医疗美容领域行政公益诉讼实践初探

王利民 邵怡

摘 要：医疗美容行业在快速发展的同时，也面临着行政监管不足以及相应制度规范滞后等问题，致使社会公共利益持续受到侵害。检察机关探索开展医疗美容领域行政公益诉讼工作具有必要性与可行性。建议加强与行政机关的沟通协调，充分发挥检察建议的作用，持续监督检察建议的落实情况，维护医疗美容领域公共利益。

关键词：医疗美容 行政公益诉讼 检察建议 “回头看”机制

近年来，医疗美容（以下简称“医美”）行业快速发展。有数据显示，2018年，中国医美市场规模达2245亿元，其中，非手术治疗项目发展迅速，增长率达40%。截至2018年底，中国成为全球第三大医疗美容市场，占全球市场的10%。[1]仅以上海市黄浦区为例，截止到2017年底，本区域内医疗机构共计284家，其中，非营利性（非政府办）医疗机构51家，非营利性（政府办）医疗机构71家，营利性医疗机构162家;美容美发场所704家。而在医美行业迅速发展的同时，由于行政机关对医美行业监督管理不足且相应制度规范滞后，医疗事故和医美纠纷频繁发生，而这也凸显了医美行业行政公益诉讼的重要性。

一、医美领域行政公益诉讼的必要性和可行性

（一）医美领域行政公益诉讼的必要性

根据《2017中国医美行业黑皮书》统计显示，在众多的医美机构中，藏匿着数量众多、无资质认可的非法医美机构。据统计，中国黑诊所数量已超60000家，是正规诊所的6倍，其中，管理和监督落后是导致非法行医行为多发的重要原因。具体表现为：（1）美容行业的药物缺乏相应的质量检验和价格机制，价格不透明，定价无明确标准;（2）医美行业规范相对较少，且部分规范制定的时间较早，存在滞后性;（3）病例管理混乱，一些医疗机构病历书写不规范，甚至存在隐藏病历的情况，以致发生纠纷后，就诊者维权难度大。以上乱象在医美领域频繁出现，而受内部机构设置不合理、相关责任部门之间协调跟进效率较低等问题掣肘，行政机关未能依法全面履职，致使社会公共利益长期处于受侵害状态。而个人收集证据的能力又相对有限，以致一旦出现医美纠纷，个人维权难度极大。

（二）医美领域行政公益诉讼的可行性

在现有的法律框架下，检察机关有权提起行政公益诉讼的案件范围包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等。张军检察长在2020年1月召开的全国检察长会议上强调，不仅要把法律明确赋权的“4+1”领域案件办好、办扎实，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据。[2]近年来，医美行业呈现跨越式发展，受利益驱使，该行业内部违法经营、规避法律和逃避监管等行为普遍存在。医美领域行政管理问题已经引起了社会各界的广泛关注，人民群众反映强烈，针对因行政机关违法履职或不作为，致使医美领域国家利益和社会公共利益受到侵害的情形，检察机关可以提起行政公益诉讼，发挥行政公益诉讼检察职能作用。

二、医美领域行政公益诉讼的实践探索

为解决医美领域行政监管不力乱象，上海市黄浦区人民检察院（以下简称“黄浦区院”）自2017年以来，多次深入基层进行追踪和调查。经调研发现，在医疗机构中“使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作”在各违法行为中占比最高，其次是“违规发布医疗广告”“诊疗活动超出登记范围”。2017年，黄浦区医政类行政处罚案由使用数量最多的是“使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作”;2018年、2019年无证行医形势依然严峻。除此之外，黄浦区院公益诉讼办案组还专门对涉及医疗纠纷的部分诉讼案件进行了分析，发现黄浦区部分民营诊所和医美机构在提供医疗服务过程中，存在病历管理混乱和停业整顿期间仍擅自执业等不合规行为，导致就诊者合法权益无法得到有效保护。

针对这些违规问题，黄浦区院积极与原区卫计委进行沟通，2018年11月，先后向原区卫计委制发《沪黄检行公建[2018]04号》《沪黄检行公建[2018]05号》检察建议书，针对上海市多家口腔门诊部及医美部停业期间擅自执业、不书写或不规范书写病历等问题提出了加强监管、规范病历管理，及时公示有关医疗机构停业、执业的行政许可等建议，以切实保障就诊者的合法权益。

首先，病历是医生对就诊者进行的包括检查、诊断、治疗等医疗活动的真实记录，反映了就诊者疾病发生、发展、转归等情况，也是就诊者医疗健康档案的重要内容。就诊者有权知晓自己的治疗过程，医疗机构应当规范书写并妥善保管病历资料。而在实践中，部分医疗机构不按规定书写病历或者病历不给到就诊者，以致发生纠纷后，就诊者要颇费周折地搜集证据来证明就诊事实，维权难度极大。对此，黄浦区院对原区卫计委提出建议如下：（1）依照《医疗纠纷预防和处理条例》的规定，及时对医疗机构病历书写、管理等方面的违规行为予以查处;（2）强化对医疗机构日常执业的常态化监管，通过定期或不定期的现场检查、向就诊者调查等方式督促医疗机构落实病历书写、保管规定，切实保护双方权益;（3）随着电子病历的推广，可以尝试与医疗机构建立信息共享机制，通过网络互联动态监管医疗机构病历书写等执业行为。

