“珠澳合作开发横琴”语境下深化粤澳两地检察合作之思考

周利人

摘 要：随着“珠澳合作开发横琴”提上日程，横琴新区作为实施国家战略的重要平台，担负着越来越重大的使命和任务。作为该地区的检察机关，应以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，利用两地加强检察合作的优势和条件，主动携手澳门检察机关开展检察交流。广东省人民检察院应牵头协调，促进粤澳两地检察机关从加强“四大检察”及两地检察人才合作培养等多个方面开展检察合作，为“珠澳合作开发横琴”营造良好的法治环境和社会环境。

关键词：珠澳合作开发横琴 粤澳检察 路径选择

珠海横琴新区地处南海之滨，与澳门一河相望、桥隧相连。2019年12月20日，习近平在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中明确指出：“当前，特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章，为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力”。在这样的一个特殊区域进行国家战略的实施规划和布局，必须把法治保障列入至为重要的内容。检察机关作为中国法治的一支重要力量，在实施这一重大国家战略中不能缺席或旁观，应以积极主动的作为，携手澳门检察机关共同履行好护航珠澳合作的重要职责。

一、“珠澳合作开发横琴”任务前瞻及粤澳[1]检察合作可行性分析

横琴新区成立于2009年12月16日，国家设立横琴新区的初心使命是为澳门产业适度多元发展创造条件、提供空间。习近平总书记亲自部署、高度关注，十年内4次视察横琴。横琴新区成立以来，经济社会高速发展，珠澳合作日趋紧密。2019年，横琴新区实现地区生产总值461.13亿元，区级一般公共预算财政收入63.95亿元，增速连续6年居全市之首，累计实现固定资产投资2908亿元。[2]特别是“珠澳合作开发横琴”方面，近年来创新频频、效果显著。截至今年9月底，全区注册澳资企业总数达到3184家，注册资本（金）达867.77亿元，占全区外资企业总数的59.88%。[3]澳门单牌车入出横琴指标翻倍，已达5000辆。澳门居民跨境购买横琴物业近7000套，4000多名澳门居民办理横琴居住证，500余名澳门在横琴参加跨境医保。[4]占地面积约19万平方米的“澳門新街坊”项目用地已正式出让澳门，可为澳门居民提供约4000套住房。[5]今年8月，横琴口岸新旅检区域正式开通，采用“合作查验、一次放行”的新型通关查验模式，通关效率大幅提高。横琴还通过跨境办公、跨境创业、跨境通勤、跨境执业等一系列举措，为澳门发展创造条件、提供空间。

澳门与横琴地理距离相近，经济、民生交流基础也日益牢固，在中央大力支持在横琴设立粤澳深度合作区，探索在民商事法律适用、贸易等领域深化改革扩大开放的趋势下，探索两地的法治规则对接显得尤为重要。虽在“一国两制”交汇点、“一岛两法域”的现实背景下，仍有诸多政策、法律方面的障碍，需要不断探索，但无论从理论上还是实践中来看，两地加强检察合作都具有得天独厚的先天条件和优势。

首先，“一国两制”方针和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称“澳门基本法”）为加强粤澳检察合作提供了政治基础和法律依据。“一国两制”方针是两地开展司法合作的政治基础。澳门基本法第93条规定“澳门特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助”。粤澳检察机关要加强司法协作与交流合作，推动粤港澳大湾区内规则衔接，探索与港澳相关执法司法机构开展交流与合作的途径，共同打击跨境犯罪。

其次，澳门与内地趋近的法律制度为加强粤澳检察合作提供了法理基础。澳门与内地，从法律结构和外在形式来看，同属于成文法体系，澳门地区无论是法治理念、法制体系，还是运作程序都与内地极为接近，在技术层面上存在较多的共同之处。

再次，两地已有的司法合作为加强粤澳检察合作奠定了坚实的实践基础。针对有效打击跨境犯罪，内地检察机关和港澳司法执法机关已做出了大胆的尝试和有益探索。近年来，广东、珠海、横琴检察机关与澳门检察院、廉政公署开展过多次互访交流。

