非法占用农用地中“园地”的认定

付金兰

摘 要：在相关法律条文中，园地虽未被列举性地提到，但根据《土地利用现状分类》与园地的性质可知，园地与耕地、林地、草原皆为农用地，其入罪标准，可参照耕地、草原的入罪标准，掌握在10亩以上。关于严重破坏园地标准的判定，在目前暂无规范的情况下，可通过采纳专家意见作为定罪依据。

关键词：非法占用农用地罪 园地 入罪标准 严重破坏

[案例一]2014年5月8日，被告人张某某在安平高速公路建设期间，承包了安平高速十二标五峰山隧道洞渣清理工程。为堆放石渣，被告人在未办理相关审批手续的情况下，与平利县城关镇金花村一组村民签订土地租赁协议：租赁城关镇金花村坝河西岸园地（茶园）19.985亩。被告人张某某支付租金后，即将安平高速五峰山隧道移出的四万余立方石渣堆放在所租地块中。2015年4月27日，经安康市国土资源局进行耕地破坏程度鉴定，结论为被告人违法占用平利县城关镇金花本一组园地（茶园）面积17.895亩，破坏程度为严重破坏。2017年12月14日，安康市平利县人民法院判处被告人张某某犯非法占用农用地罪，单处罚金人民币2万元。

[案例二]2012年10月，西安市临潼区斜口街办芷阳村村委会以为村办企业西安某公司搞开发为由，由被告人张某某多次组织村委会讨论，共租赁120余亩土地用于该公司建设石榴生态休闲庄园项目。该公司在未取得土地审批手续的情况下开工，并于2015年9月建设完成投入运营。建设期间，西安市国土资源局曲江新区分局责令停止施工，并限期拆除地上建筑物和其他設施，恢复土地原状，但该公司仍继续进行施工建设，致使土地遭受严重毁坏。经测量，该公司建设芷阳湖石榴生态休闲庄园实际占地为104.18亩。经西安市自然资源局曲江新区分局委托陕西某公司聘请专家进行破坏程度鉴定，该宗土地利用总体规划图显示有条件建设区，2012年土地利用现状图显示为园地102.24亩，城镇村及工矿用地1.38亩，交通运输用地0.56亩，该宗土地建筑物与构筑物占用、地面硬化与铺垫、地面挖损等，属在农用地上建筑物与构筑物占用、地面硬化与挖损破坏类型，其中温泉酒店区71.4亩属于对农用地种植条件的严重毁坏，石榴采摘观光园32.78亩属对农用地种植条件的轻度毁坏。2019年9月，西安铁路运输法院判处该公司罚金50万元，张某某有期徒刑2年缓期2年6个月执行，并处罚金5万元。

[案例三]2002年，被告人廖某某、张某泉想合伙在衢州市衢江区云溪乡候堂村园背上（地名）的农用地上承包采砂，向时任该村村支部书记兼村经济合作社社长的被告人张某渭提出了承包采砂的要求。被告人张某渭于2002年10月29日、10月30日主持召开村党员、干部会议，讨论并决定将村园背上、光湖边（地名）的72亩农用地（园地）承包给被告人廖某某、张某泉采砂。2002年11月8日，被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社作为发包方与被告人廖某某、张某泉签订了承包合同，被告人张某渭作为村经济合作社代表在合同上签名。此后，被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社以在上述农用地上开发水产养殖为名向有关行政管理部门审批，但国土部门并未批准。2003年10月1日，被告人廖某某、张某泉在没有办理土地使用审批手续的情况下，擅自在园背上开工采砂，破坏农用地表层8.07亩，当日，衢州市国土资源局衢江分局接到举报前往制止，并作出了相应的处罚和告知。2004年7月左右，被告人廖某某、张某泉为了收回成本，在明知未取得采砂审批手续的情况下，继续采砂并予以销售，从中获取利润，直至2005年1月6日被衢州市国土资源局衢江分局再次查获。经衢州市衢江区土地勘测队勘测，实际毁坏园地面积共计23.71亩，取砂平均深度3.563米。

一、园地应为非法占用农用地罪的犯罪对象

自从2001年8月《刑法修正案（二）》将非法占用耕地罪修改为非法占用农用地罪，即意味着该罪的犯罪对象从耕地扩大为农用地。关于非法占用农用地罪的犯罪对象，刑法与相关司法解释有明确规定和表述：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”由于该表述中未明确将园地列为农用地类型，故在实践中造成分歧。一种观点认为，罪刑法定是刑法的基本原则，刑法中未具体规定，不能将园地列入非法占用农用地罪的犯罪对象。另一种观点认为，刑法第342条规定在列举耕地、林地后用“等”字加以概括，就指只要是如同耕地、林地这样的农用地都可以成为该罪的对象。

