检察机关案件化办理涉法涉诉信访的实证分析

严忠华 王玮 樊亚宁

摘 要：案件化办理涉法涉诉信访作为上海检察机关探索推进群众信访矛盾化解工作的重要举措，呈现案件占比低、信访次数多、化解难度大等特点。在办理此类案件中，检察机关应严格立案标准、规范办理流程、明确结案标准，积极重构控申检察制度体系、完善办案机制，提升办理效果，促进涉法涉诉信访工作的规范化和法治化，助力提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

关键词：涉法涉诉信访 案件化办理 法治化 社会治理

[基本案情]2019年，控告人张某到上海市浦东新区人民检察院（以下简称浦东区院）信访，反映对公安机关不立案决定不服，要求立案监督。浦东区院依法受理审查后，认为公安机关不立案理由不成立，遂通知公安机关立案。后该案经法院审判，判决被控告人倪某某犯故意伤害罪。该立案监督案办结后，信访人张某又多次信访，反映公安机关在处理倪某某故意伤害案中，未妥善保管张某衣物及衣物内的财物，对公安机关的处理不服，要求检察机关监督。信访人张某多次来访，声称无法证实并不等于其个人无损失，如果检察机关不帮助解决其个人损失，将继续上访，甚至进京上访。

因张某该诉求无法导入司法程序办理，根据上海市院《关于规范信访终结案件办理要求的通知》，浦东区院控申部门将该案作为控告自办案件立案办理。

经查，信访人张某与被控告人发生冲突后，因张某有精神病史，公安民警将其带到精神病医院检查治疗。在检查中，张某随身物品交由公安民警保管。后派出所民警表示已将保管的张某随身物品返还给张某妻子，并出具了张某妻子接收物品时的领条。但该领条没有注明所收物品的明细。后承办检察官又多次实地调查取证，但其衣服内是否有现金及具体金额已无法查实。在查清相关事实的基础上，承办检察官没有一结了之，而是一直与信访人保持联系，及时告知其办理进展和结果，进行释法说理，了解其疑惑与困难，为息诉息访工作打下基础。后查实，张某系退伍军人，在部队服役期间受伤，系残疾人士。张某的妻子长期无工作。张某被倪某某殴打致鼻骨损伤，虽经医疗，但鼻梁未完全复位，其家庭经济的确困难。综合考虑信访人情况，最后该案通过公开听证进行释法说理，并引导信访人张某申请国家司法救助，解决其临时生活困难。最后信访人张某书面承诺息诉罢访，并专门写了感谢信，对检察机关的工作表示感谢。

上述案例是浦东区院对涉法涉诉信访进行案件化办理，并取得较好成效的典型案例。2018年初，上海市人民检察院下发《关于规范信访终结案件办理要求的通知》（以下简称《通知》），明确将符合条件的涉法涉诉信访事项作为控告自办案件立案进行案件化办理。两年來，浦东区院积极探索将人民群众控告申诉的信访事项纳入案件化办理轨道，办理了一批控告自办案件，使案件化办理涉法涉诉信访逐步走向规范化。

一、检察机关案件化办理涉法涉诉信访的基本情况

目前，上海检察机关案件化处理的信访事项包括三类，即决定信访终结案件、建议信访终结案件和控告自办案件。其中，决定信访终结案件和建议信访终结案件依据《人民检察院控告申诉案件终结办法》的要求办理。控告自办案件是指需要由检察机关控申部门办理的其他控告、申诉案件，包括重大、疑难、复杂涉法涉诉信访案件的稳控、息诉、化解等。实践中，控申检察部门立案办理的涉法涉诉信访大多为控告自办案件，如前述案例即控告自办案件。据统计，2018年-2019年，浦东新区检察院立案办理涉法涉诉信访案件60件。其主要特点是：

1.涉法涉诉信访立案数量呈增长趋势，占信访总数比例不高，但化解难度较大。

以上海浦东新区检察院为例，2018年，该院共立案19件 ，2019年共立案42件，同比增长121.1%。由于涉法涉诉信访立案是群众信访事项进入案件程序办理的标志，不同于信访事项受理的宽泛性，具有严格的准入标准。因此，纳入案件化办理的信访事项占比不高。2018年-2019年，浦东新区检察院共接收各类信访件（信、访、网、电）12973件，首次信访9776件，重复信访3194件。经审查，属于检察机关管辖受理的信访件共1712件。

