革命老区高质量脱贫攻坚路径研究——基于皖西大别山革命老区的调查

王 凤

（中共安徽省委党校（安徽行政学院、安徽经济管理学院），安徽 合肥 230059）

2015年6月，国家发展和改革委员会正式印发《大别山革命老区振兴发展规划》；同年12月，安徽省人民政府办公厅印发《安徽省贯彻落实大别山革命老区振兴发展规划实施方案》，提出到2020年，老区扶贫攻坚取得重要阶段性成果，绝对贫困现象全面消除［1］。党的十九大对打赢脱贫攻坚战作了总体部署，指出“重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”［2］。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（2018年）指出深度贫困地区具有贫困发生率高、贫困程度深、基础条件薄弱、致贫原因复杂、公共服务不足，脱贫难度更大等特点［3］。《意见》明确“坚持把提高脱贫质量放在首位”，到2020年“实现集中连片特困地区和革命老区……发展环境明显改善，深度贫困地区如期完成全面脱贫任务”［3］。因此，梳理学界关于革命老区扶贫脱贫研究进展，调研分析革命老区脱贫实践困境，探究高质量脱贫路径，有助于实现稳定脱贫、巩固脱贫攻坚成果，也为实施乡村振兴战略、推动老区跨越发展拓展了视野。

一、相关文献综述

当前脱贫攻坚所面临的主要问题是深度贫困的脱贫攻坚问题，“内生动力不足”下的“贫困陷阱”是深度贫困致贫机制中的内生要素，需要从区域发展、社会发展、社会文化等角度寻找脱贫路径［4］。韩广富等（2019）研究指出，改革开放以来，党和政府高度重视并不断推进革命老区（1）扶贫脱贫工作［5］。近年来我国形成了系列支持老区的政策，各地政府也落实落细老区脱贫攻坚与振兴发展的政策［6］。张晨（2017）就鄂豫皖革命老区脱贫攻坚提出“党性教育+红色旅游”“光伏发电+生态农业”和“互联网+精准扶贫”对策建议［7］；徐长玉等（2017）研究认为延安革命老区应充分发挥政治优势和政策优势，坚持以脱贫为底线、以致富为重点，统筹做好脱贫致富工作，加快转型发展［8］；何筠等（2018）指出江西省革命老区旅游扶贫效应日渐凸显，通过合理选择旅游精准扶贫项目、健全精准帮扶政策、优化扶贫绩效等进一步推进旅游精准扶贫工作［9］。颜俊儒等（2018）指出革命老区作为全面建成小康社会和脱贫振兴的重点、难点与焦点，新时代应以绿色发展实现脱贫振兴［10］；臧玉多等（2018）分析了大别山革命老区绿色振兴的基础条件、制约因素，提出将绿色融入经济、政治、社会等发展中，着力构建绿色振兴体系［11］；王育凤（2019）对大别山连片特困区精准扶贫进行SWOT分析，提出要完善扶贫机制、建设扶贫队伍和评估扶贫成效［12］。

综合国内外研究，从研究的成果来看，对革命老区这一类连片深度贫困地区的脱贫研究不多，对大别山革命老区如何实现区域性脱贫还缺少针对性研究，这为本文提供了较大研究空间。因此，本文以皖西大别山革命老区为研究对象，通过召开座谈会、实地走访等方式，调研老区脱贫实践，诊断脱贫攻坚现实困境，提出完善革命老区高质量脱贫的思路和对策建议，对决战脱贫攻坚、全面建成小康社会有着积极的现实意义。