笔者同意后一种观点。我国土地管理法第4条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。 从其表述可知，农用地范围不仅包括耕地和林地，还有草地、农田水利用地、养殖水面等。这里仍然用到“等”字，显示其并未罗列到所有农用地类型。而从园地的属性来看，一则其用途是种植以采集果、叶为主的集约经营的多年生木本和草本植物，覆盖度在0.5以上的或每亩株数大于合理株数70%以上的土地，包括用于育苗的土地，其性质明显属于农用地范围，与林地、草地相近;二则从我国2018年《土地利用现状分类》（GBT21010-2018代GBT21010-2007）所定标准与表述来看，其既在土地规划分类中将园地归入农用地的一种，更与耕地、林地等并列为农用地的二级分类，并包括果园、茶园和其他园地等三个三级规划分类。由此可见，非法占用农用地罪的犯罪对象应该包括园地。因此案例一、案例二皆以非法占用农用地罪予以处罚，而案例三更被《刑事审判参考》作为指导案例加以阐释说明。就此而言，非法占用园地构成非法占用农用地罪理应不再存在分歧。

二、改变园地用途的严重标准可参照其他农用地执行

目前相关法律并无规定园地改变用途构罪的标准及其亩数，这给国土部门的认定和司法实践造成一定的困扰。

《刑法修正案（二）》将非法占用耕地罪修改为非法占用农用地罪之后，2005年《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和2012年《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》规定了不同林地类型及草原入罪的标准，同时用列举的方式规定了林地与草原用途以及造成农用地被严重破坏的具体标准：在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物，堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，达到一定亩数的即可入罪。而关于草原改变用途，除了上述情形外，还有影响草原作用的开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的，在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的，违反草原保护、建设，利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的。从以上两个司法解释的列举式规定，以及2000年最高人民法院司法解释中关于造成耕地大量毁坏的规定可以看出，判断不同农用地是否被改变用途或者严重破坏，需要结合不同地类用途具体分析。具体到园地，由于其用途和稀缺程度与林地、草地相同，故而所谓园地被改变用途，除了常见的建窑、建房、挖沙等类型外，在园地内堆放废弃物、在园地内种植其他作物等也应属于改变用途。上述案例一、二、三中，就属于在园地内堆放以及建筑物破坏、挖沙破坏类型。

园地的入罪标准（即数量较大）认定为多少亩较为妥当，在实践中也存在一定的分歧。一种观点认为，园地的数量较大认定为20亩较合适，理由是根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条的规定，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，“情节严重”的構成非法转让、倒卖土地使用权罪的数量标准，就区分了不同土地规定了三种标准：（1）非法转让、倒卖基本农田5亩以上的;（2）非法转让、倒卖基本农田以外的耕地10亩以上的;（3）非法转让、倒卖其他土地20亩以上的。因此，对于非法占用耕地以外的林地等其他农用地依照刑法第342条进行定罪处罚的有关数量标准，在目前尚没有有关司法解释明确规定的情况下，可以参照该解释，将非法占用耕地以外的其他农用地的入罪标准确定为20亩以上。另一种观点认为，从最高人民法院关于审理破坏土地资源、耕地、林地、草原司法解释的规定来看，主要是根据不同种类的土地存在用途上的不同、稀缺程度以及对社会经济发展的重要程度的差异，体现在刑法保护程度上就有不同，鉴于园地与耕地、林地同属农用地的下位概念，可参照对耕地、草原的入罪标准，数量较大可掌握在10亩以上。笔者同意后一种观点。

三、关于园地严重破坏的认定

由于园地是否可以作为非法占用农用地的犯罪对象在实践中存在前述分歧，如何确定园地受到严重破坏也成为司法实践中的一个难点。以笔者所在的地区为例，陕西省西安市2015年11月印发了《西安市耕地破坏程度鉴定办法》，确定了耕地破坏鉴定的程序，耕地种植条件毁坏鉴定的技术标准，明确了建筑物占用型、耕地表层硬化固化型、土层剥离型等破坏类型中严重，中度，轻度破坏的具体标准，对耕地破坏程度鉴定具有极强的指导意义。两相比较，与耕地为平行概念的园地，其严重破坏如何确定却无相关规范可供参照。以案例一为例，安康平利县国土资源局依照耕地鉴定的相关规范为园地进行了鉴定，从逻辑以及法律的严谨性来说存在一定问题，即此案园地为堆放石渣破坏类型，其有关园地严重破坏的最终认定虽无异议，但如果是通过专家意见加以确认则更为妥当。案例二就属此种情况。案例二的发案地为西安市临潼区，所占地为园地，在无园地破坏程度鉴定规范的情况下，其根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定：“对案件中的专门性问题需要鉴定，但没有法定司法鉴定机构，或者法律、司法解释规定可以进行检验的，可以指派、聘请有专门知识的人进行检验，检验报告可以作为定罪量刑的参考”，聘请了专家出具意见并作为定罪量刑的参考。所以本文认为，制定园地严重破坏的操作规范虽然可以在根本上解决鉴定难点问题，不过在目前暂无规范的情况下，采纳专家意见作为定罪依据不失为一种解决之道。