加强未检部门检察建议工作的对策研究

李颖

摘 要：未检部门检察建议覆盖面广，实效突出。目前未检检察建议工作取得了一定的成效，但实践中还存在范围单一、没有形成综合司法保护合力、制发程序和建议内容有待完善、外部配合衔接机制不畅等问题。应不断拓展检察建议的范围，通过检察建议积极促进未成年人保护社会治理现代化建设，提高检察建议质量，增强检察建议刚性。

关键词：检察建议 未成年人保护 社会治理 公益诉讼 行政执法监督

步入新时代，人民群众对未成年人司法保护的期待已经从“有没有”到“好不好”向“更加好”转变。充分发挥检察建议的监督职能，有利于保障未成年人健康成长;有利于不断完善未成年人保护检察制度，拓展未检检察职能;有利于促进解决涉未成年人案件背后的社会问题，助推国家治理体系和治理能力现代化。要围绕未检工作的新形势新任务，不断提升未检检察建议的质效，推动未成年人检察工作深入开展。要紧紧围绕司法办案，立足四大检察监督职能，聚焦群众反映强烈的未成年人保护热点、难点和痛点问题。要坚持以办理司法案件的标准开展和评价检察建议工作，做到事实清楚、依据确实充分、适用法律正确、对策建议适当、程序合法规范，以高质量的检察建议争取建议对象的认同和支持，实现监督的双赢、多赢、共赢。

一、未检部门检察建议工作的特点及取得的实效

（一）未检部门检察建议工作特点

未检部门检察建议主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议以及其他检察建议。[1]未检部门检察建议工作呈现以下特点：

1.未检部门检察建议覆盖面广。覆盖面广与未检部门工作职责密切相关。未检工作涵盖了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼四大检察业务，所以覆盖了所有检察建议的类型。

2.未检部门制发的检察建议分布不均衡。再审检察建议和公益诉讼检察建议极少，纠正违法检察建议和社会治理检察建议占比多。社会治理检察建议较多，主要是由于最高人民检察院“一号检察建议”制发后，全国检察机关结合办理的性侵未成年人案件，针对校园安全的重要环节，及时督促相关部门加强监管，完善校园安全管理，消除安全隐患。再审检察建议、公益诉讼检察建议数量少，说明未检工作中民事、行政、公益诉讼工作存在短板，相关工作没有完全开展，未检部门没有发挥统一集中办理的特色与优势，集中办理工作需要进一步推进。

3.检察建议实效突出，相关部门积极纠正或整改，对检察建议没有回复的情况少。说明未检部门能够立足检察职能，及时准确，注重实效，注重三个效果的有机统一，持续推进未成年人全面综合司法保护。

（二）未检部门检察建议工作成效

1.督促公安机关严格执行未成年人刑事诉讼特别程序，切实保护未成年人合法权益。检察机关发现公安机关在讯问未成年人时无法定代理人到场，在询问女性未成年被害人、证人时没有女性侦查人员参与，讯问、询问笔录出现同一人在所有讯问、询问笔录签字的情况，成年人案件中未重点审查涉案未成年人的年龄，执行未成年人刑事诉讼特殊程序不规范等问题，向公安机关制发检察建议。严格贯彻刑事诉讼法关于未成年人刑事案件诉讼程序专章的规定，对法律援助制度、社会调查制度、合适成年人到场等制度予以切实落实，积极推进“少年警务”建设，促进了专门办理未成年人刑事案件的警务机构的建设。

2.积极促进未成年人与成年人混押问题的整治力度。检察机关未检部门和刑执部门积极配合，针对未成年被羁押人员未进行单独羁押、单独管理的情况，向看守所发出检察建议，促使看守所进行专项整治，取得了良好效果。

3.通过检察建议，全面监督贯彻落实高检院“一号检察建议”，积极参与“扫黑除恶”“扫黄打非·护苗2019”等专项行动。未检部门针对查访中发现的“一号检察建议”传达不到位，女生宿舍管理不严格，部分学校在幼儿园儿童、中小学生保护和校园安全管理方面存在未严格执行校园安全管理规定，对教职工队伍管理不严格，对学生法治教育、预防性侵害教育缺位等現象，向教育局发出检察建议。深化打击非法少儿出版物及有害信息，集中整治涉未网上网下文化环境突出问题，对于有关行政机关监管不力或者存在监管漏洞的，依法发出检察建议，督促加强监管堵塞漏洞。在扫黑除恶专项活动中，向学校制发检察建议，加强学校法治教育，增强学生法治意识、强化学校管理体系，营造良好教育环境，对套路贷、校园贷的特征、危害性进行宣传。

4.积极开展侵犯未成年人合法权益行政执法监督活动。在办理刑事案件过程中，就侵害未成年人的被告人流动人口户籍管理问题向公安机关制发检察建议，将被告人户口予以注销，并针对户籍和流动人口方面存在的问题认真进行整改。

5.在民事监督领域解决监护侵害和缺失的问题。检察机关在办理刑事案件中发现未成年人监护侵害和缺失的，向民政局制发检察建议，要求其向法院申请撤销被告人的监护人资格，妥善处理被害人的监护问题。

6.加强对未成年人的司法救助，体现司法温度。检察机关在办理案件中发现犯罪嫌疑人家中经济困难，子女辍学，向区教育局发出解决两个孩子转学的检察建议，向区环境卫生保洁管理处发出帮助解决公租房的检察建议，均得到相关部门的回复，并帮助解决了相关问题。