二、皖西大别山革命老区脱贫实践中存在的困境

皖西大别山革命老区作为安徽省脱贫攻坚主战场之一，是脱贫攻坚的重点集聚地区。通过实地调研发现，其在脱贫实践中仍存在以下困境。

（一）脱贫攻坚任务较为艰巨

调研数据显示，截至2018年底，皖西革命老区仍有建档立卡贫困人口15.6万人（六安市有贫困人口8.9万人，安庆市有贫困人口4.4万人，枞阳县有贫困人口1.1万人，寿县有贫困人口1.2万人），占安徽省贫困人口（49.8万）的31.3%，这些大多是贫中之贫、坚中之坚。位于老区的深度贫困县4个（金寨县、霍邱县、太湖县、望江县，占全省9个深度贫困县（2）的44.44%），分布在基础设施较差、经济发展较慢、生态脆弱的深山区、库区或行蓄洪区，基础设施欠账较多，发展能力不强，稳定脱贫任务依然繁重。此外，防范致贫返贫压力大。部分县（区）自然环境恶劣，因灾致贫、返贫一定程度存在，这也是当前稳定脱贫、防范返贫中的重大难题。如太湖县所辖15个乡镇中有8个山区乡镇，均在深山区或者库区，抵御自然灾害风险能力不强，存在因灾致贫和因灾返贫的风险。从贫困人口自身条件看，因病、因残致贫占比较大，巩固脱贫成果难度大。2018年数据显示，六安市贫困户中因病致贫占48.4%，因残致贫占10.3%，虽然部分贫困户在短时间内实现脱贫，但根基不牢，存在返贫风险。

（二）基础设施和公共服务建设仍然滞后

基础设施和公共服务（即“双基”）建设不足是革命老区的短板。一是基础设施建设薄弱，生产生活条件与其他地区相比存在较大差距。革命老区的城镇和乡村道路管网还不完善，受地理条件限制，内联外通的路网结构尚未全面形成，交通运输能力不足，如六安市霍山县、安庆市望江县至今不通铁路；山区公路等级低，改造成本高。农田水利薄弱，农业防灾减灾能力弱，如中部江淮分水岭地区土地贫瘠，缺水易旱，水利设施年久失修，淠河、史河防洪能力依然较弱；行蓄洪区地势低洼，易发洪涝灾害，难以摆脱“靠天收”困境。部分电网改造滞后、农村网络宽带覆盖面不广。二是公共服务配套设施不完备，公共服务水平偏低，教育、文化、卫生、社会保障等方面投入不足。

（三）绿色减贫和生态补偿实践存在差距

从国家主体功能区划分来看，六安市、安庆市作为国家重点生态功能区，须提高招商引资项目的环保准入门槛，市县（区）环保部门对环评审批、项目验收等严格审核把关，影响生态的项目坚决不能建设。从资源层面来看，生态功能区拥有丰富的生态资源（如山区的有机茶、生态果蔬等特色农产品、乡村旅游等），如何发挥生态资源优势、实现绿色减贫，如何将“绿水青山”转化为“金山银山”需进一步探究。此外，生态补偿不到位。精准扶贫“五个一批”中“生态补偿脱贫一批”发挥作用不明显。霍山县作为国家生态县、大别山生态功能区核心区、一级饮用水源保护区，为保障下游群众饮用水安全，投入了大量的财力物力。调研得知，截至2018年底，霍山县在生态保护和污染治理方面累计投入资金近3亿元，而按照现有的生态补偿机制，每年所获得的生态补偿金不到6 000万元。

（四）产业扶贫带动能力不强

调研发现，一村一品支柱产业尚未有效形成。产业发展水平不高，主导或优势产业发展规模不大、产业层次较低和链条短、产品附加值不高，市场竞争力还比较弱。受基础设施、生产要素等瓶颈制约，革命老区旅游开发处于零星分散状态。

同时，产业发展过程中，对产品开发、市场开拓不足，农产品产销对接通道尚未完全打通，出现产销脱离情形，农民持续增收的难度大。习近平总书记今年3月6日在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出新冠肺炎疫情带来新的挑战，出现“贫困地区农畜牧产品卖不出去，农用物资运不进来”等困难。此外，新型农业经营主体带动贫困户减贫能力有待提升。调研发现，老区新型经营主体带贫减贫成效明显，但产业辐射面广、影响力大的农业专业合作社、产业化龙头企业不多，还存在带动能力薄弱、带动动力不足、带动方式有待改进等难题。