其中，符合标准并作为控告自办案件立案的有60件，立案率为3.5%。经调研发现，浦东新区检察院案件化办理的60件信访案大多为多次信访，实际信访次数达720次，每案平均信访次数为12次，信访件数占信访总数的7.4%，息诉化解难度较大。

2.案件化办理信访案件中息诉化解类占比较大。

目前，纳入检察机关案件化办理的信访事项一般分为稳控类、息诉化解类和其他类三类。其中稳控类信访案件主要指案件尚在办理阶段，但信访人采取集体访、扬言访、进京访、缠闹访等非正常访的形式反映诉求。对于此类信访案件，由于原案尚在办理中，案件承办人无法给予信访人明确答复，也缺乏精力和经验应对非正常信访情况，因此需要控申部门干警落实稳控措施，尽力避免极端事件发生。息诉化解类信访案件则是诉讼案件已经办结，检察机关已做出明确处理结论，但信访人仍不服，持续反复信访的，这类案件往往由控申检察部门联合案件承办人做好释法说理、司法救助、稳控息诉等工作，推动信访矛盾化解。其他类信访案件则是需要立案办理的其他信访事项。2018年-2019年，浦东新区检察院案件化办理的60件信访案件中，稳控类20件，息诉化解类28件，其他类12件。如图一：

3.案件化办理信访案件全部为涉法涉诉信访，公、检、法、司均有涉及，其中涉检察机关占总数的一半。如图二和表一：

4.案件化办理信访案件涉及刑事类案件为主，涉罪类别以破坏社会主义市场经济罪最多。如图三。

浦东新区检察院在办理的50件涉刑事类信访案件中，涉及罪名包括六大类21个具体罪名（涉多罪名案件分别计入），六大类罪占比及具体罪名案件数如图四：

据统计，50件刑事类信访案件涉及21个具体罪名（如表二），其中涉及非法吸收公众存款罪的信访案件最多，共15件，占立案信访案件总数的27.8%。其他涉及罪名信访案件数较多的为诈骗罪、集资诈骗罪、故意伤害罪和盗窃罪，分别为7件、5件、5件和3件，占比分别为13.0%、9.3%、9.3%和5.6%。

3.其他类信访案件。其他类信访案件包括性质不明难以归口，多诉求交织等信访事项。结案指标包括，一是通过信访案件办理已确定信访人信访事项的主办部门，并已导入相应程序办理;二是信访合理信访诉求已得到解决，信访人已经签署息访息诉承诺书，或口头明确表示不再上访并由检察人员通过笔录等形式记录在案。

4.归档要求。案件办结后，承办人应该参照诉讼案件归档工作要求，将这些文书和工作材料及时归档保存。如张某信访案，最后对张某的信访诉求基本查清，同时经过释法说理、司法救助等多项措施，张某最后承诺息诉罢访，该案顺利结案。

三、检察机关案件化办理涉法涉诉信访的思考及完善建议

通过两年来的探索实践，上海检察机关推动涉法涉诉信访案件化办理工作积累了一定经验，并取得了较好效果。但实践中，由于相关司法解释尚未出台，在立案受理的案件种类、办案模式、结案处理和执行等方面存在一定的局限性，需要进一步优化，推动构建案件化办案规则体系。

（一）适应涉法涉诉信访改革，推进涉法涉诉信访法治化进程

中央政法委于2005年发布的《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条规定：涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。这一规定主要从办理机关入手界定涉法涉诉信访，具有一定的局限性。对于如何区分涉法涉诉信访与普通信访，理论界有不少观点。一種比较广义的观点认为，只要与法律执行有关的信访，均属于涉法涉诉信访;另一种比较狭义的观点则认为，只有针对人民法院、人民检察院等司法机构执行法律行为的信访才属于涉法涉诉信访。[1]如复旦法学院的郭晓果副教授认为，涉法涉诉信访是指己经由执法或司法机关受理，或者己经进入诉讼程序的案件，由于信访人对执法或司法机关的作为和不作为所提出的申诉或控告未能如愿，转而向上级机关投诉或者寻求法律程序之外的信访途径。[2]一般来说，学术界对涉法涉诉信访的界定比较倾向于第二种较狭义的观点。