最后，特殊地缘关系为加强粤澳检察合作提供了良好的社会基础。粤澳两地在语言文化、历史渊源、风土人情等方面存在相近之处。在“珠澳合作开发横琴”这样的大背景和形势下，粤澳两地都已经认识到开展合作是大势所趋，发展必要。

二、加强粤澳检察机关合作的路径选择

为助力横琴打造具有中国特色、结合“两制”优势的高水平开放区，成为“一国两制”下区域合作的先行示范区，以及“一国两制”实践的新平台，两地检察机关可以探索共同开展以下工作。

（一）探索以个案协查为重点的刑事检察合作机制，共同构建安全稳定、和谐有序的社会环境

珠澳两地政治、经济、文化交流日渐加强，人财物方面流动的便捷，也给跨境犯罪留有可乘之机，犯罪形态也呈现新特点，检察机关理应共同打击犯罪，为“珠澳合作开发横琴”提供良好的治安秩序和社会环境。

一是做好个案协查工作。在缺少规范指导的情况下，两地检察机关在处理具有跨境因素案件时，尤其内地检察机关在立案侦查14种职务犯罪案件和自行补充侦查的其他刑事案件时，需要澳门检察机关协助的，或者澳门检察机关在办理案件中需要内地检察机关协查的，在上级院的协调下，可采取个案协查的方式，促进合作。建议广东省检察院作为与澳门检察院直接对口联系机关，在协助对方开展协查的过程中，根据实际情况自行补充侦查，或者领导、引导公安机关开展侦查。

二是开展易发多发性犯罪联合整治行动。随着“珠澳合作开发横琴”步伐逐渐加快，一些危害横琴新区社会治安、影响两地融合发展的犯罪频发。以横琴检察院近年来办理案件为例，妨害国边境管理类犯罪占所有案件的48%，这就亟需联合开展该类犯罪打击活动。粤澳两地检察机关可以针对一定时期某类突出的犯罪，由广东省检察院牵头，指定珠海市检察院联合澳门检察院密切协作、协调两地警方联合开展专项行动。

（二）以平等保护内地与澳门两地居民、企业合法权益为重点，加强民事行政检察工作

随着在珠海横琴的澳门投资企业的逐渐增多和“澳门新街坊”项目的全面启用，粤澳两地的人员、贸易、资金等要素的来往和流通更加频繁，随之而来的民商事纠纷也会持续增长。

一是建立司法文书移送流转机制。2014年，横琴法院开始集中管辖珠海市一审涉外、涉港澳台民商事案件。2014年至2016年，横琴法院共受理涉澳民商事案件811件。2017年至2019年，横琴法院新收涉外、涉港澳台民商事案件2500余件。[6]涉澳民事案件在审理过程中，最常遇到的问题就是司法文书送达难。2017年横琴法院发布的涉澳民商事审判白皮书显示，司法文书送达这一方式环节复杂，时间较长，平均耗时151天，直接影响审判效率。为此，可在横琴检察院设立司法协助专员，直接将司法文书送至澳门检察院，减少司法文书在境内的流转时间;也可以直接对接澳门检察院向内地送达司法文书的请求，提高两地检察工作效率。

二是互相协助做好法律查明工作。根据国家发改委发布的信息，在横琴设立粤澳深度合作区，将会进一步探索在民商事法律适用、贸易等领域深化改革扩大开放。随着粤澳深度合作区的建立和珠澳共同开发横琴不断深化，澳门民商法在横琴的适用将会大幅增长并成为常态。因此，粤澳两地检察机关应建立相应的互相委托查询当地法律的机制。可以联合开展专项培训，加深两地检察人员对两地法律的认知。也可以借力外脑，邀请澳门相关专家、学者参与内地检察工作，解决澳门法查明和适用难的问题。