（五）贫困群众内生发展动力不足

内生动力是行为机制的原动力，其包含主客观两个层面。一是客观层面的自我发展能力不足。未脱贫人口中，部分群众受教育程度低，缺乏科学种养技术、信息或务工技能，同时老年人、病残者、缺劳动力户占比大，自我发展能力弱。二是主观层面存在“等、靠、要”思想，即精神贫困。调研发现，争当贫困户、争要扶贫政策现象一定程度存在。部分群众自力更生、艰苦奋斗的意识不够强，摆脱贫困的主观能动性需进一步调动。

三、革命老区高质量脱贫思路与对策建议

当前脱贫攻坚呈现出“精准脱贫和巩固脱贫成果并存”的特征，革命老区如何实现高质量脱贫、扎实推进乡村振兴战略是亟待思考的问题。在总体思路上，应坚持脱贫攻坚与区域发展融合、与生态保护协同、与乡村振兴有机衔接；在具体措施上应聚焦突出问题，在精准施策上出实招，在精准推进上下实功，在精准落地上见实效。

（一）总体思路

（1）强化政策、要素扶持，推进脱贫攻坚与区域发展融合。聚焦革命老区等深度贫困地区，强化政策、要素扶持。革命老区的脱贫攻坚既要面向县区、村庄以及农户个人层面，又要着眼于地区发展的实际情况，因地制宜注重挖掘革命老区的资源优势，解决制约发展的瓶颈问题。同时“深度贫困地区的区域发展是精准扶贫的基础，是精准扶贫的重要组成部分……促进区域发展的措施必须围绕如何减贫来进行”［13］89。因此，完善脱贫攻坚和区域发展融合的路径，努力实现革命老区经济社会跨越发展。

（2）增强减贫持续力，推进脱贫攻坚与生态保护协同。革命老区大多是国家重要的生态功能区，需要探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠。一是在生态环境脆弱、自然灾害频发、不具备基本发展条件的地方有效实施易地扶贫搬迁工程，重点做好异地搬迁后社区融入、就业等工作。二是积极争取国家、省生态保护补偿资金、重大生态工程项目和资金，向革命老区、深度贫困人口倾斜。推广复制新安江流域生态补偿模式，开展大别山水生态补偿。三是开展贫困地区生态综合补偿试点，创新资金使用方式。利用生态保护补偿和生态保护工程资金，完善横向生态保护补偿机制，聘用当地部分有劳动能力的贫困人口为生态护林员等。

（3）做好统筹工作，推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。党的十九大报告中提出的“实施乡村振兴战略”为脱贫攻坚提供新的动力和保障，2020年中央一号文件明确指出“抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见。”因此，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20字总要求，融合一二三产业共生发展，建立现代农业产业、经营体系，推进资源变资产、资金变股金、农民变股东三项改革，统筹生产、生活、生态三大布局，将解决相对贫困、持续减贫长效机制纳入实施乡村振兴战略，统筹推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。同时面对当前疫情防控新形势新情况，统筹做好疫情防控和脱贫攻坚工作。

（4）完善、优化政策，高质量打好脱贫攻坚战。革命老区各市县区结合实际，严格落实党中央国务院、省委省政府脱贫攻坚政策，进一步完善相关配套措施，细化工作举措，抓好组织实施。2020年中央一号文件明确指出：“对已实现稳定脱贫的县，可以根据实际情况统筹安排专项扶贫资金，支持非贫困县、非贫困村贫困人口脱贫。”［14］因此，加大对革命老区非贫困县、非贫困村贫困人口脱贫的支持力度，研究制定并落实相关政策，防止产生贫困村与非贫困村、贫困户和非贫困户享受待遇差距太大的“悬崖效应”。通过加大财政投入力度和整合部分涉农资金、改善基础设施和公共服务、围绕贫困户增收因地制宜发展产业项目等举措，逐步解决非贫困村的发展不平衡问题；通过加强政策宣传引导、加大对边缘贫困户帮扶、开展村民自治民主协商、构建共建共治共享的乡村治理新格局等，缓解非贫困户的心态不平衡问题，确保“全面小康路上不落一人一户”。