中央政法委提出涉法涉诉信访改革以来，法治化一直是其中的重头戏。为贯彻涉法涉诉信访改革的法治化要求，最高人民检察院下发了《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》《人民检察院控告申诉案件终结办法》等办法。值得注意的是，这一系列办案规范，最高人民检察院均以“控告申诉”替代“涉法涉诉信访”，表现出极大的司法机关办理相关事项去信访化的决心。

笔者认为，检察机关适应新时代信访法治化改革的要求，针对实践中遇到的困惑和问题，需要从应然与实然相结合的角度，重构控告申诉检察制度体系，而信访事项案件化将成为检察机关办理涉法涉诉信访的主要路径。

（二）贯彻司法基本原则，完善案件化办理涉法涉诉信访工作机制，提升涉法涉诉信访法治化水平

案件质量是司法的生命线，这也同样适用于信访案件办理。现行办案模式针对涉法涉诉信访工作对象的特殊性，将信访行政化处置方式与司法办案模式进行一定的整合，但办案流程还比较粗线条，整体性、精细化和可操作性还有待加强。

一是构建形式理性化的案件化办理程序。法治社会强调规则治理，司法制度符合形式理性的要求。涉法涉诉信访作为信访在司法程序中作用的产物，其运作必须符合司法程序现代化的特性。因此，办理涉法涉诉信访的程序应符合诉讼制度形式理性化的要求，即法律体系的完整和谐性、规范的严谨性、终结程序的理性化、诉讼法律实现的效益化。[3]法律体系的完整和谐性是指文本应当统一、完整且科学。规范的严谨性要求改变目前制定的终结办法中的相互冲突和矛盾的现状。终结程序的理性化要求营造一个相对独立于外部环境的独立空间，这个空间应排除其他机关和上级领导的交办、转办，依据当事人诉求是否有理，证据是否充分等作出决定。诉讼法律实现的效益化主要体现为通过程序法治化的改造实现当事人有序参加，并在程序运行过程中各方均有机会平等地表达意见，提供证据，最终实现纠纷的解决，实现当事人息诉罢访。

二是以诉访分离为基本原则，实体性审查立案必要性。目前，上海检察机关基于检察机关涉法涉诉信访工作实践的需要，发布了控告申诉检察部门可立案办理的信访案件 “正面清单”，但是分类列举的方式无法满足当事人对信访救济的依赖，信访人主体不确定、诉求多元和信访时效的不可控，以及信访人在利己思想驱动下表达诉求方式的无序化，一定程度上制约了控告申诉办案程序正义的实现。

首先，涉法涉诉信访应该明确界分“诉”“访”，分类别确定立案标准。“诉”可以指诉权或者诉讼权利，是一种由宪法保障并通过具体法律予以确认并具体规定的权利，具体表现为在诉讼程序中享有的各项权利，其整个运作都发生在司法程序的过程之中。具体包括信访所涉案件正在诉讼程序过程之中，如正在审理或执行中，信访者反映的信访诉求尚未进入到诉讼程序之中，但该诉求可以通过行使相应的诉讼权利得到救济，如起诉、上诉、申请再审、异议、复议、申诉等，以上事项属于“诉”。而“访”则是指脱离了诉讼程序，并由诉讼程序衍生的，其主要目的是以保障公民政治参与、民主监督为目的的民主性权利。具体包括相关司法处理决定已走完监督、申诉等救济程序，信访人仍然不服的。

其次，要针对不同类别确定不同的立案标准。对于“诉”，控申检察部门一般不需要立案办理，只要积极引导信访人，引“访”到“诉”，导入正常的救济程序。但是，对于本院办理的诉讼案件，当事人出现缠闹访、群体访、进京访、自伤自残等非正常信访行为，处于稳控目的，特殊时期可以以稳控类信访案件立案，落实稳控措施。对于“访”，则主要从立案必要性考察，对于信访人法律救济程序已经走完，其信访诉求在“法律之外，情理之中”的，应立案办理。

