有上升空间，做事求稳少担当；四是基层组织人财物缺乏，基层工作左右掣肘。基层干部职权小，收入低，责任大，上升空间有限是造成其负担重的很大一部分原因［6］。以上四点分析都可以说是受到了行政发包和晋升锦标赛的环境约束，地方政府官员为了在有限的任期内取得更多的晋升优势，往往会通过向下级机关层层施压的方式来获得发展的“业绩”［7］，这种发包必然会增加负重。此外，还有学者认为，形式主义也是基层干部真正的“痛点”和“累点”［8］，基层的文山会海是重负的重要源头所在，必须对基层的形式主义治理问题给予充足的重视和关注才可以解决重负难题。但是，需要注意到的是，在中央下发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》之后，各地的形式主义问题已经有一定的改观，但是一些地方仍然存在未减负甚至增负的怪相［9］，这也要求学者们进一步从更深的制度体制层面去思索重负问题根源之所在。

（二）对基层减负措施的研究

在减负措施的研究层面，学者们大多有两个方向的主张，一是狠抓形式主义治理问题，二是使用一些新办公技术来减轻官员工作负担。其中，形式主义论的学者主张大幅度精简文件，着力解决数量过多、照抄照搬问题，严格控制会议，着力解决超时、超规格和层层开会问题［10］；号召做到结合实际，从“三减两强两倡导”入手，通过精减文件、会议活动和督查考核、强化问题破解以及政务服务、倡导“一线工作法”和“尽职尽责敢担当、不为乱为皆问责”的举措来为基层干部精准减负。同时，还要重视工作和汇报材料的质量，避免贪多，要通过减少报送材料来实现基层减负［11］。此外，还有学者从考评过多这一角度提出看法，认为落实基层减负，必须要从优化考评这一方面入手，着力解决“痕迹主义考评”“一阵风式考评”等问题［12］。在另一方面，工具技术论则认为，在信息化时代，为了实现基层减负，还可以更多地借助电子化手段优化政府管理方式，提升政府管理效率［13］，可以尝试着结合“互联网+”和信息化大数据，另辟蹊径，提出清理整治微信工作群、QQ工作群、政务APP等为基层减负的措施。

但是，这些举措更多的是从重负的表面上去望闻问切并开出药方，并没有从制度体制或者政治生态现象（如行政发包和晋升锦标赛）的角度去深入分析。虽然行政发包和晋升锦标赛提出已久，其研究也非常之多，但是以往的研究都没有做到从当下中国的这种政治生态和官员行为逻辑层面去探讨基层减负，更多的是将两者与基层减负分而论之，并没有明确地将两者关联起来；从行政发包和晋升锦标赛的角度去为基层减负“把脉、问诊、开方”。

三、行政发包和晋升锦标赛桎梏基层减负的作用机制

探讨行政发包和晋升锦标赛这种政治生态对基层减负的影响，一个绕不开的话题就是：为什么在这种政治生态下，两者需要且能够对基层减负形成“反向作用力”。而从一定程度上来说，上级政府官员晋升的有限理性取向以及科层制下的绝对服从可以很好解释该问题。

2.1.3 使用者评价。在交流过程中，李主任表示，截至目前，该产品每天都在运行，情况总体良好，煤种和水分适应性不错，缩分精度、样品重量、样品各级粒度等各方面指标均达标。他特别指出，三德科技的该自动制样系统有几项关键技术解决了制样过程中的难题。①全通破碎机，该设备在破碎过程中采用了伞旋自清扫技术和给料皮带联动技术，解决了6mm湿煤破碎沾堵的难题，达到湿煤全通的效果；②风透低温快速在线干燥技术，有效解决了水分对制样环节带来的影响，保证制样过程不粘不堵；③高性能制粉技术，该自动制样系统制粉环节采用德国技术，制粉收集率达到95%以上，过筛率达到100%，远高于同类产品。

（一）上级政府官员晋升的有限理性取向

西方经济学理论认为，人作为社会中的一员，在各种经济活动中都是理性的，人们凭借自己的理性进行经济选择和决策。人都是自利的，虽然在其活动过程中在一定程度上实现了利他。由此作为分析依据，我们可以对行政体制下的政府官员行为进行心理分析。众所周知，我国政府是为人民服务的政府，政府作为一个整体，是不追求个人利益而尽力实现公共利益的，但是政府部门的具体组成人员是由一个个具有理性思维的官员组成，他们作为理性或者有限理性的社会人，是存在一定的自利心态的。相较于“完全理性”的经济人而言，地方官员更接近于“有限理性”的社会人。而官员的“有限理性”是导致和影响我国地方政府间竞争的重要因素［14］。政府官员扮演的经济人的角色，会在特定的制度约束下寻求自身利益最大化［15］，而这也从理论上解释了政府官员追求政绩，热衷于晋升的原因。