（二）具体措施

（1）进一步狠抓脱贫攻坚政策措施落实。紧紧围绕“两不愁、三保障”和饮水安全现行脱贫目标，通过聚焦深度贫困村、深度贫困群体，整合创新扶贫政策，落实脱贫后续帮扶政策等，发挥政策的最大效益。

一是加大对深度贫困村、深度贫困群体政策支持。通过产业、就业、基础设施建设、社会保障等举措，引导资源要素向深度贫困县、深度贫困村、深度贫困人口聚焦，加大政策倾斜和资金实质性整合力度，强化对老年人、残疾人、重病患者等特殊群体的精准帮扶。二是整合创新扶贫政策，落实脱贫后续帮扶政策。对摘帽县区、出列村、脱贫人口在脱贫一定时期内继续采取保持政策稳定、开展精准帮扶、改善生产生活条件、落实后续帮扶等措施，“扶上马送一程”，避免出现“边脱贫边返贫”现象，确保稳定脱贫。加强对扶贫对象的动态管理，对返贫户和新增贫困户及时落实帮扶措施，巩固脱贫攻坚成果。

（2）进一步提升基础设施和基本公共服务能力。通过完善基础设施、公共服务，着力改善贫困地区生产生活条件，进一步夯实脱贫攻坚的基础。

一是加大对基础设施支持力度。将完善基础设施作为区域发展与脱贫攻坚重要任务来抓，完善道路、水利、电网、信息化等基础设施。建议优先支持革命老区交通、水利等基础设施建设；支持革命老区的国省道改造升级以及县乡路和农村公路建设；开展病险水库除险加固，加强集镇防洪堤、农村水塘水库和城乡安全饮水工程建设。二是加大基本公共服务体系建设支持力度。围绕教育、医疗、危房改造、社会保障等领域强化措施，切实加强贫困地区公共服务功能，确保2020年革命老区贫困县公共服务主要领域指标接近或达到全国平均水平。精准实施教育扶贫，落实建档立卡贫困家庭学生资助和“雨露计划”政策。严格执行贫困人口“351”“180”健康脱贫政策，降低贫困人口就医负担。扎实推进农村危房改造和异地扶贫搬迁工程，着力加强产业配套和就业安置。加强基层社会保障、公共文体事业等建设。

（3）进一步推进产业就业脱贫。坚持把产业作为脱贫攻坚的关键措施，实施贫困村“一村一品”产业推进行动，建立带贫减贫机制，进一步拓宽就业脱贫渠道。

一是大力发展适应性产业，建立带贫减贫机制。结合区位及资源优势，深入挖掘特色种养业扶贫，统筹推进光伏扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫等，实现产业扶贫全覆盖。实施贫困村“一村一品”推进行动，选准做强优势产业。对于深山、库区、行蓄洪区等深度贫困地区，进一步探索与当地资源发展有结合点的产业，重点做好农畜产品产销对接，促进贫困群众增收脱贫。此外，加大扶持力度培育新型经营主体，激发新型经营主体带动意识、规范带动行为、创新带动方式、提高带动能力等，引导其与贫困村、贫困户建立利益联结机制。通过政策引导，鼓励新型经营主体，通过土地托管、经营权入股、提供就业等方式带动群众增收。大力发展“基地+合作社+龙头企业+农户”生产经营模式，使贫困群众真正参与到产业扶贫中来，通过流转土地获租金、入企就业挣薪金、入股分红得股息，有效带动贫困群众脱贫致富。二是进一步拓宽就业脱贫渠道。按照劳动力转移就业一批、创业带动就业一批的工作思路，加大劳动力转移就业。积极与企业联系，建立更广泛、更灵活的用工信息平台，实施转移就业扶贫。加快建设就业扶贫驿站（基地）、扶贫车间，带动农村有劳动能力人群就近就业。当前受疫情影响，尤其要做好贫困群众务工就业。推动创业就业民生工程，各级政府主动创造良好的创业就业环境，在基础设施建设、项目申报、小额信贷、技术培训等领域为贫困户提供一揽子帮扶服务，支持有创业意愿却因缺乏资金或技术的贫困户积极创业，或引导乡村能人、返乡农民工创业带动贫困户就业等。此外，各县（市、区）可就地设置农村保洁员、综治巡逻员、护林员等公益性、辅助性岗位，聘用有就业意愿的贫困户就业，实现增收脱贫。