最后，应遵循诉讼案件的办案模式。进入案件化办理的信访不同于一般信访，它是检察处理决定和法律监督意见与信访结合的特殊产物。因此其办案模式应遵循诉讼案件的办理模式。办理中，承办人可以调阅案卷材料、接访谈话、询问核实、查询咨询;对在事实、证据和法律适用上，信访人与原案处理决定机关存在重大分歧的或因案件外缘由而缠闹访的，可以邀请“公信人士”参与案件审查;案件承办人针对信访事项完成调查、审查工作，认为案件符合结案标准的，应当在规定期限届满前制作《控告自办案件报告》，拿出处理意见提交审批或审议，制作相应的法律文书送达信访人。[4]

（三）坚持以人民为中心的工作理念，提升涉法涉诉信访案件化办理效果

做好涉法涉诉信访是检察机关参与社会治理的重要体现。在案件化办理涉法涉诉信访过程中，检察机关应主动作为，既要依法发挥法律监督职责，做到有错必究、公正司法;又要通过组织公开听证、公开答复，吸纳社会力量参与检察工作，提升社会效果。同时，应对确有困难需要继续帮扶的信访人，及时开展帮扶救济工作，使其基本生活得到保障，及时传递检察温度，感受司法关怀。

一是强化承办检察官的责任落实。信访事项转化为控告申诉案件办理后，必将强化员额检察官的办案责任，充分调动检察官的工作积极性，使其更加注重办案过程中的矛盾化解。笔者認为，控告申诉检察部门检察官对人民群众提出的控告申诉，应重点围绕是否有事实、法律依据及程序的正当性进行审查判断。办结时，承办检察官应将事实依据、证据情况、法律法规逐一释明，并运用通俗易懂的语言，促使信访当事人理解和接受，并按相关程序进行答复。同时，对发现的办案过程中存在的司法瑕疵或错误，可以运用检察建议、纠正违法通知书的方式进行监督纠正，使涉法涉诉信访改革的“红利”在控告申诉环节得以释放，切实维护当事人的合法权益。

二是注重运用公开审查方式，增强办案工作的透明度和社会参与度。将涉法涉诉信访纳入案件化办理后，要注重坚持和落实“宜公开、尽公开”的公开审查原则，积极运用“当事人+检察官+公信人士”三方参与的诉讼化办案模式，邀请法律、医学、心理学等专业背景的人大代表、政协委员、公益律师、人民调解员、人民监督员等参加案件的公开听证、公开答复，客观公正地对检察机关的处理决定、监督结论等作出评判，并运用提问、答疑等方式进行释法明理，及时消解信访人对检察机关的抵触情绪，促进矛盾化解，赢得社会公众对控告申诉检察工作的理解和支持。

三是注重提升办案效果，推动国家治理体系和治理能力的现代化。从司法实践看，涉法涉诉信访反映的问题往往相互交织。因此，检察机关在案件化办理涉法涉诉信访案件中，要积极协调各方，争取支持，努力实现办案政治效果、社会效果和法律效果的统一。一方面，对涉及民生、稳控、教育等涉法涉诉信访问题，要在依法办理的同时，加强与政府相关职能部门的联系协调，对生活确有实际困难的信访人员，建议相关部门落实必要的帮扶救济措施。另一方面，要立足检察职能，对办案中发现的一类问题或社会治理中存在的薄弱环节，深入分析原因，及时向上级机关或相关职能部门提出有针对性的建议和对策，做到办理一案、治理一片，更好体现在推动国家治理体系和治理能力现代化中的检察担当。

注释：

[1]参见陈栋：《我国涉法涉诉信访法律化研究》，宁波大学2017年硕士专业学位论文库。

[2]参见郭晓果：《涉法涉诉信访法律问题研究》，《法学研究》2010年第5期。

[3]参见公丕祥主编：《中国法制现代化的进程》（上卷），中国人民公安大学出版社1991年版，第341-343页。

[4]参见殷勇忠：《涉检信访案件化办理的实践探索》，《检察日报》2019年2月12日。