此外，从官员层级角度，我们也能为导致基层重负的发包和锦标赛行为做出一定解释。我国公务员实行分类管理，2019年6月施行的《中华人民共和国公务员法（2018年修订）》规定：国家实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。将职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别［16］，公务员的职务也被划分为领导职务和非领导职务，这两个序列都是由高低不同的级别所组成的，当然，不同的级别对应着不同的福利待遇，等级越高的公务员福利待遇越好。这就驱使着作为有限理性经济人的政府官员追求政绩，向上晋升，从而获得更好的工作待遇。

因此，基于以上分析，我们可以窥见，在行政发包制和晋升锦标赛的现实框架下，政府官员作为一个有限理性的经济人，无论从理论动机还是现实需求方面，都具有了努力向上晋升的动力，因此在行政体制内自然会通过行政发包制将压力传导到下级政府，下级政府再如法炮制，层层传导，最终重任落到基层政府的肩上，使得基层政府难堪重负，在这样的背景下的基层减负政策实行效果不佳就在情理之中了。

（二）科层制集权体制背景下下级政府的绝对服从

由前所述，层层发包是导致基层负重的重要原因之一，而笔者认为，我国各级的行政机关之所以可以做到层层发包，较大原因是我国科层制的行政管理体制为其提供了便利。在这种体制下，全国各级政府呈现出金字塔式的排列结构。科层制管理最突出的优点就是令行禁止，管理绝对有效，但也会存在权力过多向上集中，以至于地方积极性难以激发的弊端。在中央集权背景下，中央政府享有绝对的权威，各级地方政府都必须绝对服从中央政府，这就构成了中央向省级地方政府发包的制度基础。而在地方层次，地方政府间的纵向关系本质上就是中央政府和地方政府间关系的延伸，即是基于国家结构形式和政府管理层次，以中央和地方关系为依托，地方政府之间在纵向上所形成的各种上下隶属关系。地方政府间的纵向关系的表现形式主要就是领导与被领导、指导与被指导、监督与被监督三种，这种关系表现在具体政治体制中就是上级政府拥有指挥命令下级政府的权力，下级政府有服从和执行上级政府决定、命令的义务，不得违背和拒绝，否则下级政府就要承担相应的法律后果［17］。因此，地方政府间的层级关系和制度架构，下级对上级的绝对服从，也构成了行政发包的基础，也是基层减负顽疾难治的原因之一。

四、行政发包和晋升锦标赛：基层减负的结构性约束

在参考了现有的文献之后，笔者归纳出行政发包和晋升锦标赛体制下给基层政府带来的影响。主要可以总结为以下四个挤压：

第一是“任务—责任”的挤压：行政发包和锦标赛下，上级政府在下放任务之时，还会通过高频率的检查、督查来传导压力，倒逼下级政府实现预期任务目标。为了应对来自上级的频繁的督查、检查，下级政府必须学会痕迹工作法，在工作中追求处处留痕、善于速成材料，以材料论英雄。同时，在压力型体制之下，上级政府机构压力的层层传导、问责权、一票否决权的滥用，使得原本就是负担沉重的基层政府雪上加霜［18］。这种过频检查的实例在现实中比比皆是。新华网就报道了一位基层公务员的工作情景：潘秀华是贵州省黄平县新州镇党委书记，他对目前基层普遍存在的频繁检查、疲于应付的工作机制深有体会。前一年新州镇接受县以上有名目记载的各项工作检查就达111次，平均两三天就有一次，这种情况在其他乡镇也很常见［19］。从这个实例中即可窥见基层任务—责任挤压的现状。

第二是“权力—人财”的挤压：在中央实行分税制改革之后，中央开始将财权慢慢上收，相应的事权反而逐渐下移。同时，行政发包只是将事权发包到基层政府，但并不配以相应的财权，这就造成了基层政府财权事权及人力资源的严重失衡的畸形现象。例如，广州市社区居委会的人员配备标准是每200-300名居民配备一名居委会成员，但现实是，一般的居委会人数少的也就几个人，多的也不过十多个［20］，如此少的人员在面临繁多的基层事务时自然是苦不堪言，负担沉重。