（4）进一步激发贫困群众内生动力。弘扬革命老区精神，注重扶贫同扶志相结合，通过政策引导、教育引导、典型引导和村规民约等方式，树立勤劳致富、脱贫光荣的导向，让贫困群众敢想敢干、能干会干，加快补齐“精神短板”。

一是尊重和发挥贫困群众主体作用。建立正向激励机制，进一步强化思想引导，把贫困群众摆脱贫困的精神撑起来，引导群众“愿脱贫”；进一步强化能力引领，提升贫困群众的文化素质和实用技能，增强自我发展能力，支撑群众“能脱贫”；进一步强化典型引路，树立标杆优选脱贫示范项目，培育脱贫引路能人，推动群众“敢脱贫”；进一步强化路径引入，因户施策，量身定制脱贫确保群众“会脱贫”。大力倡导“孝道扶贫”，弘扬孝老爱幼、守望相助和勤俭持家、勤劳致富的传统美德。二是充分发挥基层党组织的带动作用。各级扶贫干部是贫困群众脱贫路上的引路人，特别是村两委是扶贫责任的主体，处于扶贫的前沿阵地，积极引导广大群众弘扬中华民族传统美德，辛勤劳动脱贫致富，建立良好家风和责任意识［15］。三是发挥典型引路的示范作用。采取多渠道、广覆盖、宽领域的宣传路径，进一步加大宣传脱贫典型人物等，积极引导部分群众转变思想观念，把脱贫作为自发行动、自愿行为。四是创新扶贫工作方法。改变简单给钱、给物、给牛羊的做法，多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制［13］91。结合农村土地“三权分置”改革、集体产权制度改革、“三大变革”、资金入股等，发挥扶贫资金的引导作用。

（5）加强防范返贫、稳定脱贫工作。防范返贫是稳定脱贫的重要举措，进一步夯实脱贫攻坚基础性工作，开展脱贫攻坚“回头看”，加强贫困监测评估、完善动态管理机制，同时为贫困人口增能赋权。

一是加强贫困监测评估。采取一系列指标多方面监测贫困状况和变化，包括收入与支出、生产生活条件、基础设施等，多指标反映贫困村、贫困人口的状况［15］。将脱贫监测户和边缘户两类监测对象纳入全国扶贫开发信息系统。二是完善动态管理机制。完善扶贫开发大数据平台，建立脱贫攻坚工作数据库。开展“回头看”，切实做好返贫人口和新增贫困人口识别和帮扶，根据实际情况实施有进有出的动态管理。三是增能赋权，完善贫困群体社会支持网络。对贫困人口开展种养技术、务工技能、产销信息等传授，增强其风险防范、健康意识，提升人力资本、社会资本，破解稳定脱贫的能力、风险困境。

四、结 语

当前，脱贫攻坚已进入决战决胜的关键阶段，深入学习贯彻习近平总书记关于脱贫攻坚的重要论述及重要指示精神，践行新发展理念，推进脱贫攻坚与区域发展融合、与生态保护协同、与乡村振兴衔接；打好政策补丁，推进非贫困县、非贫困村的贫困人口脱贫。现阶段重点关注特殊困难群体，全面完成剩余贫困人口的脱贫任务，扎实推进实施乡村振兴战略，做好巩固脱贫成果防止返贫工作，使得革命老区等深度贫困地区实现高质量、稳定脱贫，同时积极谋划革命老区十四五期间和未来十年（2021-2030年）减贫工作。

注 释

（1）革命老区指在第二次国内革命战争时期和抗日战争时期中国共产党领导和创建的革命根据地。

（2）安徽省9个深度贫困县：萧县、临泉县、阜南县、阜阳市颍东区、霍邱县、金寨县、石台县、太湖县、望江县。