社会治理检察建议工作实践问题研究

赵静东

摘 要：社会治理检察建议作为检察法律监督工作，对于检察机关服务社会治理有着重要意义，但实践中却存在制发不规范、不专业、制发动力不足、成效不显著等问题。深入推进社会治理检察建议工作，检察机关应充分认识到社会治理检察建议是一种非程序化的法律监督措施以及由此引申出的工作要求，科学引导、强化运作的管理、多渠道宣传和多项评估，切实扩大工作的辐射面和影响力。

关键词：社会治理检察建议 检察法律监督 非程序化 完善路径

社会治理检察建议作为检察机关深入参与和服务社会法治的重要方式，其不受限于检察业务类型的灵活性和刚柔并济的特质能有效结合“法律监督”和“社会治理”[1]，契合了当前刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”全面协调发展的形势，对检察改革和法治社会建设有着重要意义。

一、社会治理检察建议的性质和工作要求

（一）社会治理检察建议的性质

2019年2月26日，最高人民检察院公布修订后的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》），第11条明确规定了社会治理检察建议定义和适用范围，然而理论界与实务界对社会治理检察建议的性质却存在颇多争议。本文的观点是，检察建议本质上是一种法律监督方式，其性质上还具有非程序规范一面，具体而言：

1.社会治理检察建议本质是法律监督方式。社会治理检察建议作为一种法律监督方式，应基于检察机关“十大业务”的开展，即检察机关制发的社会治理检察建议不是“无本之木”而是源于检察机关办理的案件，也就是检察机关通过案件的办理发现凸显的社会问题，通过制发社会治理检察建议提出解决问题的路径。因此，将社会治理检察建议定位为一种法律监督方式，是对检察机关权力边界的划线，不仅避免了检察机关服务社会治理的过度延伸，而且防止了检察机关业务过度分散。

2.社会治理检察建议是非程序规范的法律监督方式。虽然《规定》第19条明确了被建议单位的回复义务，但仍没有改变社会治理检察建议预防性质和柔性特点，从而决定了这类检察建议很难设立什么法定程序。[2]根据《规定》要求，社会治理检察建议不单纯地着眼于被建议单位的回复和整改，对被建议单位的异议进行及时处理，而且要对无异议的社会治理检察建议没完没了地跟踪监督。

（二）社会治理检察建议的工作要求

1.作為一种法律监督方式，社会治理检察建议应更加强调制发程序和制发样式上的规范性。社会治理检察建议要加强其规范性来实现其刚性效果。实践中，由于被建议单位的不同、涉及领域的广泛，一些社会治理检察建议存在制发不严谨、不规范、不专业的情况，严重影响了检察建议工作的刚性。张军检察长强调要“把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性”，检察机关制发社会治理检察建议必须要有硬性要求，体现其严肃性。据此，社会治理检察建议要有明确的制发原则、规范的制发程序。

2.作为一种非程序化监督方式，社会治理检察建议的刚性来源于内容的高质量。检察建议的刚性主要取决于建议的质量，质量是检察建议的核心和生命线。[3]社会治理检察建议能不能挖掘问题，能不能专业地剖析问题的成因，能不能有效引导被建议单位解决问题成为其制发与落实的基础。

二、P区检察院社会治理检察建议工作的效果考察

（一）P区检察院制发社会治理检察建议的分析

《规定》出台后，P区检察院及时贴合“四大检察”全面协调发展的形势，构建社会治理检察工作机制，优化法律政策办案部门对审核流程，建立社会治理检察建议专人专岗审查模式，制定规范文件细化社会治理检察建议宣告送达流程、通过第三方跟踪监督问效提升建议质量，发布了反响大、效果好的典型案例。

1.制发社会治理检察建议的整体情况。2019年度P区检察院共制发社会治理检察建议39件，回复率为100%。P区检察院针对多起有影响力的案件制发检察建议，加强了社会治理，成效大，效果好。如针对辖区内民办教育培训机构教师性侵未成年人犯罪案件多发的问题，分别向P区两家主管单位制发检察建议，建议加强对民办教育培训机构的监督管理，检察建议得到高度重视，主管单位通过集中梳理排摸辖区内民办教育培训机构、加大联合执法检查力度以及健全完善区、街镇、职能部门联动机制等措施，有效净化了民办教育培训机构的市场环境。整体而言，P区检察院根据典型案件制发的社会治理型检察建议取得良好成效具备两个方面特点：一是社会治理检察建议具有内容质量高和规范性强的特点;二是涉及社会热点问题，公众知悉度、关注度均较高，且都得到了被建议单位、行业的积极响应和配合，建议落实效率较高。

2.社会治理检察建议的类型分布及分析。根据《规定》第11条规定的六种社会治理检察建议类型进行归类分析，P区检察院制发社会治理检察分布情况为“预防犯罪”（23件，占比59%）“堵漏建制”（8件，占比20%）“风险预警”（无制发）“督促履职”（5件，占比13%）“追究责任”（3件，占比8%）“其他”（无制发）。从数据上看，预防犯罪类社会治理检察建议占比达59%，堵漏建制类社会治理检察建议占比20%，而风险预警类检察建议的无制发。从业务分布上看，P区检察院制发社会治理检察建议基本来源于刑事案件办理，刑事检察部门仍然是检察建议制发的主要力量。从制发目的上看，主要是为了回应个案所引发的犯罪防控需求，存在制发检察建议在超脱案件事实之上的风险宏观评估、提炼能力较弱等问题。