第三是“效率—工具”的挤压：我国行政系统内存在通过各级政府的转发文件、开会学习等方式来落实上级政策决定的现象，也就是所谓的文件落实文件，以会议落实会议，毫无操作细则可言。中央下发一份文件，首先省一级政府开会学习讨论，然后下发到市县级政府，市县级又如法炮制，将文件最终下沉到基层，这前前后后要经历数不清的大大小小的学习动员会议，自然效率不足。不仅如此，层层转发的政策落实方式效果也令人堪忧。现实中，公益普惠是学前教育基本方向和发展目标，实现“幼有所育”是社会共同呼声。当下，幼儿园普惠化改革正在加速推进中，但仍然面临一些困惑和难点亟待解决，多地基层教育部门的负责人认为，中央文件下发后，各级政府应及时出台相应的配套办法及细则，而不是“层层转发参照”，将具体问题留给最基层的教育部门。由此可见，这种层层发文件的现象亟待进一步的改变。

第四是“职业—生活”的挤压：在我国基层政府中，客观存在着一部分懒政不作为的干部，他们认为基层干部的晋升存在上升“天花板”的现象。在2018年新修订的《中华人民共和国公务员法》中明确规定：“国家实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。”［16］有了岗位级别的差异，作为经济人的政府官员就必然想要晋升。但是，当下我国官场的现实是，公务员总体的数量极为庞大，遵循“金字塔”结构的纵向行政组织结构，级别越高，管辖的范围越广，相应的岗位数量就越少，这就导致了我国大部分公务员不仅级别较低，升迁难度也大的困境。有数据显示，在中国职务层级中科级以下的普通公务员占比为92%，而占全国公务员58%的县乡两级公务员超过300万人，受制于机构的规格和职位数量，绝大部分难以升迁［21］。在这样的大环境下，部分官员就抱着晋升难、不想升的心态在岗位上不谋其职，无所作为，这就出现了能者越做越多，庸懒干部无所事事的现象，也就更加使得基层负担进一步加重、幸福感缺失。

五、基层减负的突破路径

行政发包和晋升锦标赛在不同的方面、以不同的作用机制和现实表现对基层减负工作形成了桎梏和阻碍，而且似乎已经是一种困局，那么有何破解之道呢？下面的几条突破路径可以提供借鉴和启示：

（一）促进法治化背景下政府职能的科学化定位

2019年10月召开的十九届四中全会上充分肯定了国家行政管理的科学化、法治化的重大意义，明确指出国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。要坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府［22］。

但是，需要指出的是，建设人民满意的服务型政府，使政府履行好“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护”的“分内事”的前提就是要做好政府职能的科学化定位。政府职能的定位是各级政府履职的前提和基础，只有做好了政府的职能定位，明确了各级政府的权力和职能范围，并在法律的框架下加以明确，可以较为有效地促进行政发包和晋升锦标赛背景下的基层减负。权责相符是现代政府有效运作的基本原则。有权无责容易造成官僚主义，有责无权则会降低管理绩效。要理顺各层级政府职责关系，合理配置各层级政府的财权事权，逐步健全政府职责体系［23］，切实推动基层减负工作。政府的职能定位要明确管理责任和行政问责，建立奖惩制度，切实做到有权就有责，有权就监督，使得各级政府之间难以互相踢皮球，工作任务层层打包下放，要推进实现机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进权责更加协同。同时要做到定位的优化协同，坚持效率原则，要统筹优化地方机构设置和职能配置，考虑不同地区之间经济发展水平、社会文化环境等宏观因素，做到实事求是，具体问题具体分析，差异化定位各级政府职能，做到政府职能和政府的履职能力相匹配。此外，要积极推进省直管县、大部制等改革，优化政府组织结构，使政府机构设置更加科学，精简机构，减少行政层级，这样基层政府经过层层发包的任务就不会被层层加码、层层加重。同时，因为行政层级较少，也较容易建立诉求和利益表达机制，从而使得弱势的基层政府的意见和建议不至于被层层的级别所埋没，这会让上级决策部门能够更好地体察下情，也能促进各级政府职能的优化配置。只有这样，才能更好地推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）建立弹性任期制，有效化解困境

这里我们分析的起点在于，为什么各级官员总是如此期望在较短的时间内取得政绩和晋升资本，以至于上级官员如此急切地通过行政发包层层传导压力，将大量任务和事权下放到基层去，我们认为官员的任期制存在是导致官员急功近利的一个重要原因。一般来说，中国各级官员的任期为5年，且所连任的届数也受到越来越多的限制，不能做到长时间任职，所以各级官员为了得到晋升所需要的政绩，一般都会急于成事。任职期间行为短期化现象是行为主体为实现短期收益的最大化目标而采取的行为，是一种偏重眼前利益、局部利益的急功近利行为［24］。因此，在我国行政体制中建立官员的任期制，让有能力的官员有足够长的任期，有足够长的时间去展现自身能力，去获得晋升的资本，从而避免短期内的“大打鸡血”施加高压给基层政府以求出政绩的行为。做到能者上、庸者下，强化干部的专业化水平，培养各级官员的行政能力，做到专业化和科学化。