7.对公益诉讼诉前检察建议进行探索。各地检察机关对侵害未成年人合法权益的案件进行“等”外领域探索，包括产品质量安全、烟酒销售、教育培训机构整治、出版物及网络信息安全、娱乐场所整治、校车安全管理、校舍及其设施安全、消防安全、相关基地场所设施免费或优惠政策的落实、非法招收童工、组织胁迫诱骗利用未成年人乞讨或者进行有害其身心健康的表演等活动、控辍保学、救助机构儿童福利机构不依法履行救助保护职责等领域，取得良好效果，切实维护了未成年人合法权益。

二、未检部门检察建议工作存在的问题

（一）检察建议范围单一，没有形成综合司法保护合力

涉及未检民事、行政、公益诉讼工作的检察建议极少，工作存在短板，办案能力不强，对于社会上存在的大量侵犯未成年人合法权益的民事、行政、公益诉讼问题和线索，敏感性不够，缺乏担当精神，不能适应新时期未检专业化的需要。有的符合公益诉讼案件条件，却以社会治理类检察建议代替，监督缺乏针对性。未检部门与刑事执行、民事、行政、公益诉讼检察等部门的信息通报、线索移交、衔接配合等分工协作机制也不完善，尚未在检察机关内部形成未成年人综合司法保护合力。

（二）检察建议制发程序和建议内容存在问题，没有达到做成刚性的要求

部分检察建议内容缺乏针对性和明确性，被建议单位不知如何纠正和整改。有的问题分析不深入，未能剖析案件背后的深层问题，缺乏法律法规依据，法律依据与违法作为不具有关联性，提出的建议不符合法律、法规及其他有关规定，说理不充分，论证、语言不简明。建议文书格式不规范，编号混乱，发送监督对象错误，没有履行备案职责，没有在统一业务应用系统中录入等问题仍存在。

（三）未检工作外部配合衔接机制不完善，影响检察建议落实效果

有的检察建议发出后就认为工作已经结束，主动会商、实地走访的不多，存在视回复为采纳，视回复为落实的现象。发出检察建议后没能与法院、公安、司法、教育、团委、妇联、关工委等部门密切配合，监督落实效果，整体工作衔接还不够顺畅和紧密，配套机制缺乏，未检工作的社会支持体系也没有完全建立起来。

三、未检部门加强检察建议工作的对策建议

（一）不断深化未成年人检察业务集中办理，拓展检察建议工作的范围

大力推进未成年人刑事执行、民事、行政、公益诉讼检察业务统一集中办理。认真落实社区矫正法、人民检察院刑事诉讼规则相关规定，通过检察建议纠正脱管漏管、落实特殊矫正措施，加强对未成年人社区矫正活动的监督。以检察建议为着力点强化监护侵害和监护缺失监督，稳步推进涉及未成年人抚养、收养、继承、教育等民事行政案件的审判监督和执行活动监督，补强未成年人重大利益家事审判活动监督“短板”，加强对留守儿童等特殊群体民事行政权益保护工作的监督。对食品药品安全、产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络信息传播以及其他领域侵害未成年人合法权益的情况，结合实际需要，积极、稳妥开展公益诉讼工作，精准发出公益诉讼诉前检察建议。

（二）积极促进未成年人保护社会治理现代化建设

以“一号检察建议”为牵引，助推各职能部门依法履职，促进未成年人保护社会治理现代化。通过检察建议方式全面推行侵害未成年人案件强制报告和入职查询制度。对制作传播网络违法及不良信息，未成年人沉迷网络特别是网络游戏管控，宣传报道侵犯未成年人权益，校园周边安全治理及文化市场整治，娱乐场所、网吧、宾馆及其他场所违规接待、容留未成年人等重点问题，通过检察建议加大监督力度，推动长效治理。督促教育行政部门、学校、家庭等妥善解决涉案辍学未成年人的教育问题。对有关部门怠于履职，侵害未成年人权益的，依法通过检察建议、公益诉讼等方式开展法律监督，努力做到“办理一案、治理一片”。加强对涉未成年人案件特点、原因和趋势的分析，及时发现案件背后存在的社会治理问题，提出高质量的社会治理检察建议。

（三）未检部门要高度重视和规范检察建议工作，确保检察建议质量、效果、效率的有机统一

检察建议的对象要有法律法规依据，要做到准确无误。检察建议的内容要准确，要写明案件的基本事实，剖析案件背后的深层次问题，依据确实充分，适用法律法规正确，对策建议要具有明确性、针对性和可操作性，要明确告知回复的期限。文书格式要严格按照高检院检察建议的格式规范，认真编写编号。要严格落实检察建议的备案审查制度，对发现的问题及时纠正，及时整改。

（四）及时跟进监督，增强检察建议刚性

对于已制发的检察建议，定期回访，及时跟进，督促整改，对未依法纠正或整改的，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。符合公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。检察建议送达时，要进一步规范送达程序，积极开展宣告送达，确保送达效果。

（五）要加快构建未成年人检察工作社会化支持体系

发挥检察机关承上启下、唯一参与未成年人司法保护全过程的职能作用，积极主动履行责任，确保检察建议的实效性。争取党委政法委支持，聯合法院、公安、司法行政、教育、民政、共青团、妇联、关工委等单位，建立未成年人司法保护联席会议机制，定期召开会议，共同研究解决未成年人司法保护中的重大疑难问题，实现信息资源共享、工作有效衔接。

（六）加强学习，提高检察建议工作能力

加大业务培训力度，强化典型案事例的示范引领，不断提高未成年人检察队伍检察建议工作业务能力。认真学习、贯彻和执行《人民检察院检察建议工作规定》以及部分省院出台的实施细则，熟悉掌握检察建议文书格式、制发程序、督促落实等工作要求。加强类案总结分析，注重案件收集，提升总结特点、问题、原因和规律的能力，找准涉未成年人案件背后深刻的社会问题，帮助堵漏建制。

注释：

[1]参见最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》。