（二）影响社会治理检察建议效果的问题

1.社会治理检察建议制发动力不足。社会治理检察建议因其非程序化的性质，推进建议落实工作周期长短不一，相关工作难于量化，也由此难以建立起科学有效的激励机制，虽然数量指标的取消能有效遏制低质量检察建议的产生，但是却缺乏对高质量社会治理检察建议工作的激励体系。

2.社会治理检察建议制定的专业性和针对性有待提高。在运作上，虽然法律政策研究部门承担了社会治理检察建议的审核工作，但内设机构改革后，P区检察院法律政策研究队伍缩减，队伍力量仅能承担对检察建议形式的规范性审查，难以开展实质内容的审查、论证。实践中，存在部分社会治理检察建议内容过于简单，说理性不强，缺乏实际操作性，这类检察建议即使得到被建议单位的回复，也多停留在形式上回复。

3.社会治理检察建议内外传达和宣传的渠道不够畅通。部分社会治理检察建议的社会知晓度不够，一方面是因为检察建议工作仍然局限个案的处理，没有深层次挖掘;另一方面则是社会治理检察建议传达和宣传的渠道不够畅通，加之客观上有些被建议单位也不希望相关问题被本单位干部职工、社会各界知晓，致使部分优秀的社会治理检察建议辐射面小，工作成效被打折扣。

三、完善社会治理检察建议工作的建议

（一）建立对社会治理检察建议工作的科学引导机制

1.围绕社会治理检察建议工作推进检察官的培训工作。社会治理检察建议工作的好坏直接影响社会对检察机关的认可度，因此要有针对地加强培训，检察机关要定期及时地围绕社会治理检察建议工作组织相关培训和研修工作，以推送典型案例、组织资深专家讲座和业务训练等形式，强化培养检察官服务社会治理的意识，树立检察官“双赢、多赢、共赢”的理念。

2.构建科学的考核激励机制提升检察建议质效。围绕社会治理检察建议的成效，应形成不同层级的优秀检察建议评选机制，通过定期和不定期组织检察系统内评选和邀请第三方，如人大代表、行业专家和人民监督员公开评选，在内外共同评选的基础上，选拔优秀检察建议，并匹配构建科学的正向加分激励机制，给予单位的检察官相应精神和物质奖励，以此充分调动检察官制发高质量社会治理检察建议的积极性。

（二）强化对社会治理检察建议运作的管理

1.建立高质量社会治理检察建议培育机制。对于涉及领域较广、专业程度较深或者争议较多的问题，检察机关制发社会治理检察建议，应充分调动社会各界资源，在检察建议酝酿、拟定过程中，适当引入专家人才参与检察建议内容的论证，必要时与被建议单位、相关行业协会等组织进行圆桌会议模式，充分听取被建议单位的意见，确保检察建议指出的问题准确、提出的建议可行，提升检察建议质量。

2.以机构职能整合强化法律政策研究部门实质内容审核职能。检察机关应有效整合基层检察院业务管理部门职能，通过明确流程监控对形式审查、案件质量评查重点审查的分工，使法律政策研究队伍集中力量于常规实质内容的审查，以更好地对检察建议的管理、研判和可行性论证。对于在涉及到跨业务的社会治理检察建议，可以尝试构建法律政策研究部门与办案部门社会治理检察建议工作联动工作机制。

（三）多举措推动社会检察建议深入落实

1.畅通检察建议宣告送达和通报渠道。对于社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的社会治理检察建议，检察机关要畅通“上、下、左、右”信息通报渠道，在重視典型案例的宣传的同时，可尝试建立同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等信息共享平台，保证重点社会治理检察建议通报的及时、有效，并对被建议单位形成有效的制约。

2.积极开展社会治理检察建议宣告送达工作。进一步扩大社会治理检察建议宣告送达的覆盖面，做到应宣告送达的全部宣告送达，可对宣告送达排期提前以网络微信等形式对外公布，在邀请人民监督员、人大代表、政协委员、媒体代表以及被建议单位的干部职工参加和旁听的基础上，让广大群众能够参与、了解社会治理检察建议内容，切实扩大社会治理检察建议的影响，推动检察建议进一步落实。

（四）强化对社会治理检察建议成效的监督

1.坚持对重点社会治理检察建议长效回访。对于重点社会治理检察建议，检察机关与主管单位、行业协会必要时可建立协同工作机制，安排专人对接。有关单位落实建议过程中发现的问题，检察机关可通过对接渠道对被建议单位提供专业指导，促成检察建议深入落实。对于被建议单位不理不睬、敷衍塞责的，检察机关既要建立与有关单位建立长效沟通，也要活用抄送制度和及时上报上级检察院。

2.完善社会治理检察建议成效考察评估体系。对于社会治理检察建议制发和落实成效的考察，实践中可采取由专业机构评估、特定区域问卷调查和关联类型案件数据分析等方式推进整体的检察建议成效评估，并建议将社会治理检察建议落实成效的评估情况纳入相关被建议单位所在政府机构、行业组织等管理考核或评价体系，以此形成社会治理检察建议的约束力。此外，检察机关也可通过邀请人民监督员定期、系统、宏观地评估本院制发社会治理检察建议工作的情况。

注释：

[1] 参见杨书文：《检察建议基本问题研究》，《人民检察》2005年第9期。

[2] 参见王志坤：《正确把握和运用各种类型的检察建议》，京检在线https：//mp.weixin.qq.com/s/Tpka2Y1lTLQlxLEds-I6dA，最后访问日期：2019年12月22日。

[3] 参见汤维建、杨建顺、高景峰、张振忠：《检察建议做成刚性的内涵及路径》，《人民检察》2019年第7期。