（三）以守护两地绿水青山为重点，联合探索推进公益诉讼检察工作

贺一诚在施政报告中提到，要推进澳门世界旅游休闲中心建设，与横琴国际休闲旅游岛联动协同发展。粤澳两地共享一片天、同饮一江水，《粤港澳大湾区建设框架协议》也提出了要共建宜居宜业宜游的优质生活圈，这就要求两地检察机关共同深入推进环保等领域公益诉讼检察工作。

《澳门民事诉讼法典》第59条规定了环境保护公益诉讼的主体即公民、社团或财团、市政厅及检察院。粤澳两地检察机关可以充分发挥澳门社团在特区政府及相关部门之间的沟通桥梁作用，维护环境公益，助力绿色、优质、低碳湾区建设。

（四）以在横琴普及澳门和内地相关法律为目标，联合开展法治宣传活动

一是联合开展检察开放日活动。可以在横琴检察院联合开展检察开放日活动，邀请在横琴经营创业的澳门企业家、在横琴工作生活的澳門居民以及横琴本地企业家和居民参与活动，由粤澳两地检察机关分别宣讲，充分保障在横琴经营的澳门企业和在横琴工作居住的澳门居民对检察工作的知情权、参与权、表达权和监督权。

二是联合开展检察官法治宣传“进企业”“进社区”“进校园”等活动。两地检察机关可联合进入社区、企业开展基层调研活动，通过召开座谈会，征求居民、企业对检察工作的意见和建议。在澳门检察院和横琴检察院官方网站互相键入对方外网链接，方便企业、居民了解两地检察信息、表达检察诉求。

（五）加强粤澳两地检察机关的来往交流，互鉴互助全面提升检察队伍综合素质

一是联合举办教育培训工作。通过共建培训基地，以高校为平台，每年轮流承办两地检察官联合培训。二是开展跟班学习。两地检察机关每年互相派遣若干名检察人员到对方单位，深入了解各自的工作运行情况，有利于后期业务工作的对接和协助。三是共同开展检察研究工作。通过设置调研专题，联合举办司法合作论坛，加强内地和澳门法律规则衔接研究。四是加强文化交流活动。通过举办各种文化体育活动，增进相互了解、加深彼此感情、促进工作开展。

（六）借助中葡检察交流合作基地条件，搭建粤澳检察合作交流实体平台

在最高人民检察院支持下，广东省检察院正筹备在珠海横琴检察院设立“中国与葡萄牙语国家检察交流合作基地”。待时机成熟，建议粤澳两地检察机关可以借助该基地的硬件设施和活动经验，成立“粤澳检察合作交流办公室”，办公室成员由广东省检察院、珠海市检察院、横琴检察院和澳门检察院检察人员组成，横琴检察院承担日常与澳门检察院具体对接联系工作，为粤澳两地检察机关开展合作交流活动提供平台和载体。

注释：

[1]本文主要研究方向为在“珠澳合作开发横琴”背景下，广东省检察院如何牵头协调加强与澳门特区检察院的合作，所以文中会出现“粤澳”“珠澳”两种表述方式。

[2]参见《珠海横琴全区2019年实现地区生产总值461.13亿元》 ，凤凰网广东频道http：//gd.ifeng.com/a/20200122/8157285_0.shtml，最后访问日期：2020年9月28日。

[3]参见《横琴新区2020年第三季度商事主体发展分析报告》，《横琴工商信息》2020年第111期 。

[4]参见《珠海横琴新区注册澳资企业突破三千》，凤凰网广东频道https：//gd.ifeng.com/a/20200826/14468115_0.shtml，最后访问日期：2020年9月28日。

[5]参见《横琴出让19万平方米用地予澳门打造“澳门新街坊”项目》，中国新闻网http：//www.chinanews.com/ga/2020/04-09/9152194.shtml，最后访问日期：2020年9月28日。

[6]参见《珠海横琴新区人民法院涉澳民商事审判白皮书（2014年-2016年）》。