其次，医疗机构因法定事由申请停业或者被责令停业整顿后，只有待法定停业事由消除后经申请恢复执业才能从事医疗服务。然而，部分医疗机构在停业整顿期间，仍擅自对外执业，在医疗设施或医务人员尚未达标的情况下就提供医疗服务，这也使就诊者的生命健康权益受到侵害。对此，黄浦区院向原区卫计委提出如下建议：（1）加强对医疗机构停业期间行为的监管，可督促医疗机构在医疗场所醒目位置将停业情况以通知或告知形式予以公布，防止醫疗机构擅自执业，保障就诊者知情权;（2）严格审核医疗机构停、复业申请，督促医疗机构在停业期间积极进行整改。

收到检察建议书后，原区卫计委高度重视，积极对相关情况进行了核实，并开展以下工作：（1）对被投诉门诊部展开现场监督检查，对其法定代表人进行询问调查;（2）及时向问题门诊部发出《卫生监督意见书》《责令改正通知书》，要求门诊部必须申请复业后方能开展诊疗活动，并规范书写病历;（3）派监督员对整改情况进行跟踪复查;（4）定期对辖区内医疗机构开展许可后日常监督、专项监督，对处罚多、投诉多的医疗机构增加监管频次和加强查处力度;（5）及时公示医疗机构的执业情况等。通过一系列监管措施的落实，病历管理不规范、违规执业等问题整改成效显著。根据原区卫计委2018年12月28日回函中内容，其在对被监管医疗机构进行专项检查、抽查的过程中，暂未发现病历管理、书写不规范，以及违规执业等情况再次发生;与此同时，原区卫计委也加强了法治教育宣传工作，印制宣传折页、展板、海报等，通过现场宣传、媒体宣传等方式，向市民普及相关法律知识，营造良好的社会监督氛围。因原区卫计委积极履职并在期限内回复，黄浦区院遂决定对此案作结案处理。

三、医美领域行政公益诉讼的完善建议

（一）加强与行政机关的沟通协调

行政机关作为维护社会公共利益的主力军，在促进医美领域的病例管理、行医规范等方面发挥着重要作用。鉴于行政机关在医美领域存在的监管不足等问题，检察机关应在尊重行政自制的前提下，充分发挥公益诉讼督促、协同作用。行政公益诉讼制度是国家治理体系的重要组成部分，全面加强行政公益诉讼案件办理是推动国家治理体系现代化的内在之义。[3] 因此，检察机关在办理医美领域行政公益诉讼案件时，要充分贯彻依法、谦抑、有限监督的基本原则，要将双赢多赢共赢理念以及“在监督中办案、在办案中监督”的工作理念贯穿行政公益诉讼工作的全过程。[4]一方面，要突出问题导向，通过调研，以及建立与行政机关互联互通的数据共享平台等方式深入掌握医美领域行政执法中还存在的问题;另一方面，要构建并完善同行政机关之间的协作机制，规范并加强对涉医美案件的线索移送、调查取证等工作的协作配合。

（二）充分发挥检察建议的作用

首先，建立联合调查机制。对于检察建议制发过程中所遇到的涉及医美领域的专业性问题，可以与相应的职能部门以及医美领域的专业人士共同商讨，从而提升医美领域行政公益诉讼诉前检察建议的专业性与说服力。

其次，完善公开听证制度。根据最高人民检察院2020年10月20日发布的《人民检察院审查案件听证工作规定》第4条内容，人民检察院办理公益诉讼案件，在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，经检察长批准，可以召开听证会。对医美领域重大复杂案件进行公开听证，有利于保障当事人的知情权、参与权、表达权和监督权，广泛听取社会意见，从而提高检察建议事实认定、法律适用的准确性和对策建议的可行性，提升检察建议的透明度和公信力。[5]此外，公开听证也是有效落实“谁执法谁普法”普法责任制的重要方式。因医美领域专业性强，而就诊者普遍风险意识淡薄，对于该领域了解较少，很容易出现损害自身合法权益的情形。通过公开听证，就医美领域乱象开展普法宣传，有利于提高民众的风险意识与维权意识。

最后，落实检察建议“回头看”机制。检察建议“回头看”机制是增强检察建议刚性，推进检察建议落地见效的重要抓手。检察机关通过该机制持续监督相关行政机关履职情况，及时发现问题，督促整改。在黄浦区院开展医美领域检察建议“回头看”工作时，黄浦区院办案人员前往医疗纠纷人民调解委员会调研，了解病例的建立和完善情况。在发现部分医美机构没有及时建立和保留病例的情况下，黄浦区院及时联系卫健委，督促其积极落实。以医美领域的治理成效而言，检察机关通过落实检察建议“回头看”机制推动行政监管机关依法全面履职，及时整治医美领域中存在的一系列问题，对于消除医美行业所存在的诸如病历管理混乱等乱象有着积极的作用，也有利于推动医美机构朝着标准化、规范化的方向发展，促进医美服务人员素质提升，从根本上保证稳定安全的医美市场环境。 [6]

注释：

[1]参见艾媒咨询：《2018-2019中国医疗美容行业研究与产业链分析报告》，搜狐网https：//www.sohu.com/a/295459818_533924，最后訪问日期：2020年10月23日。

[2]胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。

[3]参见杨春雷：《在推进国家治理现代化进程中充分彰显行政公益诉讼制度效能》，《人民检察》2020年第6期。

[4]同前注[3]。

[5]参见荣晓红：《论我国检察建议刚性建设》，《江苏警官学院学报》2019年第6期。

[6]参见《近5年医疗美容纠纷案件怎么破？上海首份医美纠纷案件白皮书及风险提示案例发布》，《人民法院报》2020年5月30日。