（三）完善官员晋升制度，制定并落实科学的考核体系

新施行的《中华人民共和国公务员法（2018修订）》，对公务员的晋升、奖惩、培训等多个方面都进行了更加准确和严格的规范，使得我国对公务员的管理有了更加科学的法律的依据，极大地推进了我国公务员管理法治化的进程。但由于我国公务员制度推行时间短、法律法规的完善发展存在滞后性以及制度实际落地过程中的“惯性偏差”和变通执行等种种原因，使得科学合理的官员晋升制度难以做到非常充分契合纷繁现实的实际需要，仍然需要进一步完善和健全公务员晋升机制。同时，也要进一步的加大考核体系的落实力度，避免出现“上有政策，下有对策”的现象，让那些多种维度的评价指标真正落实，而不仅仅唯政绩产出。晋升锦标赛和行政发包制究其根本都是为了政绩的产出，而政绩一定是围绕着晋升制度和考核指标转圈的，即你哪一个考核指标权重最高，我就重点下手去抓，而抓的方法自然就是发包了，因此要想促进基层减负工作的更好开展，就必须要构建和落实科学高效的考核体系。而建立科学民主的考核机制重点在于，依据岗位特性来设立科学的考核指标和建立多重考核体制，做到考核主体和考核方法的多元化［25］。在构建和落实科学考核体系的同时，也要加快促进转变公务员晋升观念，从而让形式主义的不良之风在公务员队伍中被压制下去［26］，要加强公务员的观念教育，使得各级官员转变晋升观念，不忘初心，牢记使命，以为人民服务为第一宗旨，减少功利晋升的心态。

（四）建立并完善干部基层任职交流制度

本文的目的是在发包和锦标赛背景下促进基层减负的开展，前面的建议都是对发包方提出要求和约束，而这里我们尝试着从承包者的角度考虑问题，最终的承包者即是基层政府。我们要设身处地为基层政府着想，就需要明确基层负重的原因是什么。这里除了行政发包带来的上层压力之外，基层公务员数量不足、能力欠缺也是造成基层重负的重要原因。在发包制和锦标赛制度下，要想较好地应对来自上级政府的任务传导，基层政府就必须要有足够数量和水平的公务员才行，而这一点必要要求，恰恰是大多数基层政府不具备的。笔者认为，建立并完善干部基层任职交流制度可以较为有效地解决这一问题。笔者所设想的干部基层任职交流制度和一般意义上的干部交流制度并不完全相同，该制度的基本构想是将上级官员“下放”到基层政府中任职，在任期满之后，结合其在基层任职的表现和成绩进行升降奖罚，与此同时，将这种基层任职的干部交流制度纳入官员晋升考核标准之中，要晋升，就必须下沉到基层任职并且努力工作。相关实证研究也表明，干部交流制度也促进了经济社会的发展［27］，尤其是对于青年干部和后备干部而言，能够更加有效提高他们的素质和能力。除此之外，这种干部基层交流制度，还能够有效缓解作为行政发包制中承包方的基层政府的负担。这可以从三方面去解释：一方面，从上级单位“下放”的公务员一般具有较高的能力和素质，可以更好地处理基层繁杂的事务。另一方面，对于“下放”的这些官员，这次基层任职经历是他的晋升途中的一次考核。因为如果他们在基层认真工作，尽职尽责，对他们将来可能的提拔和晋升是有帮助的。再者，这些具有“下放”经历的且又得到提拔和晋升的官员，他们会对基层的工作和现状有一定的了解，会更容易做到体察下情，等到自己成为上级领导之后，客观上也会为基层减负出力，从而推动基层减负工作的更好开展。例如，每年西藏自治区都会选拔一批优秀的青年干部深入基层，前往农牧区去工作和锻炼，在那里，那些从机关里走出来的年轻干部真切地体验到了基层人民群众生活，切实了解基层人民群众需要解决的问题，听到基层人民群众渴求发展的心声，从而在思想深处更加坚定为民服务的理念。因此我们相信，如果可以完善干部基层交流制度，一定可以在促进基层减负的同时，提高基层党员干部的思想道德水平。